CE-11001-33-31-011-2007-00461-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C., primero (1º) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-33-31-011-2007-00461-01(AP)REV

Actor: SECUNDINO RODRIGUEZ BURGOS Y OTROS Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 5 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

ANTECEDENTES

La Demanda Secundino Rodríguez Burgos y Hermann Gustavo Garrido Prada interpusieron acción popular contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y los siguientes partidos y movimientos políticos: Movimiento Político Alas Equipo Colombia, Partido Polo Democrático Alternativo (PDA), Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U), Partido Liberal Colombiano y, Partido Conservador Colombiano; con el fin de que se protegieran los derechos colectivos previstos en los literales b) y e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. “Art. 4º. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: b) La moralidad administrativa; e) La defensa del patrimonio público; Señalaron, que el 8 de julio de 2007 se llevaron a cabo en el país consultas

internas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con el fin de que adoptaran decisiones o escogieran sus candidatos para cargos de elección popular. Dicho proceso fue organizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual fueron invertidos 36 mil millones de pesos; sin embargo, la Registraduría Nacional, montó una logística bajo la premisa equivocada de que la totalidad del censo electoral (23.676.500 personas habilitadas para votar) acudiría a las mesas de votación, pero, solamente ejercieron su derecho 1’200.000 personas, es decir, que hubo un 96 por ciento de abstencionismo. Consideraron los actores populares, que tal situación pone en evidencia que se despilfarraron sumas de dinero, cuando a su juicio, con un monto menor se hubiera podido obtener mejores logros para el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos en Colombia. Agregaron que, salta a la vista que se despilfarraron importantes montos en las consultas populares que se realizaron el 8 de julio de 2007, toda vez que, cuando ya habían sido tomadas y ejecutadas todas las medidas para llevar a cabo el proceso electoral, y se habían invertido recursos humanos y económicos para su realización, muchos precandidatos renunciaron a su postulación, al tiempo que, muchos directorios políticos cancelaron su participación, como por ejemplo: el Partido Conservador Colombiano, el Movimiento Político Alas Equipo Colombia, el Partido Liberal Colombiano, el Partido Social de Unidad Nacional y el Polo Democrático Alternativo. Trámite El Juez Once Administrativo de Bogotá, mediante auto del 27 de agosto de 2007

admitió la demanda; el 27 de febrero de 2008 aceptó la desvinculación del actor popular Secundino Rodríguez Burgos por solicitud del mismo, dejando en claro que la acción continuaba su curso normal al tener como actor popular a Hermann Gustavo Garrido Prada, el otro accionante; el 22 de abril del 2008 se realizó audiencia de pacto de cumplimiento a la que no asistieron el partido Alas Equipo Colombia y el partido Conservador, razón por la que se declaró fallida. Fallo de Primera Instancia Mediante sentencia de 6 de marzo de 2009, el Juez Once Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Indicó que, las súplicas de la demanda no estaban llamadas a prosperar, dado que no se acreditó la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, y tampoco la supuesta omisión administrativa en que incurrieron las demandadas. Aclaró que, de acuerdo con la normatividad vigente que regula la materia, es incuestionable que la Registraduría Nacional del Estado Civil debe garantizar que todos los colombianos habilitados para votar puedan ejercer su derecho, contando para ello con las tarjetas electorales necesarias para todo el potencial electoral vigente, al tiempo que, la organización electoral debe financiar los procesos electorales. Concluyó el a quo que, el porcentaje de abstencionismo que se presentó en las consultas populares del 8 de julio de 2007, no puede ser atribuido a las agrupaciones políticas, ni mucho menos a la organización electoral, debido a que en Colombia la democracia es participativa, luego, el ciudadano tiene la libertad

de concurrir o no a las urnas. Recurso de apelación El actor popular, apeló la anterior decisión, manifestó que el Juez de primera instancia desestimó las súplicas de la demanda por considerar que la Registraduría Nacional del Estado Civil actuó en cumplimiento de sus deberes legales, pero a su juicio, tal situación no se presenta frente a los partidos y movimientos políticos demandados, toda vez que éstos hicieron un mal uso de las consultas populares, circunstancia ésta que causó un detrimento al patrimonio público. Señaló que, no es posible aceptar que se siga permitiendo la indebida utilización de las consultas populares para que los partidos y movimientos políticos pretendan sacar ventaja de tales mecanismos, ante la falta de reglas que establezcan la seriedad de las candidaturas, y que prohíban que los precandidatos que pierdan tales consultas se inscriban luego como candidatos a cargos de elección popular. Agregó que, si históricamente el nivel de abstencionismo en la ciudad de Bogotá supera el 50 por ciento, no es entendible porqué se utilizó el 100 por ciento del censo electoral para la impresión de tarjetas electorales, situación ésta que a su juicio, pone en evidencia la falta de planeación y el despilfarro de recursos públicos. Concluyó el actor popular que, salta a la vista la lesión del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, como quiera que se incurrió en gastos innecesarios para llevar a cabo las consultas populares del 8 de julio de 2007, pues, únicamente se llevó a cabo un 48.8 por ciento de las consultas

