CE-11001-33-31-025-2007-00720-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se cumple con el requisito de sustentación de la solicitud de revisión eventual / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se selecciona porque la revisión eventual no es una tercera instancia que permita ejercer un control de legalidad sobre la decisión que se pide revisar En cuanto al requisito de la sustentación, el mismo no se cumplió, pues en el escrito del 8 de febrero se manifestó que la sentencia del 1 de noviembre de 2012 amerita ser revisada porque es importante unificar una posición respecto de las órdenes de imposible cumplimiento impartidas en los fallos y, máxime cuando se encuentra agotado en segunda instancia su defensa y, la solicitud de aclaración fue negada y, de existir una contradicción entre 2 órdenes emanadas de un mismo fallo. En la solicitud de revisión eventual, la parte interesada debe sustentar o expresar las razones de su petición, precisar la supuesta contradicción de posiciones jurisprudenciales y justificar por qué considera que la providencia objeto de la solicitud debe ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Además, se advierte que la petición de revisión está encaminada a que el Consejo de Estado reestudie los hechos y las decisiones que se tomaron en segunda instancia, que ya fueron sometidos a consideración del Tribunal y que condujeron a que arribara a una decisión desfavorable a los intereses de la Concesión Sabana de Occidente S.A. Por tal motivo, lo que se busca es reprochar el fallo del ad quem y no a advertir la necesidad de unificar jurisprudencia ni, mucho menos, permite inferir alguna contradicción de la decisión cuya revisión se pide con otras

providencias del Consejo de Estado, dictadas en casos similares. En este punto, destaca la Sala que el mecanismo de la revisión eventual no es un nuevo recurso ni una tercera instancia para el trámite de la acción popular, precisamente, porque la ley no lo previó para dirimir las discrepancias o conflictos que se susciten entre las partes y el juez respecto a los criterios de la decisión o los razonamientos jurídicos allí expuestos, pues fue concebido para lograr la unificación de la jurisprudencia más no para ejercer un control de legalidad sobre la decisión que se pide revisar. En efecto, en el asunto no se evidencian temas que requieran unificación jurisprudencial, pues no se plantean discrepancias, contradicciones, confusiones o vacíos, y por el contrario, lo que pretende la parte solicitante es debatir de nuevo las órdenes que se impartieron en la sentencia que se pretende revisar, porque en su criterio son imposibles de cumplir, asunto que ya fue examinado por el Tribunal tanto en la decisión de aclaración de la sentencia como en la que resolvió la solicitud de nulidad .Por tal motivo, la Sala no seleccionará para revisión la providencia que profirió el Tribunal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-33-31-025-2007-00720-01(AP)REV

Actor: JULIO ENRIQUE HURTADO CORREA Y OTROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIAS Y OTROS

Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión eventual de la providencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 1º de noviembre de 2012, dentro de la acción popular de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Julio Enrique Hurtado Correa, Manuel Francisco Hurtado, María Helena Acevedo y Javier DÁnello presentaron demanda de acción popular contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-; la Concesión Sabana de Occidente S.A. y la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), en procura de obtener la protección de los derechos colectivos (i) a la seguridad y salubridad pública, (ii) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, la ley y las disposiciones reglamentarias, (iii) a la moralidad administrativa, (iv) a la defensa del patrimonio público y (v) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

2. Pretensiones “Comedidamente solicito que, mediante las formalidades prescritas en la Ley 472 de 1998 en sus artículos I. y II., el juez competente proceda

a conceder las siguiente pretensiones:

1. Que se declare que los trabajos de Construcción en la autopista Medellín, realizados por la CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A., en el tramo que comprende desde el Río Bogota (sic) en KO+464.40 hasta KO+939.07 según plano 1R2 de 21 De (sic) los diseños realizados por INVIAS no cumplen con las especificaciones técnicas (…).

2. Que se declare la responsabilidad absoluta sobre estas tres entidades ya que ninguna de ellas cumplió íntegralmente (sic) con sus respectivas funciones, tanto de diseño como construcción de la vía y específicamente en KO+939.07, lo que genera en épocas de invierno empozamiento de aguas, hecho que ha producido fallas en la estructura de la carretera y frecuentes inundaciones en la misma.

3. Que se declare que como resultado de las fallas en las obras de ingeniería, y deficiencia en los diseños, se generan perjuicios a todas las personas que transitan por esta vía, aumentando potencialmente la accidentalidad en este sector, y generando represamiento vial sobre la carretera, y perjuicios sobre varios predios rurales a lado y lado de la prolongación de la Avenida 80.

4. Que se declare que las siguientes entidades han faltado a su objeto en este proyecto vial, vulnerando los principios y objetivos de la administración pública, los derechos de los particulares como vecinos de las vía y damnificados por presiones a realizar obras que le competen a la concesión, como también los derechos colectivos así: C.A.R.; En la vigilancia ambiental, en la planificación y ejecución de proyectos referentes al medio ambiente, el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, así como el cumplimiento y oportuna aplicación a las disposiciones legales en una zona considerada de riesgo por ellos mismos.

INVIAS: En el control del proyecto adelantado por el Concesionario, la ejecución de las políticas y proyectos de la infraestructura vial, como en las investigaciones, estudios y supervisión de las obras de su

competencia conforme a los planes y prioridades nacionales, el apoyo técnico prestado para adelantar los estudios pertinentes de los planes, programas, proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y la garantía a la sociedad en la construcción, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura a su cargo y la garantía a la sociedad en la construcción, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura vías a cargo de la entidad en aras del desarrollo sostenible y a la integración del país a través de una red eficiente, cómoda y segura. LA CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A.: En la ejecución de las obras objeto del contrato de concesión. Los estudios técnicos así como la realización de ellos y el demostrable incumplimiento volviéndose contra los particulares vecinos en más de una veintena de casos y por tanto afectado a la comunidad y a los vecinos del lugar.

5. Que se ordene a las autoridades respectivas, la realización de conductas tendientes a evitar que se continúe causando daño a los derechos colectivos vulnerados.

6. Que de conformidad con los artículos 39 y 4º de la Ley 472 de 1998, se reconozca a favor de los accionantes los incentivos correspondientes.” Los actores populares, manifestaron que dichos derechos colectivos se vieron afectados por la Concesión Sabana de Occidente S.A., al construir inadecuadamente una alcantarilla sobre la autopista Medellín KO+939.07, en la cual se cambió la inclinación del piso en sentido Norte-Sur, que es contraria a la naturaleza del terreno, ocasionando estancamientos e inundaciones de aguas

lluvias, que generan un foco de enfermedades y deterioros en la vía (fls. 1 a 8 Cuad. 1).

3. Trámite de la demanda

El Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. asumió el conocimiento del proceso y el 7 de mayo de 2010 profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que de acuerdo a las pruebas aportadas al expediente no se pudo demostrar la transgresión de los derechos colectivos alegados y mucho menos atribuirle dicha violación a las entidades demandadas (Fls. 760 a 774 Cuad. 2).

4. Providencia que se pide revisar Al resolver el recurso de apelación que interpusieron los actores populares, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante sentencia del 1º de noviembre de 2012, decidió lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRESE NO PROBADA la objeción por error grave contra el dictamen pericial presentado por el perito designado en esta instancia, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. REVOCASE la sentencia apelada y en su lugar AMPÁRENSE los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas y a la defensa del patrimonio público, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. TERCERO. ORDENAR a la CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A. realizar el diseño y construcción de las obras para el correcto funcionamiento del sistema de drenaje de la Autopista Bogotá Medellín, en el tramo Vial que comprende desde Abscisa KO+464, según el

tramo analizado en el dictamen pericial, para la cual debe diseñar y construir una estructura de drenaje en el sentido de la pendiente natural del terreno y la construcción de un Box Coulvert de mínima sección, 1.50 x 1.50, en la alcantarilla ubicada en el K1+650, con pendiente hacia el norte, entregando al vallado con la puerta del k1+560, contrastándolo con la restructuración que la batea la da al esquema de drenaje, conforme lo dictaminó el perito designado en este asunto. Para el cumplimiento de esta orden, la Concesión Sabana de Occidente S.A contará con el término de un (1) año a partir de la firmeza de este proveído. Mientras la concesión adopta las medidas para el cumplimiento de lo aquí dispuesto, deberá implementar los sistemas de bombeo pertinentes para garantizar que la vía se encuentre en condiciones óptimas para el tránsito vehicular. CUARTO. ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA establecer la metodología para la suspensión, seguimiento, administración y control de lo señalado en esta providencia, y realizar un constante seguimiento de las obras que debe acometer la Concesión Sabana de Occidente S.A. QUINTO. ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA que en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad en su jurisdicción, proceda a verificar si las obras indicadas en el Informe Técnico No. 2365 del 11 de diciembre de 2008 proferido por la Oficina Provincial Sabana Centro de la CAR, fueron terminadas, y así mismo haga el seguimiento del cumplimiento de lo ordenado en el

AUTO OPSC No. 0529 del 17 de abril 2009, y en caso de no ser así iniciar las actuaciones administrativas pertinentes. SEXTO. En cumplimiento de lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, CONFORMAR el Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, que estará integrado por el Agente del Ministerio Público Delegado ante este Despacho, un (1) representante de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA., un (1) representante de la CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A., un (1) representante de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y por la parte accionante. El despacho hará el seguimiento de las actuaciones realizadas por el Comité de Verificación, en cumplimiento de lo ordenando en esta sentencia1. SÉPTIMO. NEGAR el incentivo económico por las razones expuestas en esta providencia. (…)” 1 El numeral 6º fue corregido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante providencia del 24 de enero de 2013, el cual quedó de la siguiente manera: “ SEXTO.- En cumplimiento de lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, CORFORMAR el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia que estará integrado por el Agente del Ministerio Público Delegado ante el Despacho de origen, un (1) representante de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA., un (1) representante de la CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A., un (1) representante de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y por la parte accionante. El

despacho de origen hará seguimiento de las actuaciones realizadas por el Comité de Verificación, en cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia” (fls. 371 a 373). Dicha autoridad judicial basó su decisión en que “el error de diseño aducido por la actora, tanto en la demanda como en el informe técnico allegado a la misma, se acreditó suficientemente con el dictamen decretado por el despacho, de tal suerte que no es del caso seguir atribuyendo como causa específica de las inundaciones las obras de nivelación topográficas llevadas a cabo en el predio la Glorieta, pues es claro que la contrapendiente de la alcantarilla viene ocasionando la permanente acumulación de aguas, que en épocas de lluvia terminan por rebosar la capacidad de la alcantarilla e inundando ese tramo de la autopista. Con el sistema de drenaje por vallados, el concesionario pretendía evacuar las aguas en sentido norte sur hacia el Rio Bogotá en límites con el Parque La Florida, en lugar de hacerlo de conformidad con la pendiente natural del terreno, cuyo sentido es sur norte” (fls 304 a 350 Cuad. 1). Contra dicho fallo, las partes solicitaron aclaración. La Concesión Sabana de Occidente S.A., manifestó que los numerales tercero y quinto de la sentencia del 1º de abril de 2012 eran contradictorios entre sí, toda vez que dichas órdenes exceden la técnica de la ingeniería. Esta solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” el 24 de enero de 2013, con el argumento de que lo que pretendían las partes era revivir el

debate sobre los aspectos de fondo que ya habían sido analizados en la sentencia2 (fls. 374 a 381 Cuad. 1).

5. Solicitud de eventual revisión La Concesión Sabana de Occidente S.A., una de las demandadas dentro de la acción popular de la referencia, por intermedio de apoderado judicial, en escrito radicado el 8 de febrero de 2013 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “A”, solicitó que se revisara la sentencia de segunda instancia del 1º de diciembre de 2012, con el fin de que se unifique una posición 2 La Concesión Sabana de Occidente, solicitó la nulidad del fallo del 1º de noviembre de 2012, con el argumento de que desde el punto de vista técnico era imposible cumplir las órdenes impartidas en dicha decisión (fls. 391 a 392). Mediante providencia del 30 de mayo de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, negó la solicitud propuesta, con fundamento en que no se invocó ninguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (fls. 452 a 456). respecto de las órdenes de imposible cumplimiento impartidas en los fallos y, “máxime cuando se encuentra agotado en segunda instancia su defensa y, la solicitud de aclaración fue negada y, de existir una contradicción entre 2 órdenes emanadas de un mismo fallo” (fls. 406 a 407).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala De conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 1° del

Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento y el artículo 274 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sección procede a decidir la solicitud de eventual revisión de la providencia dictada el 1º de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”.

2. La revisión eventual de las acciones populares y de grupo: Finalidad y requisitos Los artículos 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 y 72 a 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos. Del contenido de estas normas se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.

