CE-11001-03-28-000-2013-00027-00(S)-2013

RECURSO ORDINARIO DE SUPLICA - Contra auto que rechazó la demanda porque acto acusado es de trámite y carece de control judicial / ACTO DE TRAMITE - Certificación demandada contenida en la Resolución 001 de 2013 que profirió la Registraduría del municipio de Angostura Mediante auto del 9 de julio de 2013 con ponencia de la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez B., se rechazó la presente demanda. Como sustento de esa decisión, se consideró que la resolución demandada “no es el acto definitivo dentro de la actuación que culmina con la elección de revocar o no el mandato; cuando este hecho ocurra y se expida el acto, éste puede ser objeto de control de legalidad en ejercicio del medio de control de nulidad electoral ante esta jurisdicción. Demandar el acto administrativo que contiene la voluntad de los electores constituye una condición imperativa para que se pueda ejercer la acción de nulidad de carácter electoral”. El actor puso de presente que acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por conducto de la “acción de nulidad simple”, para atacar la legalidad de la certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y no en ejercicio de la “acción electoral” como erróneamente lo consideró la Sección Quinta. Expuso que sobre dicho acto agotó “la vía gubernativa” y, por tanto, “debe ser objeto de revisión judicial tal y como lo dispone el artículo 137 o 138, según el caso, de la Ley 1437 de 2011”. Revisado el texto de la demanda, la Sala observa que la pretensión de nulidad allí contenida se soportó efectivamente en el medio

de control de nulidad al que se refiere el artículo 137 del C.P.A.C.A., y no en el de nulidad electoral como se entendió en la providencia recurrida. Empero, es lo cierto que independientemente de que el escenario procesal corresponda al del medio de control de nulidad simple, la demanda debe igualmente rechazarse en tanto la resolución censurada no es susceptible de control judicial. En efecto, la certificación demandada contenida en la Resolución 001 del 18 de marzo de 2013 que profirió la Registraduría del municipio de Angostura, corresponde a un acto de trámite que constituye la etapa inicial del procedimiento que se impone para llevar a cabo el mecanismo de revocatoria del mandato, de que tratan las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 131 de 1994. Al no poseer la certificación demandada la connotación de acto administrativo creador de una situación jurídica general, impersonal y abstracta, ni tampoco la de uno que cree o extinga un derecho particular y concreto, ésta no es objeto de control judicial en este estado en que se encuentra la actuación administrativa correspondiente, cuyo trámite apenas está en curso. En este evento, el acto administrativo demandable será el que llegare a proferir el gobernador del departamento de Antioquia removiendo del cargo al alcalde revocado, que es el pronunciamiento que finaliza el procedimiento propio del mecanismo de participación democrática. Contra este acto podrán imputarse a título de vicios, todas las incongruencias o irregularidades que se considere se presentaron en cualquiera de las etapas del trámite, incluida la de constatación

sobre los requisitos que debe tener la solicitud de revocatoria. En consecuencia, procedía el rechazo de la presente demanda en aplicación del numeral 3° del artículo 169 del C.P.A.C.A., tal y como se resolvió en el auto de 9 de julio de 2013 objeto del recurso de súplica, pero por las razones expuestas en esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 169

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00027-00(S)

Actor: JOSE MIGUEL VASQUEZ ARANGO Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Procede la Sala a resolver el recurso de súplica que, de acuerdo con el artículo 246 del C.P.A.C.A., propuso oportunamente el actor contra el auto de 9 de julio de 2013, por el cual se rechazó la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES:

1. De la demanda.

El señor José Miguel Vásquez Arango, por conducto de apoderado, presenta demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, en la que solicita se declare “la nulidad de la Resolución No. 001 del 18 de marzo de 2013 expedida por el señor Registrador Municipal del municipio de Angostura (Antioquia), por la cual se certifica el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales para convocar

a votaciones con fines de revocatoria del mandato de Angostura - Antioquia, al igual que los actos administrativos que resolvieron los recursos en vía gubernativa1”. Fundamenta la pretensión en que se inobservó la Ley 741 de 2002 “por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático” y de la Ley 1437 de 2011 (Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Señala que la certificación que acusa infringe las normas legales en que debía fundarse y que está viciada de falsa motivación. Que si bien concluye que la solicitud de revocatoria del mandato del actual alcalde de Angostura cumple con los requisitos legales de validez, tal decisión únicamente se fundamenta en el examen grafológico que adelantó la Registraduría respecto de las firmas que respaldaron la solicitud ciudadana, pero nada dice sobre el “estudio” que presentó en vía gubernativa el señor Vásquez Arango, el cual ponía de presente que “598 firmas” no cumplían con las exigencias legales para ser consideradas como válidas.

2. De la providencia recurrida.

Mediante auto del 9 de julio de 2013 con ponencia de la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez B., se rechazó la presente demanda. Como sustento de esa decisión, se consideró que la resolución demandada “no es el acto definitivo dentro de la actuación que culmina con la elección de revocar o no el mandato; cuando este hecho ocurra y se expida el acto, éste puede ser objeto de control de legalidad en

ejercicio del medio de control de nulidad electoral ante esta jurisdicción. Demandar el acto administrativo que contiene la voluntad de los electores constituye una 1 Se refiere a la Resolución No. 002 del 19 de abril y al Auto 001 del 9 de mayo del mismo año, proferidos por el Registrador Municipal del municipio de Angostura y por el Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil respectivamente. condición imperativa para que se pueda ejercer la acción de nulidad de carácter electoral”.

3. Del recurso de súplica.

El actor puso de presente que acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por conducto de la “acción de nulidad simple”, para atacar la legalidad de la certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y no en ejercicio de la “acción electoral” como erróneamente lo consideró la Sección Quinta. Expuso que sobre dicho acto agotó “la vía gubernativa” y, por tanto, “debe ser objeto de revisión judicial tal y como lo dispone el artículo 137 o 138, según el caso, de la Ley 1437 de 2011”.

CONSIDERACIONES: Revisado el texto de la demanda, la Sala observa que la pretensión de nulidad allí contenida se soportó efectivamente en el medio de control de nulidad al que se refiere el artículo 137 del C.P.A.C.A., y no en el de nulidad electoral como se entendió en la providencia recurrida.

Empero, es lo cierto que independientemente de que el escenario procesal corresponda al del medio de control de nulidad simple, la demanda debe igualmente rechazarse en tanto la resolución censurada no es susceptible de control judicial.

En efecto, la certificación demandada contenida en la Resolución 001 del 18 de marzo de 2013 que profirió la Registraduría del municipio de Angostura2, corresponde a un acto de trámite que constituye la etapa inicial del procedimiento que se impone para llevar a cabo el mecanismo de revocatoria del mandato, de que tratan las Leyes Estatutarias 134 de 19943 y 131 de 19944. El trámite administrativo que enmarca el ejercicio de esta forma de participación contempla una serie de fases que inician con la solicitud ciudadana ante la Registraduría Nacional, entidad que constata la observancia de los requisitos que la ley exige para darle curso a la revocatoria y finalizan con el respectivo informe de los resultados de los escrutinios, que en el evento de ser ganador el sí de la revocatoria, da lugar al acto de remoción5 que es cumplimiento de la expresión de la soberanía popular a que se refiere el artículo 3° constitucional. 2 Por medio la cual se constata “el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria del mandato del alcalde de Angostura – Antioquía”. 3 ? “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” 4 ? “Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones” 5 -Ley 131 de 1994: “ARTÍCULO 12. Habiéndose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el Registrador Nacional trasladará a conocimiento del Presidente de la República o del gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo

gobernador o el alcalde revocado.” -Ley 134 de 1994: Dentro de este contexto, resolución acusada no constituye un acto definitivo6, puesto que no decide el fondo del asunto ni hace imposible continuarlo, por el contrario, constituye la constatación que permite el avance y la culminación del trámite7. Por tal razón al no poseer la certificación demandada la connotación de acto administrativo creador de una situación jurídica general, impersonal y abstracta, ni tampoco la de uno que cree o extinga un derecho particular y concreto, ésta no es objeto t de control judicial en este estado en que se encuentra la actuación administrativa correspondiente, cuyo trámite apenas está en curso. En este evento, el acto administrativo demandable será el que llegare a proferir el gobernador del departamento de Antioquia removiendo del cargo al alcalde revocado, que es el pronunciamiento que finaliza el procedimiento propio del mecanismo de participación democrática. Contra este acto podrán imputarse a título de vicios, todas las incongruencias o irregularidades que se considere se presentaron en cualquiera de las etapas del trámite, incluida la de constatación sobre los requisitos que debe tener la solicitud de revocatoria. En consecuencia, procedía el rechazo de la presente demanda en aplicación del numeral 3° del artículo 169 del C.P.A.C.A., tal y como se resolvió en el auto de 9 de julio de 2013 objeto del recurso de súplica, pero por las razones expuestas en esta providencia. Por otra lado, es preciso señalar que de conformidad En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: CONFIRMAR el auto de 9 de julio de 2013 por medio del cual se rechazó la

demanda incoada por el señor José Miguel Vásquez Arango.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: Alberto Yepes Barreiro “ARTÍCULO 72. REMOCIÓN DEL CARGO. Habiéndose realizado la votación y previo informe del resultado de los escrutinios por la registraduría correspondiente, el Registrador Nacional del Estado Civil la comunicará al Presidente de la República o al gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo del respectivo gobernador o alcalde revocado.” 6 “ARTÍCULO 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” 7 Sobre el particular, ver auto de 12 de julio de 2013, Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicado No. 11001-03-28-0002013-00032-00, M.P. Susana Buitrago Valencia.

Con el acostumbrado respeto de las decisiones de esta Sección, estimo necesario dejar sentado mi criterio en cuanto al a importancia de efectuar un análisis previo, al pronunciamiento de fondo, sobre la competencia otorgada a esta Corporación en lo que refiere al medio de control de simple nulidad. Recordemos que en el presente caso, se controvertía la legalidad, de una parte, de la Resolución No, 001 de 18 de marzo de 2013 expedida por el Registrador Municipal de Angostura (Antioquia) por la cual se certificó el cumplimiento de los

requisitos legales y constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria de mandato del Alcalde del municipio de Angostura y, de otra, la del Auto No. 001 del 9 de mayo de 2013 dictador por el Delegado del Registrador Nacional del Departamento de Antioquia, mediante el cual se resolvió el recurso contra el anterior acto administrativo. A la hora de interponer la demanda, consideró el accionante que los actos acusados infringían las normas en que debían fundarse y que estaban viciados de falsa motivación. La demanda fue presentada ante esta Corporación, correspondiéndole por reparto a la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, quien por auto del 9 de julio de 2013 rechazó la demanda, teniendo como fundamento que los actos demandados no eran definitivos, sino de trámite, y, por tanto, se hacía imposible su control judicial. Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de súplica sosteniendo que acudió a la jurisdicción en virtud de “la acción de simple nulidad” y no en ejercicio de la “acción electoral” como lo interpretó erradamente la Sección Quinta, además aseveró haber agotado la “vía gubernativa”, por tanto, su demanda debió ser estudiada de fondo en atención a las previsiones del artículo “137 o 138, según sea el caso, de la Ley 1437 de 2011”. El referido recurso fue decidido, con ponencia de la Dra. Buitrago Valencia confirmando la decisión de rechazo de la demanda, en efecto, el contenido de la certificación cuestionada no decidía el fondo del asunto, ni hacía imposible

continuar el procedimiento administrativo, en otras palabras, de trataba de un merco acto de trámite no susceptible de control judicial. Explica el auto que, el trámite administrativo para el ejercicio de la revocatoria de mandato, contempla una suerte de fases, en las que el acto expedido por el Registrador Municipal de Angostura (Antioquia), por medio del cual se certificó el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales para convocar a votaciones con fines de revocatoria en ese municipio, tan solo corresponde a una de estas etapas, es decir, no se trata del acto que toma la decisión definitiva sobre el asunto. Pese a lo anterior, considero necesario exponer mi criterio en lo que se refiere a la competencia, en el sub lite del Consejo de Estado, para decidir sobre la admisión o el rechazo de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de simple nulidad presentada por el señor José Miguel Vásquez Arango, toda vez que, tengo la firme convicción que radica en cabeza del Tribunal Administrativo de Antioquia y no en esta Corporación el conocimiento de los asuntos en los que se pretende la nulidad de los actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal, que es el caso que nos ocupa. Por medio de auto del 28 de agosto de 2013, con ponencia de la Doctora Susana Buitrago Valencia, se confirmó la decisión de rechazo, la cual comparto en su totalidad, sin embargo, debo hacer las siguientes aclaraciones en lo que toca el tema de la competencia de esta Corporación respecto a la demanda que impetró el señor José Miguel Vásquez Arango.

En primera medida, la competencia del Consejo de Estado para estos asuntos está claramente delimitada en la Ley, ya que el propio C.P.A.C.A., en su artículo 149 el que señala:

ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN

ÚNICA INSTANCIA.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (Negrillas fuera de texto).

Dicha norma, hace lo propio, al referirse a la competencia de los Tribunales Administrativos, al indicar que: ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.

Así pues, resulta claro que en tratándose de actos emanados por autoridades administrativas del orden departamental, distrital o municipal su estudio debe ser abordado por el Tribunal Administrativo correspondiente, aunado al factor que limita el campo de acción del Consejo de Estado en dichos asuntos, del que resulta evidente que su competencia está restringida a los actos administrativos

proferidos por autoridades del nivel nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. En este sentido, es necesario determinar qué tipo de autoridad administrativa expidió el acto que se controvierte, a fin de adquirir claridad absoluta sobre qué Corporación era la competente para conocer del medio de control utilizado por el actor, en el caso concreto. De cara al caso, se encuentra que el actor ataca el contenido de la Resolución No. 001 del 18 de marzo de 2013 expedida por el Registrador Municipal del municipio de Angostura – Antioquia, postura que fuera confirmada por el auto No, 001 del 9 de mayo de 2013 dictador por el Delegado del Registrador Nacional del Departamento de Antioquia. Teniendo en cuenta lo anterior, se deben hacer algunas precisiones acerca de la conformación de la Registraduría Nacional, especialmente para señalar que el artículo 10 del Decreto 1010 estipula que este órgano de creación constitucional se organizará en dos niveles: el central conformado por las dependencias cuyo ámbito de competencia es nacional, y el desconcentrado integrado por las dependencias cuya competencia está determinada a una circunscripción electoral específica y determinada dentro de los parámetros de tal norma. Por lo tanto, la Registraduría opera desde la perspectiva territorial a través de la figura de la desconcentración, entendida ésta como “el desplazamiento de funciones de la capital hacia la provincia y el otorgamiento de funciones a dichas autoridades”8. Su utilidad para este órgano radica en la importancia de su presencia en todo el territorio Nacional y la imposibilidad de ejercer algunas funciones desde la Capital.

La desconcentración territorial supone una serie de características indispensables para su configuración, al respecto la Corte Constitucional ha señalado: 8 En el libro “Estructura del Estado” los autores Jaime Ramírez Plazas y José William Sánchez Plazas se refieren a la desconcentración territorial como aquella meramente jerárquica. Pág. 24, Primera edición 2012. “La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa. “La desconcentración así concebida, presenta estas características: “1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico. “2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración. “3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro. “4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal9”. En este orden de ideas, se concluye que la Registraduría dada su organización tiene varios niveles jerárquicos, el nivel central conformado por el Despacho del Registrador Nacional del Estado Civil, su Secretaria y los demás departamentos que tienen injerencia a nivel nacional, y el nivel desconcentrado conformado, entre

otras, por las Registradurías distritales y municipales, y las delegaciones departamentales de la Registraduría, cuyo campo de acción está limitado territorialmente, a un sector específico. Lo que a su vez indica, que la Registraduría Nacional no es una unidad jurídica que actúa directamente en todo el territorio, sino que, tal como funciona la Rama 9 Corte Constitucional, sentencia C-727/00 Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. Judicial presenta una organización jerárquica que divide sus autoridades en razón a las funciones y el campo de aplicación que la normativa le confiera, de forma tal que, por ejemplo la responsabilidad sobre los actos que profieren las diversas autoridades no son atribuibles al órgano desconcentrado, salvo en lo que concierne a sus funciones de supervisor. De otro lado, se tiene claridad en que las decisiones de las autoridades de mejor jerarquía, en este caso el Registrador Municipal, pueden ser objeto de revisión o supervisión a través de los recursos ordinarios por el inmediato superior, esto es. El Delegado Departamental de la Registraduría, lo que a su vez indica claramente que no se trata de una misma autoridad, que si bien depende de la que opera a nivel nacional, sus atribuciones son del orden municipal, distrital o departamental. Otro ejemplo, que puntualiza claramente en el hecho que no existe unidad jurídica entre la Registraduría Nacional y sus delegadas, podría verse en relación con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, toda vez que no se puede entender que las circunstancias que involucran las condiciones particulares del Registrador Municipal tengan la potencialidad de inhabilitar al Registrador Nacional. En este escenario, no es dable entender que las decisiones adoptadas por el

Registrador Municipal de Angostura y el Delegado del Departamento de Antioquia, autoridades de nivel municipal y Departamental, expresen la voluntad real e inequívoca de la Registraduría Nacional, ente del orden Nacional, por lo que, al demanda debió ser repartida entre los Magistrados que conforman el Tribunal Administrativo de Antioquia. En suma, se tiene que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para pronunciarse sobre el asunto por cuanto ninguno de los actos cuestionados en sede de nulidad proviene de una autoridad del orden nacional. Por lo expuesto, a mi juicio, pudo el Despacho sustanciador, en aras de garantizar el respeto por la figua del juez natural definido como aquel competente, independiente e imparcial a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto10, siendo este un elemento fundante del debido proceso, abstenerse de confirmar la decisión y realizar el juicio de competencia para indicar en cabeza de que autoridad judicial radicaba la aprehensión del proceso. En ese orden de ideas, y, si bien la decisión de rechazo de la demanda, en el caso concreto, era evidente, dada la naturaleza del acto acusado, el suscrito considera, que se debió efectuar un estudio sobre la competencia de esta Corporación para abordar el conocimiento de las demandas incoadas, teniendo en consideración el orden de la autoridad administrativa ya que de conformidad al contenido del C.P.A.C.A., la competencia para abordar el análisis de fondo en los eventos en que se discutan actos expedidos por autoridades distritales, departamentales o municipales fue atribuida a los Tribunales Administrativos y no al Consejo de

Estado, como erróneamente se entendió en el sub judice. En los anteriores términos he dejado expuesto mi criterio sobre el particular. Atentamente.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado 10 Corte Constitucional, Sentencia C-429-1 M.P. Jaime Araujo Rentería.