CE-11001-03-28-000-2013-00060-00B-2014

FALSA MOTIVACION - Surge cuando el sustento fáctico no corresponde al apoyo jurídico invocado / EXPEDICION IRREGULAR - Radica en la inobservancia de las formalidades o presupuestos de formación del acto / APLICACION INDEBIDA DE LA NORMA - Acontece cuando la norma que se aplicó no regula la materia Como la violación a la norma superior invocada (art. 24 de la Ley 1475 de 2011) se concreta en las censuras de falsa motivación, expedición irregular y aplicación indebida del contenido de las normas, la Sala hará una breve referencia dogmática a los mismos. La falsa motivación alude a las causas, razones, opiniones, pensamientos y motivos que a la administración -en cabeza de su agentele llevan a expedir el acto administrativo como declaración de voluntad que es. Esas razones que pueden ser fácticas y jurídicas o de derecho o sólo jurídicas o de derecho -casi siempre, más no exclusivo, en actos de contenido generaldeben corresponder en forma concertada, coordinada y exacta a la decisión que se adopta, como si se tratara de una “congruencia” administrativa frente a su declaración. De tal suerte que esa motivación surgirá falsa, es decir, no acorde o fuera de la realidad, cuando el sustento fáctico no corresponde al apoyo jurídico invocado (falsedad en el derecho) o viceversa (falsedad en el hecho), o cuando teniendo ambos fundamentos -fáctico y jurídicola declaración de voluntad refiere a tema distinto o contradictorio a su motivo causal (falsedad en la decisión). Puede incluirse la inexistencia de fundamento fáctico ni jurídico o de derecho que

sustente el acto administrativo, aunque parte de la doctrina considera que esto corresponde a la falta de motivación y no al motivo falso, pero dado que la administración incurre en falacia corresponde a una falsa motivación por cuanto aparenta una realidad inexistente. De interés resulta recordar que en forma análoga a las situaciones que surgen entre los particulares entratándose de vicios del consentimiento o errores de la voluntad, estas situaciones también son de ocurrencia en la manifestación de declaración de la administración solo que con nombres diferentes y que se contienen en la causal de falsa motivación, en tanto, toca el aspecto volitivo de la administración a través de sus agentes. En relación con la expedición irregular debe tenerse sumo cuidado en no confundirla con la falsa motivación, en tanto radica en la inobservancia de las formalidades o presupuestos de formación del acto que constituyan supuestos necesarios, esenciales y básicos para la decisión y que incidan en su alcance o sentido; mientras que la falsa motivación alude a los aspectos de fondo que sustentan la causa y el motivo de la declaración de voluntad. Frente a la aplicación indebida de la norma, esta ha sido definida en forma reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo dentro de las causales del recurso extraordinario de súplica desde tiempo atrás y bajo la vigencia del C.C.A. en su aparte modificado por la Ley 446 de 1998, en el entendido que acontece cuando la norma que se aplicó no regula la materia, es decir, se aplicó a la situación de hecho una norma que no la gobierna. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Contra acto de contenido electoralACTO DE CONTENIDO ELECTORAL - Resolución por la cual se fijan los límites a los montos de las campañas electorales / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - No incurrió en falsa motivación ni en expedición irregular En el sublite las censuras se sustentan en la acusación de que la Resolución 0228 de 2013 no tuvo motivo en los factores de costos reales de las campañas, el censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación de las mismas. Inexistencia de estudio actualizado que prevé el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011, tanto así que el CNE utilizó en forma equívoca los valores más altos reportados por los candidatos, partidos y movimientos políticos para las elecciones Congreso 2010-2014 y a esa cifra se le aplicó el ICCE certificado por el DANE y 2) la incidencia de la falta de apropiación presupuestal para la financiación estatal de las campañas. La otra conducta glosada por la parte actora versó sobre que el censo electoral fue aplicado en forma indebida porque el crecimiento de la población y el potencial electoral de cada circunscripción difieren porque los costos reales de las campañas son distintos. De acuerdo con el acervo probatorio es forzoso concluir que el CNE al expedir la Resolución 0228 de 29 de enero de 2013 no violó el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 ni incurrió en falsa motivación y menos en expedición irregular, pues simplemente atendió, coordinó y concurrió en su competencia al apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se basó

en los datos ciertos suministrados por el DANE en cuanto al ICCE y por el Director del Censo y propendió por solucionar la carencia de uno de los factores previstos en la ley, mediante una herramienta cierta, ponderada y verificada por autoridad competente, sin que ello pueda constituir argumento falaz o irregular en su expedición. observadas las consideraciones del documento intitulado “Estudio base para la actualización de los costos reales de campaña”, la Sala encuentra que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contempla el ICCE como el factor para medir la variación anual de los costos de bienes y servicios que forman parte de la estructura de costos de las campañas electorales utilizando la información disponible de otros índices producidos periódicamente por el DANE, tales como el Indice de Precios al Consumidor IPC, el Indice de Costos de Construcción de Vivienda ICVV, el Indice de Costos de Construcción Pesada - ICCP, el Indice de Costos de la Educación Superior Privada - ICESP y el Indice de Costos de Transporte de Carga - ICTC, aunado a ello, el CNE tomó los factores electorales vistos en el cuadro y ya mencionados tales como la clase de elección, las diferentes circunscripciones, el censo electoral a partir de su índice de incremento, el factor poblacional y el número de curules a proveer en las justas electorales respectivas. Así pues la Resolución demandada estuvo acorde a derecho y conforme al contenido de la Ley 1475 de 2011, manteniéndose la presunción de legalidad que no pudo ser quebrada por los argumentos de la parte actora.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 0228 DE 2013 (29 de enero) CONSEJO

NACIONAL ELECTORAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00060-00

Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Procede la Sala a decidir el medio de control de nulidad simple promovido parcialmente contra la Resolución 0228 de 29 de enero de 2013 proferida por el Consejo Nacional Electoral, solo en cuanto fijó los límites al monto de gastos de las campañas electorales para elecciones populares.

ANTECEDENTES I.- LA DEMANDA 1.1Las pretensiones El señor Carlos Mario Isaza Serrano, actuando en nombre propio, en ejercicio de la nulidad simple solicitó: “1)- Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0228 del 29 de enero de 2013, ‘por la cual se fijan los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes; de las consultas populares en que se seleccione estos candidatos por parte de las organizaciones políticas, y el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en ellas” (fl. 3 cdno. Ppal.). 1.2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, sostuvo que:

1. La Ley 1475 de 2011 fue sancionada y promulgada el 14 de julio de 2011.

2. En su artículo 24 consagró los límites al monto de gastos en los siguientes términos: ‘Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.

Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales. El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular. En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas. PARAGRAFO TRANSITORIO. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la

actualización de los costos reales de las campañas”.

3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público elaboró un documento con fecha 13 de julio de 2012 intitulado “Estudio Base para la Actualización de los Costos Reales de Campañas Electorales”, en el que para el corto plazo fijó el Indice de Costos de Campañas Electorales ICCE, con base en la variación anual acumulada por el DANE y para el largo plazo desarrolló los costos de la canasta de campañas políticas.

4. Por su parte, el CNE, para dar cumplimiento a la Ley 1475 de 2011, expidió la Resolución 0228 de 29 de enero de 2013, en cuyos considerandos indicó que el índice de variación de los costos de las campañas electorales entre el 2010 y el 2012 es de 9.7%; que para la fijación del índice fueron establecidos tres criterios: i) el censo debidamente certificado; ii) el incremento de costos de las campañas “mientras no exista dato que permita inferir el aumento del presupuesto asignado para los eventos electorales en el Presupuesto General del año 2013” y iii) “Que como la Ley 1475 exige que para las corporaciones de elección popular se fijen límites de gastos de las campañas por cada lista, y no por candidatos, el Consejo Nacional Electoral tomará como referente para establecerlos el mayor valor de gastos declarado por las listas al Congreso en las elecciones de 2010, teniendo en cuenta las distintas circunscripciones y segmentos poblacionales establecidos en la Resolución 0521 de 9 de junio

de 2009” (fols. 1 a 3 cdno. ppal). 1.3.- Normas violadas y concepto de violación El actor considera violadas las siguientes disposiciones: i) el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 y ii) “las demás normas citadas en el texto de la demanda”. 1.3.1. Primer cargo y segundo cargo: violación del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011. 1.3.1.1. El primer cargo concreta la violación a esta norma en la expedición irregular y en la falsa motivación. El actor indicó que de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011, el legislador busca que los gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular reflejen los costos reales limitados y, para tal efecto, el CNE es la autoridad competente para la fijación de dichos límites, que deberá ponderar en factores como: costos reales de las campañas, censo electoral y apropiación presupuestal para la financiación estatal. Se trata del ejercicio anual (en enero de cada año) de una competencia condicionada a la previa determinación de los factores de fijación, con el objetivo central de que se garantice el derecho a la igualdad y la transparencia de los candidatos, en el entendido de que no deben existir ventajas en el acceso a cargos derivadas de la mayor capacidad económica o de las mejores fuentes de financiamiento, que desfiguren el ejercicio democrático libre y afecten el pluralismo político, como se evidencia de las consideraciones de la sentencia C-490 de 2011 en las que prevalecen los principios de transparencia, igualdad y pluralismo.

Indicó que contrariamente a la Ley y bajo el errado concepto de que tales operaciones podían suplir los estudios requeridos por la ley, el CNE motivó falsamente el acto porque a pesar de haber dado a entender su apego a la norma, en realidad, no tuvo en cuenta los factores de la norma, no observó los costos reales de las campañas, en tanto indicó que no existió estudio actualizado sobre el tema, pues debió realizarlo el propio CNE con apoyo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y lo suplió utilizando los valores más altos que fueron reportados por los candidatos, partidos y movimientos políticos para elecciones al Congreso (2010-2014) con aplicación del ICCE certificado por el DANE. La expedición irregular devino en que se introdujeron limitaciones subjetivas y netamente formales a los derechos de los ciudadanos al no desarrollar real y objetivamente la voluntad del legislador, al no establecer cifra real de gastos de campaña. 1.3.1.2. El segundo cargo violatorio también de esa norma superior recayó en la aplicación indebida del factor del censo electoral. El censo electoral se compone de los factores de crecimiento poblacional y potencial electoral de cada circunscripción electoral como destinatarios de la actividad de los candidatos, dentro de contextos geográficos diferenciados, los cuales son determinantes de los costos reales de las campañas, ya que el potencial electoral incide directamente en ellos “porque un mayor número de votantes puede significar, por regla general, mayor esfuerzo personal y económico” por cuanto implica más propaganda visual, publicidad mediática,

eventos, gastos de transporte, etc. El propósito del legislador fue permitir que las justas electorales se desarrollaran en una holgada economía y maximizar el derecho de participación con mayores recursos, pero el censo electoral como lo utilizó el CNE terminó como factor de restricción del gasto hasta el punto de que en departamentos con mayor población, los candidatos deben gastar menos mientras que en uno con menor población pueden gastar más. No se atendieron criterios regionales del potencial electoral para establecer las posibles diferencias de los costos reales de las campañas en orden a facilitar el libre juego democrático de los candidatos. Se advierte que el cuadro comparativo que hizo el demandante refleja la distribución de los recursos a gastar bajo los límites fijados en la resolución demandada, se evidencia que los rangos no son lo suficientemente precisos para garantizar la finalidad de la norma y agregó: “Es así como por Ej., uno de los rangos de potencial electoral (+ de un millón de votantes), atinente a Cámara de Representantes se incluyen departamentos que tienen número de votantes entre un millón y cuatro millones ciento noventa y siete mil novecientos cincuenta votantes con curules que van desde cinco hasta diecisiete dependiendo de la circunscripción. Esto significa que, en listas completas con voto preferente cada candidato, dentro del mismo rango, se puede gastar hasta doscientos treinta y siete millones en un departamento, mientras que en otro se pueden gastar ochocientos seis millones” (fol. 8 cdno. ppal.). Advirtió que no es lo mismo hacer política en una circunscripción como la nacional, que tiene un potencial electoral alrededor de 30 millones de sufragantes, que en la

circunscripción de Córdoba con un potencial electoral de 1.100.000 electores o de Antioquia con 4 millones. Así pues, al aplicar la fórmula legal de distribución de topes individuales para candidatos en listas con voto preferente se evidencia que un candidato al Senado podría gastarse alrededor de 300 millones, mientras que otro candidato a la Cámara de Representantes por Córdoba podría gastar 806 millones y uno por Antioquia alrededor de 237 millones. Atribuyó esa protuberante desigualdad a que el CNE no atendió el potencial electoral de las respectivas circunscripciones, lo que generó que los candidatos de los departamentos de mayor potencial electoral estén obligados a competir en condiciones económicas muy inferiores a las de los candidatos de los departamentos con menor potencial electoral y que eligen menos curules (fls. 4 a 10 cdno. ppal.). II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Solicitó negar la nulidad deprecada y condenar en costas a la parte actora. Aclaró que el acto administrativo demandado respetó las normas a las que debía sujetarse, porque a diferencia de lo afirmado por el actor, sí existió estudio del Ministerio de Hacienda, el cual se anexa a las pruebas del proceso; gracias a la existencia de ese estudio pudo expedirse la resolución demandada y, no es cierto que el contenido del acto administrativo demandado haya tendido a suplir la inexistencia de un estudio base por parte del Ministerio de Hacienda, pues por el

contrario utilizó los criterios que planteó dicho ministerio para tal efecto. La aseveración de la existencia del estudio del Ministerio de Hacienda la sustentó en que la misma actora anexó como prueba con la demanda el estudio de base de los costos de las campañas electorales. No obstante, el actor pretendió negar que ese estudio constituya sustento legal suficiente para la expedición del acto administrativo demandado, en tanto a su juicio, cada año debería existir un análisis del Ministerio de Hacienda, pero ello obedece, según la demandada, a una lectura equivocada del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011, por cuanto la periodicidad del estudio que prevé la norma no es de la anualidad -como lo entendió el actorsino de los costos de la última campaña, más aún cuando éstas no se realizan todos y cada uno de los años. Aseveró que precisamente por la existencia del estudio base, la resolución demandada pudo expedirse, en tanto se apeló a los costos de las campañas pasadas y aplicar el ICCE, como lo concluyó el estudio del Ministerio de Hacienda. Además, dentro del mismo análisis se recogió la conclusión del DANE, según la cual con la información disponible ya era posible obtener una primera versión del ICCE, “así las cosas, el estudio de base del Ministerio de Hacienda se dirige a analizar los costos de las campañas con miras a permitir al DANE estructurar un índice que dé cuenta de las variaciones anuales en los costos de los bienes y servicios que forman parte de la estructura de costos de las campañas. El índice que es producto del estudio de base fue utilizado como fundamento legal válido de

la Resolución invocada”. Mientras no se lleve a cabo otra campaña electoral no podrá realizarse un estudio óptimo, por cuanto en la última campaña electoral la información no se recopiló mediante la herramienta de Cuentas Claras que maneja el CNE. Por tanto, pese a que el estudio no tiene la calidad requerida, ello no obsta para que constituya la base suficiente para estructurar el ICCE por parte del DANE y para expedir las resoluciones a las que hace referencia el artículo. La ausencia de disponibilidad presupuestal en el 2013 se explica por la inexistencia de gastos programados para esa vigencia. Consideró equivocado el reproche atinente a la ausencia del dato acerca de la apropiación presupuestal para atender dicho gasto, pues es apenas lógico que aquella se programe para el año en que se llevarán a cabo las elecciones y, en consecuencia, será necesario atender con recursos del presupuesto los costos que la ley ordena reconocer a los candidatos, movimientos y partidos políticos que hayan participado en las justas electorales. De manera que como en el año 2013 no hubo elecciones no era necesario programar el gasto, en cambio para el 2014 se hace necesario, en atención al artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 en el mes de enero del año 2014, el CNE deberá expedir una nueva resolución fijando los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular, es factible que en ese acto se incluya la asignación presupuestal programada para el año 2014 (fls. 81 a 82 vto. Cdno. Ppal.). 2.2. El Consejo Nacional Electoral contestó la demanda, se opuso a la

declaratoria de nulidad y a los fundamentos de hecho y de derecho sustento de la demanda, por cuanto actuó con total diligencia e imperativo cumplimiento de las disposiciones consagradas en la Ley 1475 de 2011. En relación con las censuras de falsa motivación y expedición irregular invocó los artículos 24 de la Ley 1475 de 2011, 40 de la Ley 130 de 1994 y 109 inciso 4 de la Constitución Política, para explicar que conforme a la primera de las normas precitadas, el CNE interactuó con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la elaboración del documento intitulado “estudio base para la actualización de los costos reales de campañas electorales” fechado el 13 de julio de 2012, a partir del cual, el DANE informó al CNE que el ICCE entre el 2010 y el 2012 es de 9.7%. Todos estos datos fueron tenidos en cuenta por la Resolución demandada. Además, se cumplió con la expedición del certificado con fecha 28 de enero 2013 correspondiente al censo electoral por parte del Director del Censo Electoral de la RNEC, donde se evidencia que el potencial electoral para marzo de 2010 a enero de 2013 se incrementó en 6.94%, ya que desde la última elección correspondiente al 30 de octubre de 2011 a la fecha de expedición de esto fue del 2.58%. Ahora bien, sobre la apropiación presupuestal, el Director Financiero de la RNEC indicó que para la fecha no existía rubro en el presupuesto. De tal suerte que de conformidad con la Ley 1475 de 2011 y los datos debidamente certificados por las

entidades competentes en relación con los factores establecidos por la norma que exige para las Corporaciones de elección popular que se fijen los límites de gastos de las campañas por cada lista y no por candidatos, el CNE tomó como referente los mayores valores declarados por partido para las últimas elecciones populares para corporaciones, datos que estaban certificados por el Fondo Nacional de Financiación Política del CNE y a éstos aplicó los incrementos del Censo Electoral (ICE) y del índice de los costos de campañas (ICCE), teniendo en cuenta los antecedentes demográficos propios de cada corporación (Presidencia, Congreso, Gobernaciones, Asambleas, Alcaldías Distritales y Alcaldías Municipales). Para la aplicación de ambos índices se determinó aplicar un factor a la vez sobre la cifra determinada y certificada por el Fondo Nacional de Financiación Política del CNE y agregó: “Así, la implementación de los factores ICCE - ICE a los antecedentes históricos de las sumas máximas invertidas por partido se hizo en debida forma, toda vez que se utilizó el porcentaje global ICCE 9.7% y el ICE 6.94% y se tomó como antecedente la última resolución No. 0521 de 2009 que trataba el tema, y cuyos valores se encuentran ajustados a la norma”. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que en virtud del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011, los topes de gastos para cada uno de los integrantes de la lista va a depender del número de candidatos inscritos en la lista y no del número de candidatos a proveer, de tal manera que no existe un tope único sino diferencial.

Así, a mayor número de candidatos inscritos, menor será el monto de gastos para cada integrante de la lista y, a menor número de candidatos inscritos el tope será mayor, como lo previó la ley referida. Explicó que la información declarada por las organizaciones políticas en relación con los gastos de la respectiva campaña electoral, fue el insumo principal para el establecimiento de los montos de gastos de campaña y se tomaron en cuenta los mayores valores declarados correspondientes a Senado: - Por el Partido de La U: declaró un número de curules a proveer de 100 y un total de 100 candidatos inscritos con 2.792.944 votos de la lista y un tope de gastos individual según el censo de $675.000.000.000,oo y un tope de gastos de la lista (tope individual para candidatos inscritos) de $67.500.000.000,oo. Dicha lista declaró un total de gastos de $25.733’.460.351,77,oo que equivale al 38.12% del tope de gastos, a este valor se aplicó el ICCE reportado por el DANE del 9.7%, arrojando un valor ICC de $2.496.175.656,12, dicho estudio permitió establecer un total de gastos reportados por la lista aplicando el ICC que arrojó un valor de $28.229’.606.005,89. Así mismo se aplicó el incremento del censo electoral del 6.94% arrojando un valor de ICE de $1.959’.134.656,81 y que permitió establecer un total de gastos reportados por lista aplicando el ICC y el ICCE, lo que arrojó el valor de $30.188’.740.662,70, que fue ajustado para la Resolución en $30.188.000.000,oo.

Igual operación se hizo para la lista del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO. En relación con la Cámara de Representantes se tuvieron en cuenta las cinco listas con valores más altos que según el estudio realizado correspondieron al Partido Conservador Colombiano por Antioquia y Norte de Santander y, del Partido de La U en la Guajira, Arauca y Amazonas. Finalmente indicó que el CNE expidió la Resolución 389 de 30 de enero de 2014 “Por la cual se fijan los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de candidatos inscritos al Congreso de la República y Parlamento Andino para los comicios electorales del 2014 y el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica pueda invertir en ellas”, con lo cual devino el decaimiento o la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado (fls. 91 a 98 cdno. ppal.). IV.- TRAMITE DEL PROCESO El 7 de mayo de 2013, se realizó la audiencia inicial de que trata el artículo 283 del C.P.A.C.A. en la cual se adelantó el saneamiento del trámite adelantado y se resolvió la excepción propuesta por el Consejo Nacional Electoral atinente al “decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado” en atención a que el 30 de enero de 2014 se profirió la Resolución 389 por medio de la cual se fijaron los límites a los gastos de campañas para los comicios electorales del año 2014, negándola al no tratarse de argumento impeditivo para conocer de fondo sobre la nulidad demandada, por cuanto la legalidad del acto se

analiza conforme a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. Decisión que fue confirmada al decidir el recurso de reposición. Además, se fijó el litigio con base en las pretensiones, hechos y concepto de violación1, el cual fue aceptado por las partes y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. De conformidad con el artículo 289 del C.P.C. se ordenó el traslado de las pruebas por la Secretaría sin necesidad de auto. Asimismo, se prescindió de la segunda etapa del proceso contencioso electoral de acuerdo a lo consagrado por los artículos 179 y 283 del C.P.A.C.A. 1 El litigio fue fijado en los siguientes términos: “Determinar si la Resolución 0228 expedida el 23 de enero de 2013 por el Consejo Nacional Electoral es nula porque incurrió en falsa motivación, expedición irregular y violación del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 por cuanto su expedición fue inoportuna y desconoció los factores de costos reales de las campañas, censo electoral y apropiación presupuestal para la financiación de las mismas” (fl. 141 cdno.1). Con auto de 22 de agosto de 2014 se corrió traslado para alegaciones finales y concepto del Ministerio Público (fl. 155 cdno. 1). a) La Procuraduría General de la Nación solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Indicó que toda campaña electoral implica gastos, erogaciones económicas por las múltiples actividades que se desarrollan. A título de ejemplo citó el caso de España en el que los gastos electorales incluyen todo lo invertido por los partidos, federaciones, coaliciones o

agrupaciones participantes en el periodo comprendido entre el día de la convocatoria hasta la proclamación de los electos, es decir, que abarca ítems diversos como: publicidad, locación, remuneración, transporte, correspondencia y todo aquello que sea necesario para la organización y funcionamiento de las oficinas y servicios prestados para las elecciones (fls. 166 a 178 cdno. 1). Indicó que en Colombia existe mixtura en los aportes de los recursos estatales que se suman a los entregados por las personas naturales y jurídicas privadas, como lo consagra la Ley 1475 de 2011 (capítulo II) al prever como fuentes de financiación los recursos propios de origen privado, créditos o aportes del patrimonio del candidato, cónyuge o compañera permanente o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad; contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares; ingresos originados en actos públicos, publicaciones o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento y financiación estatal (art. 21). Estableció el límite a la financiación privada y se prohibieron algunas formas de financiación de las campañas. Destacó que el artículo 109 constitucional limitó el monto de los gastos y la defirió a la ley, como en efecto aconteció en la Ley 1475 de 2011 (art. 24), la cual la Corte Constitucional declaró exequible en sentencia C-490 de 2011. Afirmó que conforme a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, la censura de violación es la siguiente: a) violación del art. 24 de la Ley 1475 de

2011. La cual indicó no está llamada a prosperar y no enerva la presunción de legalidad del acto demandado porque no es cierto que se requiera de un estudio conjunto con el Ministerio de Hacienda.

Lo cierto es que para establecer los límites al monto de gastos de las campañas electorales, el CNE debe tomar en consideración: lo