CE-11001-0315-000-2019-01260-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez. Término razonable Descendiendo al caso concreto, se tiene que la sentencia que se cuestiona fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de mayo de 2018 y se notificó el 6 de julio de 2018, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 12 de marzo de 2019, esto es, transcurridos más de 8 meses. Al respecto, conviene precisar que de conformidad con la precitada jurisprudencia [Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016], el término de inmediatez debe observarse desde la notificación de la providencia que se cuestiona y no de otros actos procesales, como el “auto de obedézcase y cúmplase” o la “solicitud de constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia”, toda vez que de estos actos no dependía el ejercicio oportuno de la acción constitucional. Lo anterior, dado que la decisión que se reprocha es el fallo de segunda instancia proferido por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, providencia que se notificó el 6 de julio de 2018 y, por tanto, a partir de ese momento la parte actora tuvo conocimiento de la decisión que supuestamente vulneró sus derechos fundamentales. En ese sentido y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que no se cumplió con el requisito de inmediatez, toda vez que la demanda de tutela se presentó el 12 de marzo de 2019, es decir, pasados 8 meses de que se hubiera

notificado la providencia que se cuestiona, razón por la cual se declarará improcedente el amparo solicitado. NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-0315-000-2019-01260-00(AC)

Actor: CRISTINA ZONILLA BOHÓRQUEZ GUZMÁN

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN

B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / INMEDIATEZ – No se presentó la demanda en un término razonable.

Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Cristina Zonilla Bohórquez Guzmán el 12 de marzo de 2019.

I. A N T E C E D E N T E S - Los hechos que dieron lugar a la demanda de tutela

1.1. El 13 de febrero de 2014, la señora Cristina Zonilla Bohórquez Guzmán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento de la sustitución de asignación de retiro. 1.2. Mediante auto de 12 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda y ordenó vincular a la señora Elena María Gutiérrez de Ríos en calidad de litisconsorte necesario. 1.3. En sentencia de 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y la nulidad parcial de la Resolución 2547 del 19 de mayo de 1994. Al respecto, “concluyó que tanto la demandante, en calidad de compañera permanente, como la Sra. ELENA MARÍA GUTIÉRREZ DE RÍOS hicieron vida en común con el causante, lo que conlleva a que les asista derecho al reconocimiento de la sustitución pensional, toda vez que acreditaron haber tenido con aquel relaciones de afecto y apoyo mutuo”. Sostuvo que se declaró la prescripción de las mesadas pensionales causadas a favor de la señora Bohórquez Guzmán con anterioridad al 28 de julio de 2006, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1213 de 1990. 1.4. Inconforme con la anterior decisión, la señora Elena María Gutiérrez de Ríos

interpuso recurso de apelación. 1.5. Mediante sentencia de 10 de mayo de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado modificó el ordinal tercero de la sentencia y, en su lugar, dispuso que “esta prestación en principio debe ser reconocida a la actora a partir de la ejecutoria de esta sentencia, dada la inactividad que mostró en sede administrativa”. 1.6. Finalmente, se afirmó que en el mes de septiembre de 2018 se publicó el “estado que notifica auto que ordena: Obedézcase y cúmplase”, en el mes de octubre se suspendieron labores y términos en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Córdoba y en el mes de noviembre de 2018 se solicitó la constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. 2.- Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora dirigió su acción constitucional contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, toda vez que considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, de tutela judicial efectiva y a la vida, en conexidad con el derecho a la seguridad social1. 1 Folios 1 a 11 del cuaderno principal. Al respecto, señaló que la sentencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo, dado que desconoció la aplicación cuatrienal de la prescripción, prevista en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. Asimismo, indicó que se configuró un defecto fáctico, toda vez que no se valoraron las reclamaciones administrativas presentadas a Casur, pese a que el expediente administrativo fue allegado al proceso.

Sostuvo que se presentó un defecto procedimental, puesto que la competencia del juez de segunda instancia está limitada por los reparos concretos que se hagan al proveído impugnado, máxime si se tiene en cuenta que la prescripción debe ser alegada. Finalmente, afirmó que la sentencia cuestionada incurrió en una violación directa de la Constitución Política, dado que “estamos en presencia de un derecho cierto, indiscutible e imprescriptible, el cual tiene expresión en el artículo 53 de la Constitución Política. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó que “se revoque o deje sin efecto la providencia del 10 de mayo de 2018 y se profiera la que en derecho corresponda”. 3.- La admisión y el trámite de la demanda de tutela 3.1. Mediante auto de 2 de abril de 20192, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y a la señora Elena María Gutiérrez de Ríos, como terceros interesados en el proceso. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.2. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional sostuvo que la solicitud de amparo era improcedente, toda vez que no se acreditó que se hubiese vulnerado derecho fundamental alguno, por el contrario se acreditó que sí pudo acudir a la administración de justicia y contó con los recursos previstos en la ley3. 3.3. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por conducto

de una de sus magistrados, señaló que en la providencia cuestionada se señalaron de forma detallada las razones que condujeron a la decisión, la cual se dictó con fundamento en las pruebas allegadas al proceso y las normas aplicables al caso concreto. Sostuvo que la sentencia del 10 de mayo de 2018 se profirió de conformidad con la tesis jurisprudencial sostenida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en reiteradas oportunidades. Asimismo, afirmó que en el caso sub examine no se apartó del procedimiento legalmente establecido, puesto que si bien, se modificó la sentencia de primera instancia, ello obedeció a las razones expuestas en la providencia cuestionada. 2 Folio 87 del cuaderno principal. 3 Folios 94 a 96 del cuaderno principal. Indicó que la parte actora pretende acudir a la acción de tutela como una tercera instancia, con el propósito de reabrir la discusión jurídica concluida, razón por la cual, afirmó, que la solicitud de amparo se torna improcedente. Finalmente, precisó que la demanda de tutela se presentó el 28 de marzo de 2019, cuando ya habían transcurrido más de 6 meses desde la expedición de la sentencia controvertida y, por tanto, no se cumplió con el requisito de inmediatez4. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son7: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 4 Folios 186 a 190 del cuaderno principal. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas

otras providencias. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y

grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8. Conviene mencionar, además, que cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de

tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’9. En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’. “Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos

generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

2. Caso concreto En el presente asunto, la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de mayo de 2018, porque supuestamente vulneró sus derechos fundamentales; 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 9

Original de la cita: “SU-050 de 2017”. sin embargo, la Sala advierte que en este caso no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez.

Frente a la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. “(…). “De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’10’11. “Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo12. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’13. “(…). 10 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”.

11 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. 12 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. 13 Original de la cita: “Ibíd”. “Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto14. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original). Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela15.

Descendiendo al caso concreto, se tiene que la sentencia que se cuestiona fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de mayo de 201816 y se notificó el 6 de julio de 201817, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 12 de marzo de 201918, esto es, transcurridos más de 8 meses. Al respecto, conviene precisar que de conformidad con la precitada jurisprudencia, el término de inmediatez debe observarse desde la notificación de la providencia que se cuestiona y no de otros actos procesales, como el “auto de obedézcase y 14 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Folios 257 a 271 del cuaderno No. 3 en préstamo. 17 Folio 274 del cuaderno No. 3 en préstamo. cúmplase” o la “solicitud de constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia”, toda vez que de estos actos no dependía el ejercicio oportuno de la

acción constitucional. Lo anterior, dado que la decisión que se reprocha es el fallo de segunda instancia proferido por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, providencia que se notificó el 6 de julio de 2018 y, por tanto, a partir de ese momento la parte actora tuvo conocimiento de la decisión que supuestamente vulneró sus derechos fundamentales. En ese sentido y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que no se cumplió con el requisito de inmediatez, toda vez que la demanda de tutela se presentó el 12 de marzo de 2019, es decir, pasados 8 meses de que se hubiera notificado la providencia que se cuestiona, razón por la cual se declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por el incumplimiento del requisito de inmediatez, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.

CUARTO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA 18 Folio 1 del cuaderno principal.