CE-11001-33-31-007-2010-00042-01(AP)REV-2018

IMPROCEDENCIA DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULARCuando lo pretendido es ajeno a la unificación jurisprudencial En lo que respecta al propósito de la revisión eventual, la Sala Plena del Consejo de Estado, sostuvo que no constituye un recurso extraordinario, sino un mecanismo impugnativo excepcional. (…) [L]a Sala considera que de la solicitud de revisión y de la cuestión litigiosa tratada en la acción popular no se evidencia una contradicción jurisprudencial que haga procedente la revisión de la acción popular con fines de unificación. Valga aclarar que en la solicitud de revisión no se invocaron diversas sentencias emitidas por esta Corporación, que permitan corroborar que la interpretación realizada por el Tribunal presentó contradicciones o divergencias respecto de la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Aunado a lo anterior, la Sala observa que la sustentación del mecanismo de revisión, en este caso, tan solo estuvo dirigida a que se fijen las directrices de interpretación normativa en torno a las tarifas, funcionamiento y prestación del servicio de parqueaderos públicos, con miras a que sean aplicadas por las autoridades administrativas, pretensión para la cual no está concebida la revisión eventual, según los apartes jurisprudenciales citados en el acápite precedente. (…) Las razones expuestas, a juicio de la Sala, son suficientes para considerar que, en este caso, no procede seleccionar la sentencia proferida el 10 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-33-31-007-2010-00042-01(AP)REV

Actor: CAMILO ARAQUE BLANCO Y OTRO

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Y OTROS Decide la Sala de la Sección Segunda la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 10 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual confirmó la sentencia emitida el 13 de mayo de 2015 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que denegó las pretensiones de la acción popular de la referencia.

1. Antecedentes 1.1. La acción popular El 8 de febrero de 2010, los señores Camilo Araque Blanco y Juan Carlos Herrera Moreno, actuando en nombre propio, interpusieron acción popular en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y las Alcaldías Locales de Usaquén, Chapinero, Teusaquillo, Fontibón, La Candelaria y Barrios Unidos, en procura de que fuera garantizado «el derecho e interés colectivo de los consumidores y usuarios» en relación con el control de las tarifas de los parqueaderos públicos.

Los hechos en que se fundó la acción consistieron en que los artículos 11 y 12 del

Decreto 2876 de 1984 confirieron al alcalde mayor de Bogotá la competencia para controlar y vigilar los precios y sancionar las conductas especulativas de todos los bienes y servicios, inclusive el de las tarifas de los parqueaderos; tal atribución fue delegada en los alcaldes locales a través de la aludida disposición. De acuerdo con las normas que se han expedido con posterioridad, se han fijado diferentes aspectos relacionados con los requisitos y procedimiento para el funcionamiento, clasificación y especificaciones técnicas de los aparcamientos, así como de la liberación de tarifas y topes máximos de cobro por minuto, además se proscribió la posibilidad de exigir a los usuarios o consumidores una permanencia mínima para el cobro por minutos. En el artículo 3 del Decreto 406 de 2009 se determinó que los alcaldes locales deben verificar, en cualquier momento, la tarifa máxima autorizada de parqueo y su liquidación por minutos y en el artículo 4 ibidem se estableció que todos los parqueaderos deben publicar a los usuarios copia de la tarifa registrada ante la Alcaldía local correspondiente; además, los Decretos 415 y 474 de 2009 establecieron que el valor máximo de la tarifa incluía impuestos y costos administrativos generados por la prestación del servicio. Todo lo anterior ha conllevado un incremento desmedido en el valor final del servicio de parqueadero. No obstante, las autoridades competentes han omitido el deber de control a fin de garantizar el estricto cobro de las tarifas de acuerdo con la ley, lo que conllevó, incluso, que se hiciera un llamado por parte de la Contraloría de Bogotá

advirtiendo el incumplimiento por parte de la alcaldías locales, de su deber de vigilancia en torno a ese aspecto. 1.2. La sentencia de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, profirió sentencia el 13 de mayo de 20151 mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró que pese a que los derechos de los consumidores son susceptibles de protección a través de la acción popular, en el expediente no se demostró el incumplimiento endilgado a los alcaldes locales respecto de su función de control y sanción de las conductas violatorias del derecho deprecado, pues la parte interesada se limitó a invocar la acción pero esta careció de elementos probatorios para demostrar su dicho. Además, producto de la gestión probatoria oficiosa por parte del juzgado, se allegaron informes que dan cuenta de los trámites administrativos periódicos realizados por las alcaldías locales, orientados a ejercer el control y tomar las medidas necesarias para obligar a los parqueaderos infractores a cumplir con las normas que rigen las tarifas de cobro. 1.3. La sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión anterior, mediante sentencia del 10 de agosto de 20172, en virtud de la cual confirmó la providencia recurrida. Como fundamento de tal decisión, aseguró que la carga de la prueba correspondía al actor popular comoquiera que su objetivo consistía en discutir la política pública que rige el sistema tarifario de los parqueaderos en el

