CE - 11001-03-27-000-2021-00023-00(25531)A-2022

Problema jurídico: ¿Se configura la violación del principio de cosa juzgada constitucional, no obstante, en el presente caso no se analiza la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que fue el asunto que resolvió la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020?

RECURSO DE REPOSICIÓN / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / CONCEPTO DE IDENTIDAD DE OBJETO / CONCEPTO DE IDENTIDAD DE PARTES / CONCEPTO DE IDENTIDAD DE CAUSA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / IDENTIDAD DE CAUSA – Inexistencia / IDENTIDAD DE OBJETO – No se configura / IDENTIDAD DE PARTES – Inexistencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Se reitera que el fenómeno de cosa juzgada es un medio exceptivo que requiere de la conjunción de los siguientes factores: identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; e identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda. Sobre la identidad jurídica de partes, la Sala ha precisado que no es exigible en los procesos de nulidad “porque los efectos erga omnes implican que son oponibles a cualquier demandante”. La CREG insiste en que se debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, porque,

a su juicio, en sentencia C-484 de 2020, en la que se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, fundamento del acto demandado, la Corte Constitucional señaló que la contribución especial del año 2020 se causó antes de proferirse esa decisión y, por ello, se trata de situaciones jurídicas consolidadas, que continúan rigiéndose por esa norma y que resultan intangibles. De ahí que no sea posible el pronunciamiento de una autoridad judicial frente a estas situaciones pues lo contrario conllevaría al desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, en la sentencia C-484 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en esencia, porque desconoció los principios de legalidad y certeza tributaria. En dicho fallo, la Corte señaló que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 serían hacia el futuro, porque de esa forma se garantiza la protección de los principios de buena fe y seguridad de jurídica, pues “hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella”. Por lo anterior, expresó que “los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas”. Y, contrario a lo expuesto por la recurrente, frente a la configuración de cosa juzgada constitucional y la intangibilidad de las situaciones

causadas en la vigencia 2020, en esa sentencia no se indicó que las situaciones generadas en el 2020 eran intangibles y, por ende, no era posible controvertirlas antes las autoridades judiciales. Lo que la Corte Constitucional precisó es que a dichas situaciones les es aplicable lo previsto en el artículo 18 de Ley 1955 de 2019, pues era la norma que para esa vigencia gozaba de presunción de constitucionalidad. Es decir, de conformidad con la referida sentencia, la norma aplicable a las situaciones generadas en el 2020 es el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de dicho artículo, pues esta operaba hacía futuro. Por ello, en el caso sub examine, no se viola el principio de cosa juzgada constitucional, toda vez que en el presente caso no se analiza la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que fue el asunto que resolvió la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020, pues la demanda de nulidad se interpuso contra la 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Resolución 241 de 2020 proferida por la CREG. En efecto, como se expuso en el

auto objeto de recurso, se reitera que el presente asunto se trata de un proceso de simple nulidad en el que se solicitó la nulidad de la Resolución No. 241 de diciembre de 2020 proferida por la CREG y en el que se propusieron como cargos de la demanda el desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria y la falta de fundamento legal de la resolución demandada, originada en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. De modo que, no existe violación al principio de cosa juzgada constitucional, toda vez que no existe identidad de causa entre la acción constitucional y el proceso de simple nulidad. Tampoco se encuentra demostrada la identidad de objeto por cuanto, se insiste, en el presente asunto se pide la nulidad de la Resolución CREG 241 de diciembre de 2020, que es un acto administrativo, mientras que en la acción pública de constitucionalidad se pidió que se declare la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Por último, el estudio de la cosa juzgada implica solo revisar el cumplimiento de los requisitos para que esta se configure. El análisis de fondo que solicita el demandante deberá hacerse al momento de fallar, por lo cual se advierte que no se le ha vulnerado el derecho de defensa.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 241 DE 2020 (31 de diciembre) COMISIÓN

DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Radicación número: 11001-03-27-000-2021-00023-00(25531)

Actor: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

(CREG) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: Auto que niega excepción previa AUTO De conformidad con lo resuelto en el auto de 19 de abril de 2022, proferido por la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, el despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la CREG. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ANTECEDENTES Andrés González Becerra y Camila Cuberos Gómez interpusieron demanda de nulidad simple contra la Resolución No. 241 del 31 de diciembre de 2020, proferida por la CREG. Los demandantes solicitaron que se declare la nulidad de la totalidad de los artículos de la resolución por desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria. Esa demanda fue coadyuvada por la Federación Nacional de Combustibles y Energéticos –FENDIPETRÓLEO. El 23 de junio de 2021, la CREG contestó la demanda y solicitó que se nieguen las

pretensiones de la parte actora. Además, propuso la excepción previa de cosa juzgada constitucional, porque, a su juicio, existe identidad de hechos y causa petendi entre los alegados en el presente asunto y los analizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020. El 17 y 23 de agosto de 2021, la parte demandante descorrió el traslado de las excepciones. PROVIDENCIA RECURRIDA El 10 de diciembre de 2021, el despacho del ponente profirió auto en el que se declaró no probada le excepción de cosa juzgada, porque no se demostró la identidad de objeto y causa entre el presente asunto y lo decidido por la Corte Constitucional en sentencia C-484 de 2020. El 16 de febrero de 2022, la CREG interpuso recurso de súplica contra esa decisión. En auto de 19 de abril de 2022, proferido por la Consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello, se rechazó de plano la súplica y se interpretó que el recurso interpuesto por la CREG es el de reposición. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en los artículos 243 y 246 del CPACA, modificados por los artículos 62 y 66 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, pues dichas normas no prevén que el auto que declara no probadas las excepciones previas sea susceptible de recurso de súplica. En consecuencia, el artículo 180 del CPACA no autorizaba al demandante a interponer recurso de súplica y el recurso procedente es el de reposición, según el artículo 242 del CPACA.

Entonces, con fundamento en el artículo [parágrafo] del artículo 318 del CGP, aplicable a este asunto por remisión del artículo 306 del CPACA, se entiende que el recurso interpuesto por la CREG es el de reposición. RECURSO DE REPOSICIÓN La CREG solicita que se revoque el auto de 10 de diciembre de 2021 y, en su lugar, se proceda a dictar sentencia anticipada en la que se declare probada la excepción de cosa juzgada. Señaló que la Resolución CREG 241 de 2020, demandada en el presente asunto, fue proferida con el objeto de que la CREG ejerza los derechos que le asisten sobre la contribución especial a favor de esa entidad para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Resaltó que el hecho generador de esa contribución especial, para la vigencia 2020, se fundamentó en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. No obstante, esa norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-484 de 2020. Sin embargo, en esa decisión, la Corte Constitucional expuso que “por la mera causación [del hecho generador]” existen situaciones jurídicas consolidadas sobre la

contribución especial de la anualidad 2020. En otras palabras, la Corte concluyó que “la contribución especial de la anualidad 2020 se causó antes de proferirse la sentencia y, por tanto, se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que deben continuar rigiéndose por esa norma, esto es, que resultan intangibles a la decisión de inexequibilidad.” De ahí que, el cargo de violación propuesto por la parte demandante en el presente asunto, atinente a la violación del principio de irretroactividad, aunque fue formulado contra la Resolución CREG 241 de 2020, se dirige a controvertir la configuración de las situaciones jurídicas consolidadas en la vigencia 2020. Esto es, asuntos que ya fueron resueltos en la sentencia C-484 de 2020, que tiene fuerza de cosa juzgada absoluta. Además, resaltó que lo decidido en ese fallo “impide que en este y en cualquier otro proceso se pueda controvertir o decidir nuevamente sobre la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas en la anualidad 2020”. Anotó que, de conformidad con los artículos 241 y 243 de la Constitución Política, las decisiones proferidas, tanto en el decisum como en la ratio decidendi, por la Corte Constitucional en materia de control constitucional son de obligatorio cumplimiento, por lo que las autoridades judiciales “no les resulta posible desconocer y menos decidir nuevamente sobre algunos asuntos ya decididos en ejercicio de ese control.”. Advirtió que en el presente asunto debe realizarse un análisis sustancial de la configuración de la excepción de la cosa juzgada y no limitarse a un análisis formal,

pues lo decidido incide en el fondo del asunto y “la relación jurídico sustancial” del proceso. Indicó que en la demanda se alega que la Resolución CREG 241 de 2020 se profirió con violación de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, a causa de la aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y la expedición sin fundamento de ese acto administrativo demandado, porque la norma que sirvió de base fue declarada inexequible. Y, por su parte, en la contestación se planteó la excepción de cosa juzgada porque en la sentencia C-484 de 2020, la Corte Constitucional declaró la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas de la vigencia 2020. Entonces, es necesario hacer un estudio de fondo de la excepción, pues es claro que se configura la cosa juzgada al existir identidad de causa y objeto y lo decidido incide en el fondo del asunto. Además, si no se hace el estudio de fondo de la excepción se viola el derecho de defensa de la entidad demandada.

CONSIDERACIONES

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Procede el despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la CREG contra el auto de 10 de diciembre de 2021.

El ponente no repone la decisión cuestionada, de acuerdo con el siguiente análisis: Se reitera que el fenómeno de cosa juzgada es un medio exceptivo que requiere de la conjunción de los siguientes factores: identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; e identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda1. Sobre la identidad jurídica de partes, la Sala ha precisado que no es exigible en los procesos de nulidad “porque los efectos erga omnes implican que son oponibles a cualquier demandante”2. La CREG insiste en que se debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, porque, a su juicio, en sentencia C-484 de 2020, en la que se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, fundamento del acto demandado, la Corte Constitucional señaló que la contribución especial del año 2020 se causó antes de proferirse esa decisión y, por ello, se trata de situaciones jurídicas consolidadas, que continúan rigiéndose por esa norma y que resultan intangibles. De ahí que no sea posible el pronunciamiento de una autoridad judicial frente a estas situaciones pues lo contrario conllevaría al desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Al respecto, en la sentencia C-484 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en esencia, porque desconoció

los principios de legalidad y certeza tributaria. En dicho fallo, la Corte señaló que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 serían hacia el futuro, porque de esa forma se garantiza la protección de los principios de buena fe y seguridad de jurídica, pues “hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella”. Por lo anterior, expresó que “los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas”. Y, contrario a lo expuesto por la recurrente, frente a la configuración de cosa juzgada constitucional y la intangibilidad de las situaciones causadas en la vigencia 2020, en esa sentencia no se indicó que las situaciones generadas en el 2020 eran intangibles y, por ende, no era posible controvertirlas antes las autoridades judiciales. Lo que la Corte Constitucional precisó es que a dichas situaciones les es aplicable lo previsto en el artículo 18 de Ley 1955 de 2019, pues era la norma que para esa vigencia gozaba de presunción de constitucionalidad. Es decir, de conformidad con la referida sentencia, la norma aplicable a las situaciones generadas en el 2020 es el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de dicho artículo, pues esta operaba hacía futuro. Por ello, en el caso sub examine, no se viola el principio de cosa juzgada constitucional, toda vez que en el presente caso no se analiza la constitucionalidad del artículo 18 de

la Ley 1955 de 2019, que fue el asunto que resolvió la Corte Constitucional en la 1Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 29 de octubre de 2020, Exp. 76001-23-33-000-2013-00308-01 (24509), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). 2 Sentencia de 9 de junio de 2022, exp 25630. C.P Milton Chaves García. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador sentencia C-484 de 2020, pues la demanda de nulidad se interpuso contra la Resolución 241 de 2020 proferida por la CREG. En efecto, como se expuso en el auto objeto de recurso, se reitera que el presente asunto se trata de un proceso de simple nulidad en el que se solicitó la nulidad de la Resolución No. 241 de diciembre de 2020 proferida por la CREG y en el que se propusieron como cargos de la demanda el desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria y la falta de fundamento legal de la resolución demandada, originada en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. De modo que, no existe violación al principio de cosa juzgada constitucional, toda vez

que no existe identidad de causa entre la acción constitucional y el proceso de simple nulidad. Tampoco se encuentra demostrada la identidad de objeto por cuanto, se insiste, en el presente asunto se pide la nulidad de la Resolución CREG 241 de diciembre de 2020, que es un acto administrativo, mientras que en la acción pública de constitucionalidad se pidió que se declare la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Por último, el estudio de la cosa juzgada implica solo revisar el cumplimiento de los requisitos para que esta se configure. El análisis de fondo que solicita el demandante deberá hacerse al momento de fallar, por lo cual se advierte que no se le ha vulnerado el derecho de defensa. Lo anterior es suficiente para no reponer la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E No reponer el auto de 10 de diciembre de 2021. Notifíquese y cúmplase, (Firmado Electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador