CE-11001-03-27-000-2013-00026-00(20437)B-2020

Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437)

Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ COSA JUZGADA – Definición / EXCEPCIÓN PREVIA DE COSA JUZGADA – Alcance / EXCEPCIÓN PREVIA DE COSA JUZGADA – Momento procesal para decretarse / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA DE

COSA JUZGADA – Efectos / DECLARATORIA DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD – Reiteración de jurisprudencia / COSA JUZGADA – Finalidad / SENTENCIAS QUE DECLARAN LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos / SENTENCIAS QUE NIEGAN LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos / SENTENCIAS QUE DECLARAN LA LEGALIDAD DE LAS MEDIDAS QUE SE REVISEN EN EJERCICIO DEL

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efectos / AUDIENCIA INICIAL –

Generalidades / EXCEPCIÓN PREVIA DE COZA JUZGADA – Procedencia / DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA – No vulneración / RECURSO DE SÚPLICA – No prosperidad La cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, no pueden volver a ser ventilados ante la jurisdicción, razón por la cual de conformidad con el numeral 6 del artículo 180 del CPACA constituye una excepción previa, que en caso de

encontrarse acreditada debe ser decretada en la audiencia inicial, teniendo por efecto la terminación del proceso. Sobre la declaratoria de cosa juzgada en los procesos de simple nulidad esta Corporación ha señalado: «La cosa juzgada responde a la necesidad social y política de asegurar que las controversias llevadas a conocimiento de un juez tengan un punto final y definitivo, a partir del cual la sociedad pueda asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada. El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior. (…) En el caso de las sentencias que sean emitidas en procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos, los efectos de las mismas se encuentran delimitados en el artículo 189 del CPACA, que sobre el particular determina: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. (…)” De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo

proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]» (Negrillas y subrayas por fuera de texto). (…) [L]a Sala considera que fue acertada la decisión del magistrado ponente de declarar probada la excepción de cosa juzgada, por cuanto en ambos procesos se solicitó la nulidad del inciso primero del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996 y se sustentan en la misma causa, esto es, la violación del debido proceso y del derecho de defensa, al no permitirse al tercero recaudador la intervención en la actuación administrativa adelantada por las entidades administradoras de los fondos parafiscales, en los casos en que las cuotas no se paguen en tiempo o se dejen de recaudar, o cuando sean pagadas con irregularidades en la liquidación, en el recaudo o en la consignación. La Sala anota que si bien en el proceso No. 13005, se invocaron disposiciones del Código Contencioso Administrativo, mientras que en el asunto de la referencia se invocó como sustento legal las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que los dos procesos se sustentan en la Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ vulneración del debido proceso y del derecho de defensa en el procedimiento administrativo consagrado en el artículo 4 del Decreto 2025 de

1996. Lo anterior, fue resuelto por esta Corporación en sentencia de 11 de marzo de 2014, proferida en el proceso No. 13005 (…) De esta forma, se concluye que los fundamentos de hecho y de derecho formulados en este proceso, ya fueron resueltos por esta Corporación en la citada sentencia del 11 de marzo de 2004. En tales condiciones, la Sala confirmará la decisión adoptada por el magistrado sustanciador en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2019, en la que declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada y los coadyuvantes.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 189 / DECRETO 2025 DE 1996

ARTÍCULO 4 PARÁGRAFO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437)

Actor: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL AUTO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra la decisión adoptada por el magistrado sustanciador en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 20191, en la que declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la demandada y los coadyuvantes de esta.

ANTECEDENTES CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA2, interpuso demanda con el fin de obtener la nulidad del inciso primero del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 19963. El 7 de octubre de 2013, el a quo admitió la demanda4. 1 Fls. 396-398. 2 Fls. 18 – 33. 3 Por el cual se reglamenta parcialmente el capítulo V de la Ley 101 de 1993, y las leyes 67 de 1983, 40 de 1990, 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de 1994. 4 Fls. 37-38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la contestación de la demanda, formuló la excepción de cosa juzgada5. Al efecto, expresó que la

controversia planteada en el presente asunto ya fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia de 11 de marzo de 2004, proferida en el proceso No. 13005, en la que negó la solicitud de nulidad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, por violación al derecho al debido proceso y a la defensa. Indicó que en el proceso no se observan argumentos nuevos a los analizados en esa oportunidad, lo que implica que existe cosa juzgada, ya que la causa petendi es la misma. Los señores Luis Fernando Forero Gómez y Roberto Bruce Barrera6, quienes actúan como coadyuvantes de la parte demandada, solicitaron se declare probada la excepción de cosa juzgada, al advertir que los cargos de la demanda relativos a la violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, resultan idénticos a los considerados por el Consejo de Estado en el proceso No. 11001-03-27-0002001-0436-01 (13005), en el que se profirió sentencia el 11 de marzo de 2004, que negó las pretensiones de la demanda. El 29 de agosto de 20197, se llevó a cabo la audiencia inicial en la que el magistrado sustanciador del proceso declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada y los coadyuvantes. Para el efecto, indicó que lo pretendido por la parte actora en el presente asunto es la nulidad del inciso primero del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, por violación de los artículos 29 de Constitución Política y 35, 37 y 38 del

CPACA, que regulan el deber de informar el inicio de la actuación administrativa a todos los interesados. Señaló que en la sentencia de 11 de marzo de 2004, proferida en el proceso No. 13005, esta Corporación negó la nulidad formulada contra el parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996. “En esa ocasión la parte demandante invocó como violados los artículos 29 de la Constitución y 3, 35 y 84 del C.C.A., vigente para la época, que regulaban los principios de publicidad y contradicción, la toma de decisiones administrativas luego de dar oportunidad a los interesados de pronunciarse y la acción de nulidad y, en términos generales, el derecho de audiencia y defensa del interesado en el trámite administrativo8. Manifestó que de la lectura de las consideraciones del fallo del 11 de marzo de 2004, se concluye que en dicha providencia el Consejo de Estado negó la nulidad formulada contra el parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, luego de estudiar un cargo idéntico al propuesto por el demandante en el caso de la referencia. Destacó que, si bien formalmente las normas invocadas como violadas en este proceso no son las mismas que fueron objeto de estudio en el proceso No. 13005, teniendo en cuenta que se trata de un proceso de simple nulidad en el que el artículo 29 Constitucional invocado como vulnerado es el mismo y que materialmente el contenido de las normas legales en ambos casos es idéntico, se encuentra que hay identidad material que permite afirmar que existe identidad en los fundamentos de hecho y de derecho en los dos casos.

RECURSO DE SÚPLICA 5 Fls. 185-194.

6. Aceptados como coadyuvantes de la parte demandada, mediante auto de 14 de marzo de 2014. 7 Fls. 396-398. 8 Fl. 397.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de súplica en el que indicó que, si bien las dos demandas se basan en el artículo 29 de la Constitución Política, en la sentencia del 11 de marzo de 2004, proferida en el expediente No. 13005, el cargo se analizó a partir de normas del Código Contencioso Administrativo, mientras que en la presente demanda el fundamento legal del cargo son artículos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Adujo que la diferencia entre los procesos no es solo formal, en la medida en que la Ley 1437 de 2011, se refiere expresamente a las oportunidades para ejercer el derecho de defensa, ya que desarrolló de mejor manera el concepto del derecho al debido proceso administrativo9. TRASLADO La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó estar conforme con la decisión proferida, por cuanto existe identidad de material entre los cargos propuestos en la demanda y los estudiados en la sentencia de 11 de

marzo de 200410. Los coadyuvantes, ratificaron lo expuesto en la solicitud de coadyuvancia, por lo que piden se confirme la decisión recurrida. El Ministerio Público, solicitó se confirme la decisión impugnada, por cuanto está demostrada la existencia de la excepción de cosa juzgada. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de súplica, la Sala debe determinar si debe revocarse o no la decisión adoptada por el magistrado sustanciador del proceso en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2019, en la que declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada y los coadyuvantes. La inconformidad de la parte actora, radica en que, a su juicio, no se debió declarar probada la excepción de cosa juzgada, pues si bien en los dos procesos se discute la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de 11 de marzo de 2004, proferida por el Consejo de Estado en el expediente No. 13005, se negó la solicitud de nulidad del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, a partir del análisis de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo invocadas en esa oportunidad, mientras que en el presente caso, el cargo se sustenta en el desconocimiento de disposiciones de la Ley 1437 de 2011, las cuales abordan el concepto del derecho al debido proceso administrativo de manera más amplia. Así las cosas, corresponde a la Sala definir si en el presente caso se debe declarar o no probada la excepción de cosa juzgada.

La cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, no pueden volver a ser ventilados ante la jurisdicción, razón por la cual de conformidad con el numeral 6 del artículo 180 del CPACA constituye una excepción previa, que en caso de encontrarse acreditada debe ser decretada en la audiencia inicial, teniendo por efecto la terminación del proceso. 9 La sustentación al recurso de apelación se encuentra contenida en medio magnético. Fl. 399. 10 Fl. 397. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ Sobre la declaratoria de cosa juzgada en los procesos de simple nulidad esta Corporación11 ha señalado: «La cosa juzgada responde a la necesidad social y política de asegurar que las controversias llevadas a conocimiento de un juez tengan un punto final y definitivo, a partir del cual la sociedad pueda asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada. El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior. (…) En el caso de las sentencias que sean emitidas en procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos, los efectos de las mismas se encuentran

delimitados en el artículo 189 del CPACA, que sobre el particular determina: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. (…)” De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]» (Negrillas y subrayas por fuera de texto). El magistrado sustanciador en la audiencia inicial declaró probada la excepción de cosa juzgada, al considerar que hay identidad material en los fundamentos de hecho y de derecho, expuestos en el presente proceso y en los analizados en el de radicado No. 13005, en el cual se profirió la sentencia de 11 de marzo de 2004, que negó las pretensiones de la demanda.

Al efectuar la comparación de las pretensiones, las normas citadas y el concepto de violación expuesto en ambos procesos, se encuentra lo siguiente: Radicado 11001-03-27-000-2001-00436-01 11001-03-27-000-2013-00026-00 (13005) (20437) Nulidad de los parágrafos 1 y 2 del Nulidad del inciso 1 del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, artículo 4 del Decreto 2025 de 1996, expedido expedido por el Gobierno Nacional. por el Gobierno Nacional. Artículo 4º. Cuando las cuotas no se Artículo 4º. Cuando las cuotas no se paguen en paguen en tiempo o se dejen de recaudar, tiempo o se dejen de recaudar, o cuando sean o cuando sean pagadas con irregularidades pagadas con irregularidades en la liquidación, en en la liquidación, en el recaudo o en la el recaudo o en la consignación, el representante consignación, el representante legal de la legal de la entidad administradora del respectivo entidad administradora del respectivo Fondo Parafiscal, con fundamento en la Fondo Parafiscal, con fundamento en la certificación prevista en el inciso segundo del certificación prevista en el inciso segundo parágrafo primero del artículo primero de este del parágrafo primero del artículo primero decreto, enviará un reporte a la Dependencia del de este decreto, enviará un reporte a la Ministerio de Hacienda y Crédito público Dependencia del Ministerio de Hacienda y delegada para el efecto, el cual contendrá por lo Crédito público delegada para el efecto, el menos lo siguiente:

cual contendrá por lo menos lo siguiente: Parágrafo 2º. Una vez presentado el reporte Parágrafo 1º. La Dependencia delegada de que trata este artículo, la dependencia 11 Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicado Nro. 05001-23-33-000-2015-02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ del Ministerio de Hacienda y Crédito delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Pretensiones Público podrá verificar la información a que Público, en un término de diez (10) días se refiere el presente artículo en los libros calendario, comunicará su conformidad o de las personas obligadas a pagar la inconformidad al representante legal de la contribución y en los de los recaudadores. entidad administradora, para que éste, en Igualmente podrá requerir a las entidades caso de conformidad, produzca la administradoras de los Fondos Parafiscales correspondiente certificación, que constituye para obtener información adicional. título ejecutivo, en la cual conste él monto de la deuda y su exigibilidad. Parágrafo 2º. Una vez presentado el reporte de que trata este artículo, la dependencia delegada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en un término de diez (10) días calendario,

comunicará su conformidad o inconformidad al representante legal de la entidad administradora, para que éste, en caso de conformidad, produzca la correspondiente certificación, que constituye título ejecutivo, en la cual conste él monto de la deuda y su exigibilidad. Constitución Política Constitución Política Artículo 29. El debido proceso se aplicará Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda a toda clase de actuaciones judiciales y clase de actuaciones judiciales y administrativas. administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes Nadie podrá ser juzgado sino conforme a preexistentes al acto que se le imputa, ante juez leyes preexistentes al acto que se le o tribunal competente y con observancia de la imputa, ante juez o tribunal competente y plenitud de las formas propias de cada juicio. con observancia de la plenitud de las (…) formas propias de cada juicio. (…) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Código Contencioso Administrativo Artículo 35. Trámite de la actuación y Artículo 3. Principios orientadores. Las audiencias. Los procedimientos administrativos Normas actuaciones administrativas se se adelantarán por escrito, verbalmente, o por invocadas desarrollarán con arreglo a los principios de medios electrónicos de conformidad con lo como economía, celeridad, eficacia, dispuesto en este Código o la ley. violadas imparcialidad, publicidad y contradicción y, (…) en general, conforme a las normas de esta parte primera. (…) Artículo 37. Deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros. Artículo 35. Adopción de decisiones. Cuando en una actuación administrativa de

Habiéndose dado oportunidad a los contenido particular y concreto la autoridad interesados para expresar sus opiniones, y advierta que terceras personas puedan resultar con base en las pruebas e informes directamente afectadas por la decisión, les disponibles, se tomará la decisión que será comunicará la existencia de la actuación, el motivada al menos en forma sumaria si objeto de la misma y el nombre del peticionario, afecta a particulares. (…) si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer valer sus derechos. (…) Artículo 84. Subrogado D.E. 2304/89 Acción de nulidad. Toda persona podrá Artículo 38. Intervención de terceros. Los solicitar por sí o por medio de terceros podrán intervenir en las actuaciones representante, que se declare la nulidad de administrativas con los mismos derechos, los actos administrativos. deberes y responsabilidades de quienes son (…) parte interesada, en los siguientes casos: (…) La accionante centra su inconformidad con Solicita la nulidad del inciso 1° del parágrafo 2 las disposiciones contenidas en los del artículo 4° del Decreto 2025 de 1996, en la parágrafos 1 y 2 del artículo 4° del Decreto medida que en dicho artículo no se le confiere al 2025 de 1996, por violación directa del obligado del recaudo de las contribuciones artículo 29 Constitucional, al no haberse parafiscales agropecuarias el derecho a contemplado en ellas una instancia intervenir en la actuación que se desarrolla tanto procesal que permitiera a los recaudadores por la entidad administradora del respectivo Concepto de presentar pruebas, controvertir las aducidas fondo parafiscal, como ante el Ministerio de

violación de la en su contra, presentar descargos y Hacienda (hoy en día DIAN). demanda formular recursos. Así las cosas, el inciso 1° del parágrafo 2° del Lo anterior, en el entendido de que el artículo 4 del Decreto 2025 de 1996 resulta Decreto 2025 de 1996, en las disposiciones violatorio del inciso 1° del artículo 29 de la acusadas, establece un régimen Constitución Nacional y de lo establecido en sancionatorio aplicable a los recaudadores, materia de aplicación del debido proceso y del Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ por parte de las entidades derecho de defensa. administradoras de fondos parafiscales, que no está previsto en la ley. (…)” De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que fue acertada la decisión del magistrado ponente de declarar probada la excepción de cosa juzgada, por cuanto en ambos procesos se solicitó la nulidad del inciso primero del parágrafo 2 del artículo 4 del Decreto 2025 de 1996 y se sustentan en la misma causa, esto es, la violación del debido proceso y del derecho de defensa, al no permitirse al tercero recaudador la intervención en la actuación administrativa adelantada por las entidades administradoras de los fondos parafiscales, en los casos en que las cuotas no se paguen en tiempo o se dejen de recaudar, o cuando sean pagadas

con irregularidades en la liquidación, en el recaudo o en la consignación. La Sala anota que si bien en el proceso No. 13005, se invocaron disposiciones del Código Contencioso Administrativo, mientras que en el asunto de la referencia se invocó como sustento legal las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que los dos procesos se sustentan en la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa en el procedimiento administrativo consagrado en el artículo 4 del Decreto 2025 de 1996. Lo anterior, fue resuelto por esta Corporación12 en sentencia de 11 de marzo de 2014, proferida en el proceso No. 13005, en los siguientes términos: «La accionante centra su inconformidad con las disposiciones contenidas en los parágrafos 1 y 2 del artículo 4° por violación directa del artículo 29 constitucional, al no haberse contemplado en ellas una instancia procesal que permitiera a los recaudadores presentar pruebas, controvertir las aducidas en su contra, presentar descargos y formular recursos. Lo anterior, en el entendido de que el Decreto 2025 de 1996, en las disposiciones acusadas, establece un régimen sancionatorio aplicable a los recaudadores, por parte de las entidades administradoras de los fondos parafiscales, que no está previsto en la ley. Para la Sala, los argumentos de la actora no conducen a concluir que haya una contradicción entre las disposiciones cuya nulidad se solicita y el precepto constitucional que se indica como violado, pues en primer término no están consagrando tales disposiciones régimen sancionatorio alguno, sino que se limitan a

describir el proceso que permite la determinación oficial del valor de la deuda y el cobro de la misma, mediante la identificación del deudor, el monto de la deuda y el período de causación, formalidades propias del cobro ejecutivo, para el cual están facultadas las entidades administradoras de los fondos parafiscales (Parag. 1° art. 30 Ley 101/93) De otra parte está claro que la única finalidad del Decreto 2025 de 1996 fue la de establecer mecanismos de control sobre las personas obligadas a pagar o recaudar las contribuciones parafiscales, y que tales mecanismos de control están limitados a la verificación de la correcta liquidación, pago y recaudación de las contribuciones parafiscales, y la exigibilidad de las sumas no pagadas, previa la verificación directa en los libros de contabilidad del obligado y demás documentos pertinentes, sin establecer sanción alguna por el incumplimiento a las obligaciones inherentes a los recaudadores. (…) Otra circunstancia que evidencia la oportunidad que tiene el recaudador para ejercer su derecho de contradicción, es el hecho de que en el reporte remitido por las entidades administradoras al Ministerio de Hacienda o su delegada, se exija aportar la información sobre las actuaciones adelantadas con el propósito solucionar las irregularidades detectadas o el retardo en el pago de las contribuciones parafiscales (num. 4 inci.1, art.4°), pues ello indica que antes de iniciarse el trámite previsto para la 12 C.P. Germán Ayala Mantilla. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437) Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ configuración del título ejecutivo se han adelantado actuaciones tendientes a lograr el pago por la vía persuasiva, y que se ha dado al recaudador la oportunidad de subsanar las irregularidades detectadas por la Auditoría Interna. De otra parte, está claro que no se trata de una investigación tendiente a formular cargos para un posterior juzgamiento que conlleve a la imposición de sanción alguna para el recaudador o sujeto obligado, ya que en esencia lo que se persigue con los mecanismos de control adoptados es garantizar que las sumas recaudadas por las contribuciones parafiscales ingresen al Fondo Parafiscal, como recursos que le son propios. En síntesis, si bien las disposiciones acusadas no están consagrando régimen sancionatorio alguno, donde necesariamente deba preverse una instancia procesal que permita al inculpado ejercer su derecho de defensa y contradicción, previa la imposición de la sanción, aportando pruebas y desvirtuando las que se aduzcan en su contra, lo cierto es que el trámite previsto en ellas para la configuración del título ejecutivo, visto en su conjunto con la actividad de verificación previa del monto y exigibilidad de la deuda, incluye actuaciones tendientes a constituir el título ejecutivo para garantizar que las sumas exigibles por parte de las entidades administradoras, correspondan a la realidad de los hechos. Actuaciones en las que participa directamente el recaudador como depositario de los elementos probatorios y llamado

a demostrar el cumplimiento de las obligaciones que le son propias. Así las cosas, no encuentra la Sala configurados los cargos de violación en que se sustenta la pretensión de nulidad los parágrafos 1 y 2 del artículo 4° del Decreto 2025 de 1996, por lo que se reconocen tales disposiciones conformes a derecho.» De esta forma, se concluye que los fundamentos de hecho y de derecho formulados en este proceso, ya fueron resueltos por esta Corporación en la citada sentencia del 11 de marzo de 2004. En tales condiciones, la Sala confirmará la decisión adoptada por el magistrado sustanciador en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2019, en la que declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada y los coadyuvantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR la decisión adoptada por el magistrado sustanciador en la audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2019, en la que se declaró probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada y los coadyuvantes. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Cúmplase. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-27-000-2013-00026-00 (20437)

Demandante: CARLOS IVÁN FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co