Distrito Capital; sin embargo, no demostró que la administración hubiera incurrido en el incumplimiento sistemático de su función de control y tampoco se probó que los prestadores del servicio de parqueadero público hubieran ejercido prácticas abusivas en lo que se refiere al cobro de la tarifa, además, este no constituye un hecho notorio ni generalizado que lleve a imponer una medida por parte del juez popular. 1.4. La solicitud de revisión eventual La Personería Distrital de Bogotá, por conducto de su apoderado, formuló solicitud de revisión de la sentencia3, pues consideró que es necesario que el Consejo de Estado se pronuncie con el objeto de que se unifique la jurisprudencia en torno al caso concreto. 1 Folios 1554 a 1587. 2 Folios 30 a 58 del cuaderno 10. 3 Folios 69 a 74 del cuaderno 10. Aseguró que es necesaria la manifestación de una postura jurisprudencial en la que se señalen los criterios orientadores para garantizar la aplicación igualitaria de las normas en materia de las tarifas de parqueaderos. Sostuvo que contrario a lo manifestado por el juez popular de segunda instancia, el objetivo de la acción no consistió en controvertir las políticas públicas adoptadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá sobre la materia, sino en que esas políticas sean ejecutadas de manera uniforme, pues la aplicación laxa e incoherente conlleva la afectación continua de los derechos colectivos de los bogotanos, por ello es necesaria la ejecución de medidas de control rigurosas, serias y efectivas que protejan los derechos de los consumidores.

Finalizó indicando que el propósito de la acción popular no es otro que obtener un criterio jurisprudencial orientador frente a la temática planteada, de modo que se impartan directrices y órdenes a las autoridades administrativas para que ejecuten con rigor las normas relativas a las tarifas, funcionamiento y servicio de los parqueaderos.

2. Consideraciones 2.1. Competencia El conocimiento del mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo es de competencia del Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

El Acuerdo 58 de 1999, que constituye el Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 13, establece la manera como se deben distribuir los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo el criterio de especialización y el volumen de trabajo; tal disposición fue adicionada mediante el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, en cuyo artículo 1º incluyó un parágrafo en el artículo 13 citado, en el cual se estableció lo siguiente; Artículo 1º. Adiciónase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización, o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales

Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Con fundamento en lo anterior, la Sala de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la procedencia de la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la acción popular de la referencia. 2.2. La revisión eventual La revisión es un mecanismo que procede a solicitud de parte o del Ministerio Público, que se debe formular dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la providencia respecto de la cual se depreca y tiene como finalidad unificar la jurisprudencia4 y «lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica»5; para tal efecto, la Sala a quien se le haya atribuido el conocimiento de la solicitud, «podrá seleccionar»6 la sentencia o la providencia emitida por los Tribunales Administrativos, que disponga la terminación del proceso. La solicitud en tal sentido procede (i) cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales y (ii) cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación7. Es preciso señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo8, en torno a la solicitud de revisión eventual, ha determinado que debe atender las siguientes orientaciones:

4 De conformidad con lo previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. 5 Artículo 272 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Según lo previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996. 7 Los dos supuestos enunciados están previstos en el artículo 273 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 14 de julio de 2009, radicación: 20001-23-31-000-2007-00244-01(AG), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. i).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia, cuestión que debe acompañarse de una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición. ii).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. iii).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo

expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión. En la precitada providencia, en torno a la finalidad de la revisión eventual, se precisó: Lo anterior en cuanto que la finalidad de la revisión es la unificación de jurisprudencia –tal como se verá más adelante– lo cual comporta la labor de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes9, de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión10. (Negrilla fuera de texto) En lo que respecta al propósito de la revisión eventual, la Sala Plena del Consejo de Estado11, sostuvo que no constituye un recurso extraordinario, sino un mecanismo impugnativo excepcional que atiende las siguientes características y especificidades: a) No constituye una tercera instancia de decisión. La revisión eventual opera frente a sentencias y providencias en firme mediante las cuales se ponga fin al proceso de acción popular o al proceso de acción de grupo, respectivamente; desde este punto de vista difiere por completo de un 9 Cita propia del texto transcrito: Aún cuando el proyecto inicial aprobado por el Congreso de la República sí contemplaba dicha posibilidad, la Corte Constitucionalidad lo declaró inexequible mediante sentencia C – 713 de 2008. MP: Clara Inés Vargas Hernández.

10 Negrilla de la Sala. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 3 de septiembre de 2013, radicación: (AP) 170013331001200901566 01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. recurso ordinario como la apelación e incluso del grado jurisdiccional de consulta. b) El principio dispositivo rige la solicitud de revisión. Comoquiera que el trámite de la revisión se encuentra condicionado a la solicitud de parte o del Ministerio Público, los Tribunales Administrativos no están obligados a remitir al Consejo de Estado todas las sentencias y providencias pasibles de esta medida, sino únicamente aquellas en relación con las cuales se hubiere formulado, en oportunidad, la respectiva solicitud de revisión. (…) c) No se trata de un recurso extraordinario. Precisamente la misma Corte Constitucional se sirvió de la distinción que existe entre estas dos figuras para declarar exequibles los propósitos que el proyecto de ley señaló en relación con el mecanismo de Revisión Eventual, al considerar que las finalidades encaminadas a asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes son propias de una Corte de Casación, calidad que no encontró asimilable a la del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. d) No hay obligatoriedad en su trámite. Sin perjuicio de que la Corte Constitucional haya resaltado la importancia del principio dispositivo en la puesta en marcha del mecanismo de la Revisión Eventual al impedir que ésta pudiere proceder de oficio, de manera tal que para su trámite se

requiere de la solicitud de parte o del Ministerio Público, lo cierto es que en cuanto se trata de un mecanismo eventual la ley prevé que la solicitud de revisión no siempre dará lugar a la selección de la providencia correspondiente, razón por la cual el artículo 11 de la Ley se refiere expresamente a “La selección o no de cada sentencia o providencia”, lo cual no exime del deber que se impone al Consejo de Estado, en uno y otro caso, de motivar la respectiva decisión. Por manera que la exigencia de motivación no comporta per se la selección para revisión. e) Una vez seleccionada para revisión, el solicitante no puede desistir de dicho trámite. Pese a que la puesta en marcha del mecanismo de la revisión eventual depende necesariamente de la solicitud de parte o del Ministerio Público, lo cierto es que dicho mecanismo tiene como propósito la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares o de grupo, según sea el caso, labor que corresponde al ejercicio de una función institucional de carácter público; en esa medida, la Sala encuentra que una vez el Consejo de Estado avoque el conocimiento del asunto por virtud de la selección para revisión de la respectiva sentencia, no le será dable sustraerse al cumplimiento del mandato legal que dicha atribución comporta. f) El thema decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado. Importante resulta precisar que los argumentos que esgrima el solicitante, así como las motivaciones que sustenten la decisión de selección para revisión, no constituyen limitación alguna para el Consejo de Estado respecto de los temas de decisión que han de ser estudiados y resueltos en

el respectivo fallo, dado que la consecución del propósito de unificación de la jurisprudencia exige un pronunciamiento sobre todos aquellos aspectos de orden jurídico trascendentes para el completo y correcto entendimiento de los asuntos o materias que deban resolverse en cada caso, precisarse o desarrollarse a propósito del ejercicio de las correspondientes acciones populares o de grupo, aspectos que tan solo podrán ser realmente identificados en el momento mismo en que se acometa el estudio de fondo para fallo en virtud de la correspondiente revisión eventual. Por estas mismas razones en estos casos tampoco está llamada a operar la garantía de la no reformatio in pejus pues, de una parte, dicha garantía tan sólo limita las competencias del juez superior cuando se trata de recursos ordinarios como la apelación a condición de que la parte recurrente tenga la condición de apelante único, situación que no acontece en modo alguno en el escenario de la revisión eventual y, de otra parte, porque precisamente la unificación de la jurisprudencia conlleva de modo inescindible la necesidad de decidir el caso concreto de conformidad con los criterios y lineamientos resultantes de tal unificación. (…) Para ello se estima necesario precisar el concepto mismo de jurisprudencia, con el propósito de identificar con claridad qué es lo que ha de unificarse en cuanto ello constituye la finalidad básica de la revisión eventual y, por ende, tales precisiones permitirán identificar también cuáles son los poderes que le asisten al Consejo de Estado en la consecución de esa finalidad señalada en la ley. Ahora bien, respecto a la competencia que le asiste al Consejo de Estado en materia de revisión eventual de las sentencias proferidas por los Tribunales

Administrativos, en el curso de acciones populares y de grupo, en la providencia previamente citada se fijó el alcance de esa función, en los siguientes términos: Lo anterior significa que necesariamente debe hacerse distinción entre el fin de la revisión eventual, esto es el propósito para el cual ha sido establecida y el objeto sobre el cual aquella recae. Como ya se ha destacado, la finalidad de la revisión eventual atribuida al Consejo de Estado en materia de acciones populares y de grupo la constituye la unificación de la jurisprudencia, mientras que su objeto de análisis será la providencia seleccionada, sin que de ella puedan o deban excluirse algunos o varios de sus extremos, al igual que el litigio que le dio origen. (Se resalta) 2.3. Caso concreto El primer aspecto a analizar consiste en establecer si la solicitud de revisión, en el presente caso, cumple con los presupuestos necesarios para su procedencia, así: a) Se dirigió, mediante solicitud formulada por la parte accionante, contra la sentencia proferida el 10 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió el recurso de apelación propuesto contra la sentencia de primera instancia, es decir, que se trata de una decisión que puso fin a la acción popular. b) Se interpuso dentro del término previsto para ese efecto, pues la sentencia citada fue notificada el 16 de agosto de 201712 y la solicitud de revisión eventual se radicó el 24 de ese mes y año, es decir, antes de que se completaran los ocho días hábiles con que contaba para acceder al

mecanismo, en forma oportuna13. c) La sustentación de la solicitud de revisión consiste en que se defina un criterio y se determinen las directrices que deben seguir las autoridades administrativas para ejecutar con rigor las normas acerca de las tarifas, funcionamiento y servicio de los parqueaderos públicos en la ciudad de Bogotá. Lo anterior quiere decir que el objeto de la solicitud de revisión no consiste en la unificación de la jurisprudencia por existir diferentes posiciones interpretativas en los juzgados y tribunales del país en cuanto a un caso concreto, ni mucho menos tiene el propósito de armonizar los diferentes pronunciamientos que los operadores judiciales le hubiera dado, de modo diverso, a un tema específico. Así las cosas, la Sala considera que de la solicitud de revisión y de la cuestión litigiosa tratada en la acción popular no se evidencia una contradicción jurisprudencial que haga procedente la revisión de la acción popular con fines de unificación. Valga aclarar que en la solicitud de revisión no se invocaron diversas sentencias emitidas por esta Corporación, que permitan corroborar que la interpretación realizada por el Tribunal presentó contradicciones o divergencias respecto de la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Aunado a lo anterior, la Sala observa que la sustentación del mecanismo de revisión, en este caso, tan solo estuvo dirigida a que se fijen las directrices de interpretación normativa en torno a las tarifas, funcionamiento y prestación del servicio de parqueaderos públicos, con miras a que sean aplicadas por las autoridades administrativas, pretensión para la cual no está concebida la revisión eventual, según los apartes jurisprudenciales citados en el acápite precedente.

12 Como consta en folio 60. 13 El término de 8 días vencía el 29 de agosto de 2017. Consecuentes con lo anterior y con la fundamentación transcrita con anterioridad, para la Sección Segunda es evidente que el objeto primordial de la Personería de Bogotá con la solicitud de revisión de la referencia es ajeno a la unificación jurisprudencial, pues, en suma, lo que pretende es que se fijen lineamientos orientados a que la Alcaldía Mayor de Bogotá y las Alcaldías Locales ejecuten de manera uniforme las normas que rigen el funcionamiento y tarifas de los parqueaderos, y no que se unifique la jurisprudencia sobre un tema particular, pues, se insiste, no se invocaron diferencias interpretativas por parte de los jueces de la República, en torno a ese aspecto.

3. Conclusión Las razones expuestas, a juicio de la Sala, son suficientes para considerar que, en este caso, no procede seleccionar la sentencia proferida el 10 de agosto de 2017

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, RESUELVE Primero.- No seleccionar para revisión la sentencia del 10 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro del proceso de acción popular formulada por Camilo Araque Blanco y Juan Carlos Herrera Moreno, coadyuvada por Orlando Benavides Buelvas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER