CE-11001-03-28-000-2001-0043-01(2592)-2001

LIBERTAD DE INFORMACION - Encuestas y sondeos de opinión / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Reglamentación encuestas y sondeos de opinión. Exceso de facultad reglamentaria / ENCUESTA - Límites a la inspección que ejerce el Consejo Nacional Electoral El aparte impugnado del artículo 3º del mismo acto administrativo preceptúa que las encuestas y sondeos sobre opinión electoral son las dirigidas a “obtener información que puede incidir directa o indirectamente en la opinión pública”. La Sala considera que esta disposición excede la competencia legal y constitucionalmente atribuida al Consejo Nacional Electoral, pues su amplitud y generalidad puede vaciar el contenido de la libertad de información. En efecto, la norma no sólo no señala un límite material de la inspección, toda vez que convierte en discrecional la valoración de la conducta que posteriormente va a sancionar, sino que tampoco determina claramente un límite funcional de la información, pues el propio Consejo Nacional Electoral se autoriza a ejercer la vigilancia sobre una información que “puede” tener incidencia en el debate electoral. Por lo tanto, en aras de garantizar la objetividad del proceso informativo en época preelectoral y electoral, una autoridad administrativa podría interferir arbitrariamente en la libertad de información y en el derecho a ser informado oportuna, veraz e imparcialmente. En otras palabras, una intervención estricta y un control extremo de la realización y divulgación de encuestas de opinión pública podría llevar a anular el derecho que busca proteger, esto es, podría conducir a una desinformación dañina para un Estado democrático, como el nuestro. Por lo tanto, se declarará la nulidad de las expresiones acusadas

contenidas en el artículo 3º de la Resolución número 23 de 1996.

NOTA DE RELATORIA: Declara la nulidad de las expresiones “...y a obtener información que puede incidir directa o indirectamente en la opinión pública...” artículo 3 Resolución 23 de 1996 del consejo Nacional Electoral.

SECRETO PROFESIONAL - Inviolabilidad. Finalidad / INFORMACION ECONOMICA - Inspección y vigilancia de la contabilidad de persona natural o jurídica que financia encuesta. Finalidad / CONSEJO NACIONAL ELECTORALInspección y vigilancia de la contabilidad de persona natural o jurídica que financia encuesta / ENCUESTA - Inspección y vigilancia de la contabilidad de persona que las financia. Competencia El artículo 74 de la Constitución consagra como garantía para el ejercicio profesional el de la inviolabilidad del secreto profesional. Este privilegio ha sido concebido para proteger esferas individuales inmunes a la intervención de otros particulares y, en especial, del Estado. Sin embargo, el derechodeber de no infidencia no puede ser concebido como una garantía absoluta ni ilimitada, pues es razonable sostener que existen esferas de mayor protección que otras, espacios de trascendencia individual y otros de relevancia social. Así, la Corte Constitucional ha dicho que “las profesiones no están todas en el mismo radio de cercanía de la intimidad personal o familiar, ni el control del Estado sobre ellas debe ser siempre idéntico... el comerciante no está en lo que se refiere a la intimidad en la misma situación en que se encuentra la persona natural. La actividad del comerciante se desenvuelve externamente. La suerte de la empresa trasciende el estrecho círculo de sus dueños. Los

trabajadores, acreedores, consumidores, proveedores y el fisco, entre otros, tienen interés directo o mediato en la actividad empresarial y en sus vicisitudes”. En tal contexto, es indudable que la información económica de una persona natural o jurídica que financia una encuesta o un sondeo electoral o de los medios de comunicación que divulgan esta información, no es un asunto que sólo involucra intereses individuales, puesto que su relevancia social no puede desconocerse. En consecuencia, la contabilidad de estas personas naturales o jurídicas no puede quedar inmune a la inspección y vigilancia estatal, pues involucra aspectos que tienen amplia incidencia social.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-538 de 1997, Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-28-000-2001-0043-01(2592)

Actor: GUILLERMO PUYANA RAMOS Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente al proceso número 2592 promovido por el Señor GUILLERMO PUYANA RAMOS mediante demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad.

I. ANTECEDENTES

1.- LA DEMANDA A.- PRETENSIÓN El Señor Guillermo Puyana Ramos, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, pretende que esta Sala declare la nulidad de algunos apartes de la Resolución número 23 de 1996, expedida por el Consejo Nacional Electoral,

“por la cual reglamenta la realización y divulgación de encuestas de opinión política y de carácter electoral”.

B. EL ACTO ACUSADO A continuación se transcribe la totalidad de los artículos parcialmente demandados y se resaltan los apartes impugnados. “RESOLUCIÓN NÚMERO 23 DE 1996

(marzo 7) Por la cual se reglamenta la realización y divulgación de encuestas de opinión política y de carácter electoral El Consejo Nacional Electoral, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente de las otorgadas por los artículos 265 de la Constitución Política, 30 inciso 3º, 39 de la Ley 130 de 1994 y la Resolución número 134 de diciembre 6 de 1995 y, CONSIDERANDO: Que el Consejo Nacional Electoral debe velar por el estricto cumplimiento de las normas sobre sondeos y encuestas de opinión pública y de carácter electoral. Que el Consejo Nacional Electoral debe ejercer especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos políticos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que induzcan una respuesta determinada, o que el resultado global de las mismas pretenda alterar artificialmente la realidad circundante.

RESUELVE: Artículo 1º. Libertad de publicación. La publicación de los resultados de encuestas y sondeos sobre preferencias políticas y de carácter preelectoral y electoral son libres, pero deberán someterse a los principios constitucionales, a las disposiciones legales vigentes y a las normas que dicte el Consejo Nacional Electoral sobre la materia.

Artículo 2º. Encuestas y sondeos sobre opinión política. Son las que están dirigidas, en cualquier época a auscultar la opinión de los ciudadanos acerca de temas de carácter político relacionados con partidos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos; con programas, acciones y orientaciones gubernamentales, regímenes y sistemas políticos, o con el grado de popularidad de personas que desempeñan funciones públicas o que fueron elegidos popularmente. Artículo 3º- Encuestas y sondeos sobre opinión electoral. Son los que están dirigidas, en época preelectoral o electoral a auscultar las tendencias del electorado sobre los candidatos para la elección de cuerpos colegiados, Presidente y Vicepresidente, Gobernadores y Alcaldes, y a obtener información que puede incidir directa o indirectamente en la opinión pública, al mostrar el grado de apoyo ciudadano a los candidatos o prever el resultado de la elección. Artículo 4º- Requisitos mínimos que debe contener toda publicación de encuestas y sondeos. Todas las encuestas y sondeos de opinión de carácter electoral, al ser publicados o difundidos tendrán que serlo en su totalidad y deberán indicar expresamente la persona natural o jurídica que los realizó o los encomendó, la fuente de su financiación, el tipo (procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales) y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indagó, el área (universo geográfico y universo de población), la técnica de recolección de datos utilizada (persona a persona, telefónica o por

correo) y la fecha o período de tiempo en que se realizaron (fecha del trabajo de campo) y el margen de error calculado. Parágrafo.- Queda prohibida la divulgación de sondeos sobre preferencias políticas o electorales, que realicen directamente los medios de comunicación, sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el presente artículo. Las encuestas o sondeos de opinión, que se realicen en cualquier época, sobre simpatías políticas, grado de popularidad, o nivel de aceptación de personas que desempeñen funciones públicas o fueron elegidas popularmente o de hechos e trascendencia política, deberán acogerse a lo dispuesto en la presente resolución. (...) Artículo 12º. De los mecanismos de vigilancia y control de la publicación de encuestas. Para el cumplimiento de las encuestas de opinión política, el Consejo Nacional Electoral, oficiosamente, por información recibida de los Ministerios de Gobierno o Comunicaciones o a solicitud de cualquier persona, procederá a constatar el cumplimiento de lo ordenado en la presente Resolución, para lo cual podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las personas naturales o jurídicas financiadoras, de quienes realicen encuestas y sondeos sobre preferencias políticas y electorales, y de los medios de comunicación que las divulguen y exigir copia de documentos tributarios sin que pueda oponérsele reserva alguna, en concordancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 y la Resolución No. 134 de diciembre 6 de 1995 (...)”1

C.- DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

La demanda contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 12 (todos parcialmente) de la Resolución número 23 de 1996, la sustenta con los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. El aparte impugnado del artículo 1º de la Resolución 23 de 1996 es contrario, de un lado, a los artículos 265 de la Constitución y 30 de la Ley 130 de 1994, puesto que el Consejo Nacional Electoral tiene la función de vigilar el cumplimiento de las normas sobre publicidad y encuestas de opinión, de acuerdo con la Constitución y la ley, pero no de dictar normas, en tanto que esa atribución corresponde a la ley. De otro lado, esa disposición desconoció la 1 Diario Oficial número 42.746 del 18 de marzo de 1996. Páginas 31 y 32. Declaración Universal de Derechos Humanos (aprobada en Colombia mediante la Ley 74 de 1968) y el Pacto de San José de 1966 (Ley 16 de 1972), toda vez que, de acuerdo con esas normas, la limitación de los derechos humanos debe ser legal, pese a lo cual la disposición acusada restringe el derecho a la información sin que medie la ley. 2º. El artículo 2º (parcial) de la Resolución 23 de 1994 es ilegal por tres razones. En primer lugar, porque excede la facultad atribuida por la Ley 130 de 1994 para vigilar la divulgación de las encuestas políticas en los medios de comunicación, en tanto que al regular sondeos sobre programas, orientaciones gubernamentales y el grado de popularidad de personas que desempeñan funciones públicas, amplía su competencia y rebasa el marco legal que señala

sus competencias. En segundo lugar, porque la disposición es ambigua y contiene una serie de conceptos que deben ser definidos “al arbitrio del Estado, personificado en el Consejo Nacional Electoral”, lo cual produce una intromisión indebida en la libre expresión de la opinión pública y en la libre y preferente divulgación de las ideas políticas por los medios de comunicación. Para sustentar esa afirmación se dice que, en la práctica, el Consejo Nacional Electoral ha efectuado investigaciones administrativas por la divulgación de encuestas y sondeos sobre temas como “la zona de distensión con las FARC, el estado de ánimo de la población, la percepción de la ciudadanía acerca de personajes públicos, que sin estar en trance de campañas electorales, ni haber manifestado intenciones electorales porque no es posible que las tengan, como los embajadores de países extranjeros en Colombia”. Finalmente, por las mismas razones esbozadas en la consideración del artículo 1º (parcial), esta disposición también contradice la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de San José de 1966. 3º. El artículo 3º (parcial) de la Resolución 23 de 1994, contiene una limitación inconstitucional de la libertad de información, pues es ambigua y crea un riesgo innecesario contra un derecho prevalente para una sociedad democrática. De hecho, la evaluación de la incidencia en la opinión pública consagra una facultad discrecional que puede limitar irrazonablemente el derecho de los colombianos a la información. 4º. El aparte impugnado del artículo 4º de la Resolución 23 de 1994, que se refiere a la obligación de los medios de comunicación de acogerse a las

reglamentaciones de la Comisión cuando divulgan encuestas o sondeos de opinión en cualquier época, rebasa la Ley 130 de 1994, en tanto que esta última sólo pretendió regular encuestas de carácter electoral y durante la época del debate electoral. En efecto, la restricción del derecho a la información que consagra la Ley 130 de 1994 sólo se justifica si su objetivo es evitar la manipulación de la voluntad popular. Además, por consagrar una restricción ilegal del derecho a la información, la norma acusada desconoció la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de San José de Costa Rica. 5º. El artículo 12 (parcial) de la Resolución 23 de 1996, contradice el artículo 39 de la Ley 130 de 1994. Este último texto normativo indica clara y taxativamente cuáles son los procedimientos para adelantar las investigaciones administrativas sancionatorias, por lo que una disposición que lo altera y lo complementa, bajo la apariencia de hacerlo más claro, excede la norma que lo sustenta y, por lo tanto, es ilegal. Así, la norma acusada extiende el control sobre documentos no previstos en la Ley 130 de 1994, tales como los relativos a los de los medios de comunicación. De otra parte, la norma atacada vulnera el artículo 74 de la Constitución, puesto que no sólo invierte la regla superior y consagra la publicidad de los archivos privados, sino que desconoce la garantía de la inviolabilidad del secreto profesional. Por esta misma razón, vulnera los tratados de derechos internacionales citados anteriormente. 2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Consejo Nacional Electoral, por intermedio de apoderado especial, intervino en el

proceso para contestar la demanda y solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto expone los argumentos que se resumen de la siguiente manera: 1º. Los reproches de la demanda son genéricos, no concretan las normas que se consideran como vulneradas y no efectúan una confrontación clara con las disposiciones que acusa como violentadas. Por lo tanto, las insuficiencias de la demanda deben conducir a la negación de las pretensiones. 2º. No es cierto, como lo afirma el demandante, que las normas acusadas rebasan las facultades legales conferidas para regular encuestas electorales, pues los artículos 265 de la Constitución, 30, inciso 3º, 39 de la Ley 130 de 1994 y la Resolución número 134 de 1995, le señalan expresamente al Consejo Nacional Electoral la potestad de reglamentación de la realización y divulgación de encuestas. 3º. En relación con el reproche de los apartes del artículo 12, se evidencia que el demandante no sustentó la pretensión de nulidad de las disposiciones que se refieren a la Ley 130 de 1994 y a la Resolución número 134 de 1995.

3. ALEGATOS DE CONCLUSION a) El demandante presentó alegatos de conclusión para reiterar los argumentos expuestos en la demanda. Además, afirma que las normas vulneradas y los motivos de los ataques son claros, a saber: 1º. El artículo primero parcial contradice el artículo 265, numeral 5º, de la Constitución, en tanto que el Consejo Nacional Electoral tiene facultad para velar el cumplimiento de normas, pero no de dictarlas. En otras palabras,

considera que ese ente no tiene capacidad reglamentaria, pues ni la Constitución ni el artículo 39 de la Ley 130 de 1994, se lo otorgan. De igual manera, la disposición atacada desconoce el artículo 20 de la Carta, toda vez que afecta la libertad de información. Y, en consecuencia, vulnera el artículo 93 de la Constitución, comoquiera que desconoce que los artículos 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 13 del Pacto de San José de Costa Rica, señalan que la limitación del derecho a la información sólo puede efectuarse en una ley de la República y no en disposiciones de menor jerarquía. 2º. Los artículos 2º, 3º y 4º (parciales), desbordan el artículo 30, inciso 3º, de la Ley 130 de 1994, puesto que involucra encuestas y sondeos no incluidos en la lista taxativa. Además, esas normas regulan conductas ambiguas, lo cual riñe con el principio de tipicidad que debe guiar la limitación de los medios de comunicación. En lo demás, el demandante reitera lo expuesto en la demanda. b) El Consejo Nacional Electoral, en su alegato de conclusión, reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 4.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicita se declare la nulidad de los artículos 2º, 3º y del inciso del parágrafo único del artículo 4º de la Resolución número 23 de 1996; y se nieguen las demás pretensiones de la demanda. Los planteamientos centrales del Ministerio Público pueden resumirse de

la siguiente manera: 1º. De conformidad con los artículos 265, numeral 5º, 30 y 39 de la Ley 130 de 1994, el Consejo Nacional Electoral tiene asignada potestad reglamentaria para el fin específico que se estudia. Sin embargo, ello no significa que esa entidad tenga una facultad legislativa; simplemente hace uso de su competencia para expedir reglamentos. Por lo tanto, el artículo 1º (parcial) no quebranta el marco jurídico señalado por el demandante. 2º. Una simple comparación entre los artículos 2º (parcial) de la Resolución número 23 de 1996 y 30 de la Ley 130 de 1994, permite deducir que la norma atacada sí excede la potestad reglamentaria, pues amplía la lista taxativa que señala la competencia al Consejo Nacional Electoral. Además, indica que los principios de taxatividad y de intervención mínima constituyen un desarrollo de los enunciados de legalidad y de interpretación en favor de la libertad, por lo que la ampliación de la restricción es ilegal. 3º. El artículo 30 de la Ley 130 de 1994 se refiere al sondeo de las opiniones de “carácter electoral”. A su tuno, el artículo 265 de la Constitución regula el tema de las “encuestas y sondeos sobre opinión pública”. En relación con la interpretación de esas nociones, en sentencia C-089 de 1994, la Corte Constitucional dijo que el concepto de opinión política es más amplio que el de opinión de carácter electoral. En tal sentido, cuando el artículo 2º de la Resolución parcialmente demandado se refiere a “sondeos sobre opinión pública” excede la competencia

señalada en la Ley 130 de 1994, pues se olvida que la función principal del Consejo Nacional Electoral es el control y vigilancia de los procesos electorales y no la precisión de conceptos legales, lo cual corresponde al propio Legislador. Por lo tanto, debe declararse la nulidad de todo el artículo 2º de la Resolución número 23 de 1996. 3º. De igual manera, los artículos 3º y 4º de la Resolución 23 de 1996 deben ser retirados del ordenamiento jurídico, puesto que consagraron definiciones que el legislador no consideró y, por lo tanto, excedieron el marco de su potestad reglamentaria. 4º. El artículo 12 parcialmente demandado habrá de entenderse que, para la demostración de los hechos, el Consejo Nacional Electoral tiene libertad de apreciación de la prueba, por lo que puede practicar las que considere conducentes y puede comprender todo tipo de personas. De ahí que no vulnere la Ley 130 de 1994. Esa norma tampoco desconoce el artículo 74 de la Constitución. II.- CONSIDERACIONES En este proceso se pretende la declaración de nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 12 (todos parcialmente) de la Resolución número 23 de 1996, por medio del cual el Consejo Nacional Electoral “reglamenta la realización y divulgación de encuestas de opinión política y de carácter electoral”. Pese a que son varias las disposiciones normativas atacadas, existen algunos argumentos que se reiteran para algunas de ellas. En consecuencia, para hacer más claro y preciso el análisis de los cargos, la Sala estudiará por separado los

problemas jurídicos que se originan en cada una de las normas demandadas y agrupará aquellos que se manifiestan reiteradamente. Facultad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral El aparte demandado del artículo 1º de la Resolución número 23 de 1996, dispone que la publicación de los resultados de encuestas sobre preferencias políticas, de carácter electoral y preelectoral, deben someterse a las normas que dicte el Consejo Nacional Electoral sobre la materia. Según criterio del demandante, esa remisión a las normas reglamentarias excede los artículos 265 de la Constitución y 39 de la Ley 130 de 1994, las cuales no señalan en forma expresa esa facultad. Así las cosas, La Sala deberá averiguar si el Consejo Nacional Electoral puede dictar normas con fuerza vinculante, para reglamentar y regular la libertad de publicación de encuestas y sondeos electorales. La capacidad jurídica para expedir normas generales y abstractas está expresamente señalada en la Constitución y en la ley. En efecto, en Colombia, la fuente jurídica o la creación de normas jurídicas no sólo está restringida a quien tiene la atribución orgánica de esa competencia, sino también está subordinada a la estricta validez jerárquica. Así, el Congreso es quien tiene la cláusula general de competencia para hacer las leyes, de conformidad con los mandatos constitucionales (artículo 150 de la Constitución), y el Presidente de la República es quien tiene asignada la cláusula general para reglamentar y ejecutar la ley (artículo 189, numeral 11, de la Constitución), la cual, obviamente, deberá ejercerse bajo la estricta subordinación a la Constitución y a la ley.

Sin embargo, la Constitución de 1991 introdujo un sistema especial de reglamentación, pues reconoció algunos ámbitos de regulación normativa general a algunos entes constitucionales, distintos al Legislador y al Presidente de la República. Uno de esos casos es el Consejo Nacional Electoral, a quien el artículo 265, numeral 9º, de la Carta, le atribuyó la función de “reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado”. Específicamente en el tema de publicidad electoral y encuestas de opinión del mismo carácter, el inciso 5º del artículo 265 de la Constitución, encomendó al Consejo Nacional Electoral la función de “velar por el cumplimiento... de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política...”. En el mismo sentido, el artículo 30, inciso 3º, de la Ley 130 de 1994 señala que esta entidad “ejercerá especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta actividad [desempeño en medios de comunicación], cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que las preguntas al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta determinada.” Lo anterior parecería llevar a la siguiente conclusión: la Constitución distinguió entre la facultad de regulación especial -sólo para reglamentar la participación de partidos y movimientos políticosy las atribuciones de inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones de encuestas de opinión política. Así las cosas, un interrogante se impone: ¿la libertad de publicación de resultados de encuestas y

sondeos sobre preferencias políticas, impide que el Consejo Nacional Electoral pueda regular ese tema?. Una rápida lectura literal de las normas constitucionales y legales permitiría responder en forma afirmativa a la cuestión, pues podría decirse que la facultad de reglamentación es diferente de la de inspección y vigilancia. Sin embargo, esa hermenéutica no puede aceptarse por dos razones. De un lado, porque se estarían interpretando esas disposiciones en forma aislada y conduciría al absurdo de “legalizar” todos los aspectos mecánicos y logísticos de una contienda electoral (no debe olvidarse que el Consejo Nacional Electoral también ejerce inspección y vigilancia sobre la organización electoral, de conformidad con el numeral 1º del artículo 265 de la Constitución). De otro lado, porque, tal y como lo ha advertido en varias oportunidades la jurisprudencia nacional2, la potestad reglamentaria no excluye la facultad que tienen las autoridades que cumplen funciones administrativas para expedir actos de carácter general, los cuales buscan cumplir con las funciones encomendadas por la Constitución y la ley. De ahí que las autoridades tienen una facultad de regulación administrativa subordinada a la ley y a los reglamentos, a través de la cual pueden expedir actos administrativos de carácter general para ejecutar la ley. En efecto, en relación con el artículo 8º de la Resolución 23 de 1996, norma demandada en anterior oportunidad, entre otras, por la misma razón que ahora ocupa la atención de la Sala, esta Sección Quinta dijo: 2 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 26 de octubre de 1999. Expediente IJ-007. Esta misma tesis fue reiterada en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 24 de

agosto de 2000. Expediente 6096 y en las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 3 de marzo de 2000, expediente 2241 y 28 de septiembre de 2001, expediente 2650. En igual sentido: Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 1º de agosto de 2001. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. “...Si al Consejo Nacional Electoral corresponde velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre encuestas de opinión política, le corresponde también determinar, prudentemente, los medios adecuados para ejercer esa función, en armonía con las disposiciones de que deriva. (...) Ahora bien, la potestad de reglamentar la ley es distinta de la facultad de expedir actos administrativos de carácter general. La primera es solo atribución del Presidente de la República, claro que con la participación del ministro del ramo o del director del departamento administrativo correspondiente, según lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución, y se ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes, cuando sea necesario para que las leyes puedan ser ejecutadas; en tanto que, para ejercer determinadas funciones en cumplimiento de la ley, diversas autoridades están facultadas para expedir actos administrativos de carácter general. (...) Así, pues, el Consejo Nacional Electoral no ha hecho más que cumplir su atribución de velar por el cumplimiento de disposiciones sobre encuestas de opinión política, y entre estas el artículo 30 de la ley 130 de 1.994, y para ello expidió el artículo 8º de la resolución 23 de 7 de marzo de 1.996, que es, ciertamente, un acto de carácter general.”3

De lo anteriormente expuesto se colige que el Consejo Nacional Electoral sí puede expedir actos administrativos generales para regular el tema de la publicación de encuestas y sondeos electorales, obviamente subordinados a la Constitución y a la ley, por cuanto debe disponer de los aspectos necesarios para cumplir con la obligación legal y constitucionalmente asignada de ejercer la inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política. En consecuencia, el cargo no prospera. Limitación de la libertad de publicación de resultados de encuestas y sondeos de opinión electoral Según criterio del demandante, los apartes acusados de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º de la Resolución 23 de 1996 desconocen los artículos 20 y 93 de la Constitución, éste último porque vulnera los artículos 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 13 del Pacto de San José de Costa Rica. En resumen, el cargo sostiene que la limitación del derecho a la información sólo puede efectuarse por vía legal y no a través de normas de inferior jerarquía. 3 Sentencia de 12 de agosto de 1999. Expediente 1730. Pues bien, el artículo 20 de la Carta dispone lo siguiente: “Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.” Por su parte, el artículo 93 de la Carta, señala:

“Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” Como se observa, no todos los tratados y convenios internacionales de derechos humanos, ni en todos sus apartes, prevalecen en el orden interno, pues ese carácter de norma integrante del bloque de constitucionalidad sólo se determina si consagra un derecho humano i) que no puede ser suspendido en los estados de excepción ii). De ahí que la violación de las normas de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del Pacto de San José de Costa Rica sólo genere la inconstitucionalidad, capaz de exigir el retiro del ordenamiento jurídico de la norma interna, si consagra uno de los derecho