De igual manera, del texto del artículo citado y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho de los mismos, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los

siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- Esa petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. d.- La petición no requiere de una sustentación rigorista, pero en ella se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación, al menos esencial, de las razones en que fundamenta la petición. No obstante, la sustentación jurídica de la petición no limita el campo de la actuación del Consejo de Estado, pues éste puede encontrar otros aspectos y otras materias que ameriten la revisión, con el propósito de unificar la jurisprudencia de la Corporación.

3. Caso concreto La Concesión Sabana de Occidente S.A., que es parte demandada dentro de la acción popular, por conducto de apoderado judicial presentó la solicitud de revisión.

La petición se radicó dentro del término legal, esto es el 8 de febrero de 2013. Advierte la Sala que las partes solicitaron aclaración de la sentencia del 1º de noviembre que se pretende revisar, solicitud que fue resuelta negativamente mediante providencia del 24 de enero de 2013 y notificada por estado del 29 de enero de la misma anualidad, por tal motivo, al ser ésta la decisión que puso fin a la actuación, el término de los ocho (8) días empezó a correr desde el 30 del

mismo mes y año; y vencía el 10 de febrero de ese año para presentarla. La solicitud va dirigida a una providencia que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la que se decidió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia. Ahora, en cuanto al requisito de la sustentación, el mismo no se cumplió, pues en el escrito del 8 de febrero se manifestó que la sentencia del 1º de noviembre de 2012 amerita ser revisada porque es importante unificar una posición respecto de las órdenes de imposible cumplimiento impartidas en los fallos y, “máxime cuando se encuentra agotado en segunda instancia su defensa y, la solicitud de aclaración fue negada y, de existir una contradicción entre 2 órdenes emanadas de un mismo fallo”. En la solicitud de revisión eventual, la parte interesada debe sustentar o expresar las razones de su petición, precisar la supuesta contradicción de posiciones jurisprudenciales y justificar por qué considera que la providencia objeto de la solicitud debe ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia3. Además, se advierte que la petición de revisión está encaminada a que el Consejo de Estado reestudie los hechos y las decisiones que se tomaron en segunda instancia, que ya fueron sometidos a consideración del Tribunal y que condujeron a que arribara a una decisión desfavorable a los intereses de la Concesión Sabana de Occidente S.A. Por tal motivo, lo que se busca es reprochar el fallo del ad quem y no a advertir la necesidad de unificar jurisprudencia ni, mucho menos, permite inferir alguna

contradicción de la decisión cuya revisión se pide con otras providencias del Consejo de Estado, dictadas en casos similares. 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena, auto de 14 de julio de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En este punto, destaca la Sala que el mecanismo de la revisión eventual no es un nuevo recurso ni una tercera instancia para el trámite de la acción popular, precisamente, porque la ley no lo previó para dirimir las discrepancias o conflictos que se susciten entre las partes y el juez respecto a los criterios de la decisión o los razonamientos jurídicos allí expuestos, pues fue concebido para lograr la unificación de la jurisprudencia más no para ejercer un control de legalidad sobre la decisión que se pide revisar. En efecto, en el asunto no se evidencian temas que requieran unificación jurisprudencial, pues no se plantean discrepancias, contradicciones, confusiones o vacíos, y por el contrario, lo que pretende la parte solicitante es debatir de nuevo las órdenes que se impartieron en la sentencia que se pretende revisar, porque en su criterio son imposibles de cumplir, asunto que ya fue examinado por el Tribunal tanto en la decisión de aclaración de la sentencia4 como en la que resolvió la solicitud de nulidad5. Por tal motivo, la Sala no seleccionará para revisión la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” del 1º de noviembre de 2012. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Quinta, RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR, para su revisión la sentencia del 1º de noviembre

de 2012 que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” en la acción popular que ejercieron Julio Enrique Hurtado Correa, Manual Francisco Hurtado, María Helena Acevedo y Javier DÁnello contra el Instituto Nacional de Vías-INVIAS-; la Concesión Sabana de Occidente S.A. y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-. 4 Providencia del 24 de enero de 2013 Fls. 374 a 381 Cuad. 1. 5 Providencia del 30 de mayo de 2013 Fls. 452 a 456 Cuad. 1

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA