CE-11001-33-31-009-2008-00087-01(AP)REV-2014

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de Sala Plena de unificación jurisprudencial: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 Respecto de la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones a partir de la promulgación, en diciembre de 2010 de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de dicha ley en virtud del mecanismo de revisión eventual a que se refiere el artículo 11 de la Ley 1285 Estatutaria de la Administración de Justicia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en sentencia del 3 de septiembre de 2013 con radicado 17001-33-31001-2009-01566 01 (AP), M.P. Mauricio Fajardo Gómez unificó la posición del Consejo de Estado y al respecto se dijo: …El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo… En consecuencia, comoquiera que la discrepancia jurisprudencial se unificó en el proceso 2009-01566 01, se reiterará la posición unificada del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia

sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-33-31-009-2008-00087-01(AP)REV

Actor: RUBEN ZULUAGA MAYA

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS De conformidad con lo aprobado en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y consignado en el acta No. 12 del día 29 de abril de 2014, en donde se determinó que la presente revisión eventual retornara a la Sala Plena de la Sección Tercera para avocar su conocimiento, se procederá a resolver de fondo la solicitud del peticionario.

ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Rubén Zuluaga Maya presentó demanda de Acción Popular el 26 de febrero de 2008 contra La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e INCODER, en procura de la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al medio ambiente y al patrimonio público que consideró vulnerados porque en el Municipio de Puerto Gaitán existían unos predios que

serían destinados a brindar opciones productivas para familias afectadas por la violencia de acuerdo con la Resolución No. 1134 de 2005, y sin embargo hubo un cambio abrupto de destinación al proferirse la Resolución 1791 de 2007 que destinó esos predios para ser utilizados en programas y proyectos de implementación y desarrollo de cultivos de tardío cumplimiento.

2. Trámite de la demanda El 28 de octubre de 2008, se llevó a cabo audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual fue direccionada por la Juez Novena Administrativa del Circuito de Bogotá, y a la cual comparecieron el Ministerio Público, el actor popular y los apoderados de las entidades demandas.

En dicha audiencia, se suscribió un pacto de cumplimiento en orden a verificar el cumplimiento del convenio de colaboración, para que se adelanten los programas y proyectos para la implementación de cultivos de tardío rendimiento y/o cualquier otra actividad agrícola, pecuniaria y agroindustrial que pueda ser adelantada con la población vulnerable. Dicho pacto fue avalado por las partes, con la salvedad propuesta por los apoderados de las partes demandadas consistente en no conceder el incentivo económico. Luego, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2008, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá aprobó el pacto de cumplimiento en consideración a que el acuerdo logrado entre las partes enervaba en su mayoría las pretensiones de la demanda de acción popular, excepto lo relativo al incentivo económico. Respecto al incentivo sostuvo el Juez que el tema no ha sido pacifico por parte de

la jurisprudencia del Consejo de Estado, y coligió que no interesaba el hecho que la acción popular termine por pacto de cumplimiento y no por sentencia en la que prosperen las pretensiones para decidir sobre el mismo, en consecuencia, negó su procedencia.

3. Providencia que se revisa La providencia antes referida fue apelada por el actor al considerar que en el presente caso sí había lugar a reconocer el incentivo toda vez que su actuar durante el proceso contribuyó al logro del pacto de cumplimiento.

A su turno, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección PrimeraSubsección B, mediante sentencia del 21 de mayo de 2009, confirmó el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia, a través del cual se dispuso no reconocer el incentivo.

4. Solicitud de eventual revisión y auto que accedió a la misma En escrito de 2 de junio de 2009, el actor popular solicitó que se revisara la providencia del Tribunal, toda vez que a pesar de que el tratamiento de la doctrina y de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del incentivo económico no había sido pacifica, lo cierto es que varias veces la Corporación ha reconocido dicho incentivo.

Por último, solicitó la revisión en aras de que el Consejo de Estado se pronunciara de fondo acerca de los aspectos que deben tenerse en cuenta para decretar o no el incentivo, y que por lo tanto se le reconociera dicho beneficio. La Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia del 23 de marzo de 2011 halló procedente seleccionarla para revisión, mecanismo que instituyó el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, en virtud de las múltiples discrepancias en

torno al reconocimiento del incentivo que se han dado al interior de la Corporación. El artículo 11 de la ley 1285 de 2009 que instituyó el mecanismo de revisión eventual en acciones populares señala que podrán ser objeto de revisión las sentencias o “las demás providencias” que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. Luego de los trámites secretariales pertinentes, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para proferir la decisión correspondiente. Ahora bien, el presente proyecto fue llevado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 29 de abril de 2009, sin embargo, se aprobó ese mismo día que el asunto de la referencia se resuelva por la Sala Plena de la Sección Tercera, tal como consta en el acta No. 12 de 29 de abril de 2009.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010 por el cual se modificó su reglamento, compete a la Sala decidir.

2. Caso Concreto Pone de presente la Sala, que si bien se puede establecer que existían contradicciones de carácter jurisprudencial al interior del Consejo de Estado, referente al tema en cita, también es cierto que el asunto ya fue objeto de unificación jurisprudencial por parte de esta Corporación mediante decisión de 3 de septiembre de 2013 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de modo, que resulta adecuada la postura asumida por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, como

pasará a exponerse. 2.1. Reiteración de jurisprudencia Respecto de la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones a partir de la promulgación, en diciembre de 2010 de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de dicha ley en virtud del mecanismo de revisión eventual a que se refiere el artículo 11 de la Ley 1285 Estatutaria de la Administración de Justicia1, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en sentencia del 3 de septiembre de 2013 con radicado 17001-33-31-001-2009-01566 01 (AP), M.P. Mauricio Fajardo Gómez unificó la posición del Consejo de Estado y al respecto se dijo –se destaca-: “2.- La derogatoria de las normas legales que disponían el pago del incentivo a favor de los actores populares (…) Esta Corporación ha definido la derogación como la abolición o abrogación de normas; corresponde a un fenómeno que se refiere a la pérdida de vigencia de la ley o de otra norma jurídica en virtud de la voluntad del legislador, por manera que <<no puede tener lugar sino en fuerza de una ley posterior, esto es de un acto emanado por el poder legislativo y revestido, por consiguiente, de todas las formas para la existencia y eficacia de la Ley>>, por lo cual <<en la derogación de la Ley se extingue por obra del mismo poder que le dio vida>> en aras de la seguridad de la vida jurídica2.

La derogación puede ser expresa, tácita y orgánica; es de la primera especie, cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior de manera explícita; es de la segunda, cuando la norma posterior o nueva contiene normas incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una nueva ley regula íntegramente la materia a que la disposición legal anterior se refería. Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, <<Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo>>, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley: <<Artículo 1. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998>>. (…) 1 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P., Mauricio Fajardo Gómez, Radicado: 17001-3331-001-2009-01566 01 (AP), 3 de septiembre de 2013. 2 Al respecto, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda de fecha 29 de septiembre de 1982, exp. 882, M.P Ignacio Reyes Posada; Sección Tercera de fecha 2 de marzo de 2006, exp. 29703; M.P. Alier Eduardo Hernández E., reiterada por la Sala Transitoria de Decisión 2C, mediante fallo de marzo 20 de 2007,

exp. No. S – 695. De otro lado, la Corporación estima pertinente destacar, además, la intención clara del legislador, a través de la Ley 1425, de eliminar de manera lisa y llana la figura del incentivo, debido a consideraciones de conveniencia, de oportunidad y de mejoramiento de la prestación de los servicios a cargo tanto de la Administración de Justicia como también de la Administración Pública, servicios que a juicio del Cuerpo Legislativo estaban resultando seriamente afectados por una amplia gama de disfuncionalidades derivadas de la “mala utilización” del mencionado instituto del incentivo, como suficiente y categóricamente se planteó a lo largo del trámite del proyecto de ley respectivo. Nótese cómo al momento de presentar lo que hasta ese momento era el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, se propuso de entrada la abolición del incentivo en acciones populares <<por razones de conveniencia y de interés general>>, tal como se dejó sentado en la exposición de motivos correspondiente3: “(…) el objeto perseguido por el proyecto de ley es eliminar de raíz el incentivo económico como criterio que anima la interposición de acciones populares, evitando los costos presupuestales que para el Estado en su conjunto representa el asumir los costos del pago de sumas económicas a los accionantes”4. (Se deja destacado). (…) De conformidad con lo anterior, se impone concluir que la supresión del incentivo económico que aquí se comenta constituyó el propósito explícito del legislador cuando discutió y aprobó el proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 1425, aspecto que

reafirmó la Comisión Accidental integrada por miembros de ambas Cámaras del Congreso de la República, dentro del informe de conciliación correspondiente al aludido Proyecto de Ley 169 Senado y 056 Cámara, informe que fue aprobado por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Honorable Senado de la República, en cuyo texto se lee lo siguiente: “Luego de un análisis detallado de los textos, cuya aprobación por las respectivas Plenarias presenta diferencias que hemos acordado acoger la mayoría del texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, por las siguientes razones:  La motivación de las acciones populares no requiere de incentivos para su utilización al suponer la reivindicación desinteresada de derechos comunes. 3 Gaceta del Congreso número 622 de julio 24 de 2009, pág. 16. 4 Gaceta del Congreso número 680 de septiembre 22 de 2010, pág. 2.  Los incentivos de las acciones populares congestionan el sistema judicial.  Es inconveniente un régimen de incentivos para premiar el ejercicio de las acciones públicas porque se viola el principio de solidaridad constitucional.  El régimen de incentivos no aplica para otros instrumentos jurídicos como es el caso de las acciones de nulidad, de exequibilidad y de cumplimiento, en desmedro de los demás demandantes motivados por la conciencia ciudadana”. (Destaca la Sala). Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró exequible, circunstancia que refuerza, de manera palmaria y sin dubitación alguna, que el legislador sí

dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. (…) El Consejo de Estado estima que la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 frente a la aplicación inmediata de la ley procesal se refiere de manera concreta a los plazos o términos que ya hubieren empezado a correr y a las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, supuestos no predicables en relación con las acciones populares que se hallaban en curso cuando fue expedida la Ley 1425, por cuanto, se insiste, las normas abolidas no preveían o regulaban términos ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo. (…) Así las cosas, si en la actualidad se llegara a optar por el reconocimiento del incentivo en las acciones populares por el hecho de que éstas se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425, para la Sala no existe el menor asomo de duda de que con ello se estaría inobservando el principio de favorabilidad –que rige desde luego en materia sancionatoria5–, por cuanto se estaría imponiendo o aplicando una sanción económica, a cargo de quien debiera pagarla, con base en una disposición que se 5 “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. “…(…)…”. (Se destaca). encuentra derogada6 y, por consiguiente, su no aplicación resultaría a todas luces mas favorable para el sujeto pasivo de la conducta sancionada mediante el pago del incentivo, razón adicional para concluir de manera categórica acerca de la improcedencia del reconocimiento del incentivo, aún en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la tantas veces aludida Ley 1425. Conclusión. El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo.” En consecuencia, comoquiera que la discrepancia jurisprudencial se unificó en el proceso 2009-01566 01, se reiterará la posición unificada del Consejo de Estado En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la providencia de 3 de septiembre de 2013, dentro del radicado 17001-33-31-001-2009-01566 01 (AP).

SEGUNDO: En consecuencia, CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B el 21 de mayo de 2009, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. 6 “(…) ‘en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable’ (…). La manifestación de esta protección constitucional no dista de la que sugiere e inspira el derecho penal, esto es, que una norma posterior más favorable que una anterior debe aplicarse en forma preferente. Este supuesto se presenta cuando una ley establece una sanción por la realización de una conducta, y posteriormente otra ley reduce la pena o incluso la extingue” [Sentencia de 23 de julio de 2010, exp. 16.367, M.P. Dr. Enrique Gil Botero].

TERCERO: Reconocer a la doctora Rosa Stela Padrón Barreto, identificada con la Cédula de Ciudadanía Nro. 45.757.067 de Bogotá, abogada titulada portadora de la Tarjeta Profesional Nro. 112.065, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, y a la doctora Ana Marcela Carolina García Murillo, identificada con la Cédula de Ciudadanía Nro. 52.910.179 de Bogotá, abogada titulada portadora de la Tarjeta Profesional Nro. 147.429, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderadas de las partes demandadas Instituto Colombiano Agropecuario ICA y el Instituto Colombiano de Desarrollo Urbano INCODER, respectivamente, en los términos y para los efectos a que aluden los poderes presentados. (Folios 98 y 110 C. Principal)

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ Presidenta de la Sala

HERNÁN ANDRADE RINCÓN STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ENRIQUE GIL BOTERO

RAMIRO PAZOS GUERRERO DANILO ROJAS BETANCOURTH

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA