CE-11001-33-31-019-2007-00735-01(AP)REV-2014

REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO – Por derogatoria de las normas sustanciales que lo consagran / INCENTIVO ECONÓMICO – No es un derecho adquirido si la sentencia de acción popular no quedó en firme antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 [A] aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. (…) Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. (…) Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…) Las normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o

actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. (…) El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria. (…) De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 06 de diciembre de 2007, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre las meras expectativas de alcanzar aquél reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1425 DE 2010 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 40.

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS – A la moralidad administrativa, existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y la seguridad y

salubridad públicas / POLÍTICAS DE MODERNIZACIÓN DEL PARQUE AUTOMOTOR DE CARGA – Evasión del cumplimiento de la reglamentación impuesta en el país para la protección del medio ambiente / COMPETENCIA PARA EL CONTROL DEL PAGO DE CAUCIONES POR OMISIÓN A LA REGLAMENTACIÓN DE TRASPORTE DE CARGA – Le corresponde al Ministerio de Transporte y a la Superintendencia de Puertos y transporte tomar las acciones y medidas sancionatorias De la prueba obrante se concluye efectivamente la poca y ninguna relación de claridad en el adelantamiento del proceso de chatarrización, en tanto no se cuenta con la información confiable por parte de las autoridades encargadas del tema, Ministerio de Transporte y Superintendencia de Puertos y transporte, de tal suerte que con fundamento en las modalidades delictivas puestas de presente por la Fiscalía General de lo cual se infiere la maniobra para eludir efectivamente el pago de cauciones y demás acciones ordenadas por la ley. (…) Amparados los derechos colectivos se dispusieron las ordenes al Ministerio de Transporte y a la superintendencia de Puertos y Transporte de depurar la información a nivel nacional sobre los registros de vehículos automotores de carga con obligación de cumplir las disposiciones vigentes tendientes a modernizar el parque automotor, así como realizar el control de pago de la cauciones ordenadas y su ingreso a las arcas del Estado, así como requerir las investigaciones disciplinarias y penales a que haya lugar. (…) En ese orden de ideas, la Sala estima fundada la conclusión a la cual arribó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección C de Descongestión, Corporación que consideró que si bien no se

encontró demostrado probatoriamente el monto de las cauciones dejadas de percibir, si quedó evidenciado las acciones encaminadas a evadir el cumplimiento de las políticas de modernización del parque automotor de carga del país, el cual tendrá implicaciones no solo en el medio ambiente, sino también en la seguridad y salubridad pública razones para encontrar demostrado la amenaza a los derechos colectivos a: “ La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y la seguridad y salubridad públicas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 209 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 34 – LITERAL C – LITERAL G.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-33-31-019-2007-00735-01(AP)REV

Actor: LUIS FERNANDO TAMAYO VALENCIA Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE.

Procede la Sala a efectuar la revisión de la sentencia que puso fin al presente proceso en ejercicio de la acción popular instaurado por LUIS FERNANDO

TAMAYO VALENCIA Y JAIRO ALBERTO BOODER BARRAGAN en contra del

MINISTERIO DE TRANSPORTE.

En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, los ciudadanos Luis Fernando Tamayo Valencia y Jairo Alberto Booder Barragan invocaron la protección de los derechos colectivos a la moralidad pública y a la defensa del patrimonio público, del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

1. HECHOS Relató, en síntesis que existen leyes vigentes en lo tocante con el procedimiento para la reposición del parque automotor de carga ordenando que los mismos se realicen principalmente por reposición, sacando del mercado vehículos modelos anteriores bajo el proceso de chatarrización, dándose la alternativa de constituir a favor de la Nación una caución de un millón doscientos cincuenta mil pesos ($1’250.000.oo) por cada tonelada que corresponda destruir.

El gobierno nacional a través del Ministerio de Transporte autorizó el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte terrestre automotor de carga por reposición demostrando que los vehículos repuestos fueron sometidos al proceso de desintegración física total, a la cancelación de su licencia de tránsito y el registro nacional de carga. Señala exceptuados de este proceso los vehículos de servicio público con capacidad de carga inferior o igual a tres y media (3.5) tonelada. Señala dos métodos adicionales de ingreso de vehículos de servicio público cuales el ingreso por reposición e ingreso por incremento.

Cita el artículo 3º del Decreto No. 3525 para referir en valor de la garantía bancaria o el monto asegurado de la póliza de seguros de que trata el referido decreto, será de un millón doscientos cincuenta mil pesos ($1.250.000.oo) multiplicados por la capacidad de carga (tonelaje) del vehículo o vehículos que originalmente tuviesen la obligación de desintegrar, es decir, del cincuenta por ciento de la capacidad incorporada. Señaladas las condiciones para la reposición del parque automotor de carga señala se busca paralelamente como evadir los procesos legales, y este caso en particular no es la excepción, siendo que los propios servidores públicos encargados de hacer cumplir la normatividad son los quienes están ayudando de manera fraudulenta a transgredirla, con maniobras como asl siguientes: 2.1.- Introducción al país de rodantes de contrabando, los cuales son incorporados con documentos falsos en carpetas antiguas de vehículos que les han cancelado la matricula por hurto, destrucción total o chatarrización, haciendo el traslado de cuenta a otra inspección de tránsito y así se evade el proceso legal. 2.2.- Se hace una matrícula aparente o ficticia con documentos falsos de automotores que no existen en épocas donde hay un vacío legal como es la comprendida entre el 2 al 28 de agosto de 2006, porque el 2 de agosto de 2006 dejo de regir el Decreto 01347 de 2005 y el 28 del mismo mes entro a regir el Decreto 2868 de 2006, lapso en el que no hubo reglamentación clara en el registro

de vehículos nuevos de carga, aprovechándose el vacío normativo para matricular vehículos con documentos falsos e inexistentes, así resultan matriculados como 2004 un rodante modelo 2005, 2006, 2007. 2.3.- Existen vehículos de carga matriculados en el servicio particular y se realizan traslados de cuenta a otros organismos de tránsito en los cuales aparece como servicio público de carga, para luego cumplir con la chatarrización y ceder el cupo como si hubiese sido todo el tiempo de servicio públicoinscrito en el registro nacional de carga. 2.4.- Se realizan los registros iniciales en el servicio público de carga de vehículos de modelos anteriores y en pésimo estado de conservación, los cuales son rematados por algunas entidades de la nación precisamente por el alto estado de deterioro, estas matriculas se hacen sin el lleno de los requisitos legales y violando flagrantemente las normas de modernización del servicio público de carga. 2.5.- Se están chatarrizando de manera ficticia rodantes o en su defecto se falsifican los certificados de las entidades certificadoras con el objeto de obtener del Ministerio de Transporte la aparente expedición del correspondiente certificado (Resolución 250 de 2004 del Ministerio de Transporte), encontrándose que un mismo vehículo aparece varias veces chatarrizado, bien sea por SIDENAL S.A. y/ o DIACO LTDA, que son las únicas que cumplen a nivel nacional con las especificaciones solicitadas por el Ministerio de Transporte, dando con esto una aparente legalidad al proceso. La ley da otra posibilidad subsidiaria de la principal que es la chatarrización, la cual consiste en adquirir una póliza en favor del Estado, para garantizar que de no

ser así, el dinero de la garantía pasará a la nación a través del Ministerio de Transporte: es decir que si no había la voluntad de chatarrizar el 59% de la capacidad de carga a registrar inicialmente, lo que se ha debido hacer es tomar al opción creada legalmente consistente en adquirir una caución a favor del estado, y no buscar la forma fraudulenta de evadir su pago, con anuencia de los servidores públicos del Ministerio de Transporte, causándole un detrimento patrimonial a las arcas oficiales y vulnerando asl normas cuyo origen es procurar la conservación del medio ambiente.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá con sentencia de fecha 30 de septiembre de 2009, negó las pretensiones de la demanda. Argumentó en síntesis, que la demanda no contiene un ataque real de vulneración a la moralidad administrativa, pues todos los cargos se dirigen a atacar la legalidad de las actuaciones de los demandados, tildándolas de delictivas con trascendencia penal, lo cual impone al despacho abstenerse de revisar estos cargos, pues como juez de la acción popular no le está permitido hacer juicios con relaciones a las actuaciones de índole penal, cuando frente a las posibles acciones delictivas, estas se deben adelantar ante la jurisdicción ordinaria que es a la que le corresponde su estudio.

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 29 de septiembre de 2009, revocó la decisión proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo de Bogotá, en su lugar amparó los derechos

colectivos a la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de las áreas de especial protección ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, patrimonio público la seguridad y salubridad públicas y en consecuencia ordenó al Ministerio de Transporte y a la Superintendencia de Puertos se ejerza el control de las gestiones tendientes a depurar la información a nivel nacional sobre los registros de vehículos automotores de carga con obligación de cumplir en su tiempo vigentes tendientes a modernizar el parque automotor de carga, contenidas en los Decretos 1347 de 2005, 3525 de 2005, Decreto 2868 de 2006, Resoluciones 1150 de 2005, Resolución 1800 de 2005 y Resolución 003000 de 2006 del Ministerio de Transporte. Además se dispuso llevar el control de pago de cauciones ordenadas en las disposiciones anteriores y su ingreso a las arcas del Estado. Finalmente negó las demás pretensiones formuladas, e integró el comité de verificación y negó el otorgamiento de un incentivo.

4. PETICIÓN DE REVISIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó solicitud de revisión, por estimar que la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que creó el incentivo económico en acciones populares sobre moral

administrativa, pero en ningún momento derogó el artículo 34 de la misma ley, que ordena dictar sentencia y fijar el monto sobre los incentivos en las acciones populares sobre moral administrativa. Agrega que la Ley 1425 del 31 de diciembre de 2010 que deroga los incentivos de las acciones populares, aunque de aplicación inmediata, no es retroactiva. Estima que lo recuperado por razón de esta acción asciende a la suma de Cuatro mil seiscientos noventa y seis millones doscientos veintitrés mil pesos mcte ($4.696.223.000.oo). Para resolver se,

5. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por el actor popular en el punto atinente a la unificación de jurisprudencia, esto es, la procedencia del incentivo económico después de derogado el articulo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en atención a que en sentencia de 20 de enero de 2011 de la Sección Primera se concedió el mismo.

Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) competencia para decidir el asunto, (ii) naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo, (iii) tesis de la Sala Plena sobre Unificar la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, y (iv) estudio del caso concreto. 1.- Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la competencia para decidir sobre la selección para revisión eventual de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, corresponde a las diferentes Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, a través del cual se expidió el Reglamento Interno de esta Corporación, advirtiendo que el reparto sería efectuado por el Presidente, sin atender a la especialidad1. Por tanto, una vez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de septiembre de 20132 respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo en juicios iniciados después de la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por la Ley 1425 de 2010, la Sala es competente para estarse a lo resuelto en dicha sentencia de unificación y reiterar la postura acogida en dicha providencia. 2.- Naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo. Señala la Ley 1425 de diciembre 29 de 20103 , “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, en su artículo 1º:

“Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.”4 A renglón seguido el artículo 2o respecto de la vigencia señaló: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, ”Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo”, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley. Los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 disponían: 1 “ARTÍCULO 1o. Adicionase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: - Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 2 Proceso: (AP) 170013331001200901566 01. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez.

3 Publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010. 4 Ley declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-914-11, C-902-11, C-880-11, C-730-11, C-688-11, C-687-11, C-630-11, C-631-11, C-050-12, C-786-12. “Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. “…………………………….. “Artículo 40. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de

la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró exequible, circunstancia que refuerza que el legislador sí dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. Con referencia al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que alude a los contenidos de la sentencia que se profiere en la acción popular expuso la Corte tres argumentos en su orden histórico, normativo y pragmático. Con relación al primero, con fundamento en las ponencias para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, segundo debate ante la plenaria de la Corporación y tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, concluyó: Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. En cuanto al segundo, expresó: “El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento

jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa. Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia5. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera

cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.6.7 En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” Y finalmente en cuanto al argumento pragmático señaló: 5 Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).

6 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). 7 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). 4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.8 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.9 4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó

expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias 8 Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone:

‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera,

Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado. 9 La Secc