solicitadas por partidos y movimientos políticos. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 5 de agosto de 2010, confirmó la providencia apelada. Señaló que, en términos de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrática, participativa y pluralista; así, uno de los fines del Estado es facilitar y garantizar a todos los ciudadanos la participación de las decisiones que los afectan en la vida política de la Nación, todo ello bajo el núcleo esencial del derecho y precepto constitucional del artículo 40, conforme al cual todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Agregó que, del oficio DGE-1379, suscrito por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, no se desprende que las agrupaciones políticas demandadas hayan utilizado indebidamente tales procesos electorales, pues, aunque en dicho oficio, se hace mención a que las renuncias presentadas por los precandidatos y partidos políticos fueron extemporáneas, es lo cierto que, según lo dispuesto en los artículos 107 de la Constitución, 11 de la Ley 130 de 1994, modificado por el artículo 1º de la Ley 616 de 2000, y 2º de la Resolución 0229 del 28 de marzo de 2007, expedida por el Consejo Nacional Electoral, normatividad ésta que regula la materia, no se establece una fecha límite de renuncia a las consultas populares.

Añadió que, carece por completo de fundamento probatorio la supuesta vulneración de los derechos e intereses colectivos alegados como trasgredidos, pues, no fue acreditado en el proceso que los organismos electorales demandados o que alguno de sus funcionarios hubiesen actuado con un propósito subalterno, ya fuera para obtener un provecho o beneficio personal, de un determinado grupo o de terceras personas. Concluyó que, independientemente del porcentaje de abstencionismo que se presente en el país o en esta ciudad, la organización electoral está en la obligación de garantizar que todos los ciudadanos aptos para votar puedan ejercer libremente su derecho constitucional a elegir y ser elegidos. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 8 de septiembre de 2010, el actor popular solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el envío del expediente al Consejo de Estado para que se sometiera a revisión eventual la sentencia de segunda instancia. Realizó en su solicitud un recuento de lo que quedó probado en el proceso con relación a los partidos y movimientos políticos, en las sentencias de primera y segunda instancia. Solicitó seleccionar este proceso para su revisión dada la importancia y la trascendencia del mecanismo de consultas internas, el cual a su juicio, so pretexto de fortalecer la democracia no puede ser utilizado de forma abusiva por parte de los partidos, movimientos políticos y candidatos. Concluyó que, las pruebas que reposan en el proceso, sumadas a la confesión de la Registraduría, develan una evidente vulneración de los derechos e intereses colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, que hace

procedente, se disponga su protección a través de ordenes tales como que el CNE a la mayor brevedad posible en cumplimiento de lo dispuesto en el último inciso del artículo 10 de la Ley 130 de 1994 proceda a reglamentar las consultas, en aspectos tales como términos perentorios para modificar, revocar o retirar precandidatos, y en general disposiciones que le den seguridad jurídica y procesal al evento de las consultas. CONSIDERACION PREVIA La acción popular fue presentada por Secundino Rodríguez Burgos y Hermann Gustavo Garrido Prada, el 27 de febrero de 2008 el Juez de primera instancia aceptó la desvinculación del actor popular Secundino Rodríguez Burgos por solicitud del mismo y, afirmó que la acción continuaba su curso normal al tenerse como actor popular a Hermann Gustavo Garrido Prada, por lo tanto el presente auto solo tendrá efectos respecto de este ultimo. CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia proferida el 5 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270

de 1996). En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su

especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá

seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le

corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla. Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:

 Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión1, se identifican como exigencias

formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical2, de modo que la revisión de los fallos de los 1 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01. 2 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio3 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de

la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión4. Caso Concreto El actor popular presentó la solicitud de revisión eventual el 8 de septiembre de 2010, dentro de los (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 5 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Ley 1285 de 2009 señala que la solicitud de revisión eventual puede ser presentada por una de las partes o por el Ministerio Público y como en el presente caso la formuló el actor popular, se da por cumplido dicho requisito. En relación con el requisito de sustentación, se advierte que el actor popular para fundamentar la revisión realizó un recuento de lo que quedó probado en el proceso con relación a los partidos y movimientos políticos, en las sentencias de primera y segunda instancia; y solicitó seleccionar la sentencia de 5 de agosto de 2010 para su revisión dada la importancia y la trascendencia del mecanismo de consultas internas. Ahora bien, luego de examinar la solicitud expuesta por el actor popular, la Sala no encuentra motivos para revisar la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones que se exponen a continuación:

Considera la Sala que si bien en el presente caso lo que se debate es el funcionamiento del mecanismo de consultas internas, y que este tema es de indudable trascendencia, no hay lugar a la revisión de la sentencia de segunda instancia puesto que se evidencia que el solicitante no mencionó cuáles son las 3 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 4 Auto de 14 de julio de 2009. providencias contradictorias proferidas frente a casos relacionados con los derechos aquí debatidos, ni siquiera hace alusión alguna a la necesidad de unificación jurisprudencial en el tema tratado. Se advierte que, el actor popular no identificó cuáles son los aspectos objeto del litigio que ameritan una revisión dirigida a unificar la jurisprudencia, y en ese sentido, no explicó, al menos sumariamente, los puntos de contradicción

jurisprudencial o la importancia del asunto. Finalmente, se reitera que el mecanismo de revisión eventual no constituye una tercera instancia ni tampoco es la vía para exponer razones de inconformidad con la sentencia o para replantear el tema de fondo ya definido y discutido por las instancias respectivas. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 5 de agosto de 2010, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, dentro de la acción popular instaurada por HERMANN GUSTAVO GARRIDO PRADA contra la

REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