CE-11001-33-31-031-2009-00187-01(AP)REV-2014

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante existencia de sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema La Sala no encuentra motivos para revisar la presente acción, por las razones invocadas por el actor toda vez que si bien la pretensión del demandante es la unificación de la jurisprudencia en torno al reconocimiento y pago del incentivo económico, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2013, dentro del expediente con radicado número 17001333100120090156601 , unificó la jurisprudencia en ese aspecto. En efecto, en la providencia citada, la Sala puntualizó que es improcedente el reconocimiento y pago del incentivo económico en las acciones populares, aunque el proceso de acción popular se haya iniciado antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010. Lo anterior porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de 1998, a favor de los actores populares, desapareció del ordenamiento jurídico con ocasión de la promulgación de la Ley 1425 de 2010 y su reconocimiento y pago tampoco es posible en los procesos iniciados antes de la expedición de dicha ley porque no se trataba de un derecho adquirido. En consecuencia, como el punto que el actor pretendía fuera unificado por la Sala Plena de esta Corporación, ya fue objeto de pronunciamiento, no procede la solicitud de revisión eventual.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver:

sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-33-31-031-2009-00187-01(AP)REV

Actor: LUIS HORACIO ROSERO OBANDO Demandado: MINISTERIO DE TRASPORTE Y OTRO La Sala decide la solicitud de revisión eventual de la sentencia de acción popular del 22 de noviembre de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó parcialmente la sentencia del 26 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá.

La demanda En ejercicio de la acción popular, el señor Luis Horacio Rosero Obando pidió la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que consideró vulnerados por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Indicó que el puente ubicado en la vía que conduce de Bogotá a Tunja, en jurisdicción del municipio de Briceño, diagonal al centro de control del servicio

intermunicipal de trasportes “Los Libertadores” no es apto para el tránsito de peatones debido a que una de las barandas de protección al costado oriental, se encuentra en total deterioro, porque está suelta y totalmente aislada de los escalones. Que, por tal motivo, los peatones no pueden transitar en forma segura por dicho puente peatonal. Que, en consecuencia, INVIAS vulneró los derechos colectivos invocados, toda vez que es su obligación proteger el espacio público. La sentencia de primera instancia El Juzgado 31 Administrativo de Bogotá, en sentencia del 26 de marzo de 2012, declaró vulnerados los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en los literales d), g), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Declaró responsables de la vulneración de los derechos colectivos al Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y a los integrantes de la Unión Temporal Divinorte. Indicó que de acuerdo con los elementos probatorios aportados al proceso es evidente la amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados por el actor, en particular, del derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, porque la eventual caída de las barandas del puente representa una amenaza para los peatones. Que las entidades que tienen funciones de mantenimiento, construcción y

reconstrucción de infraestructura nacional tienen el deber de cumplir con las normas en procura de brindar el servicio vial a la comunidad, en especial en los sitios que presentan alguna afectación. Adujo que el puente peatonal se encuentra construido sobre una vía nacional. Que esta vía hace parte del contrato de concesión No. 664 de 1994, celebrado por el INVIAS (que posteriormente fue cedido al Instituto Nacional de Concesiones INCO) y la Unión Temporal Devinorte. Que aún cuando el puente no está incluido en el inventario del contrato de concesión, lo cierto es que del objeto de este contrato se desprende la obligación del concesionario de realizar los estudios, diseños y obras para la rehabilitación y ampliación de dicha estructura. A pesar de que las pretensiones del demandante prosperaron, el juez no reconoció el incentivo económico, porque el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 fue derogado por la Ley 1425 del 29 de diciembre de 2010. Tampoco reconoció costas y agencias en derecho. El recurso de apelación La Unión Temporal Devinorte y la Agencia Nacional de Infraestructura presentaron recurso de apelación contra la sentencia del 26 de marzo de 2012. Los argumentos del recurso de apelación fueron los siguientes: Unión Temporal Devinorte: Alegó que la sentencia no cumple con el requisito de congruencia, porque, declaró responsable a la Unión temporal de la vulneración de los derechos colectivos invocados aún cuando se demostró que no estaba obligada al mantenimiento de la estructura objeto de la controversia. Que la Unión Temporal no es responsable de la rehabilitación o del mantenimiento

del puente objeto de la acción popular, porque ese puente no hace parte de las obras entregadas en concesión mediante contrato Nro. 0664 de 1994 por el INVIAS a la Unión Temporal. Y que, por tanto, debe ser desvinculada del proceso. Agencia Nacional de Infraestructura (antes Instituto Nacional de Infraestructura INCO): Adujo que el INVIAS nunca entregó en concesión el puente objeto de la acción, como consta en el contrato de concesión aportado al proceso. Que, además, la Agencia Nacional de Infraestructura no diseña, ni ejecuta, ni proyecta obras. Que su labor se circunscribe a la administración de los negocios de concesión. Indicó que la responsabilidad por el mantenimiento del mencionado puente peatonal es exclusiva del INVÍAS y que esta responsabilidad no puede ser otorgada a terceros. Que esta circunstancia se encuentra plenamente probada en el proceso. La sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 22 de noviembre de 2012, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva de la Unión Temporal Devinorte y declaró responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados a la Agencia Nacional de Infraestructura (antes INCO). Adujo que de los elementos de prueba allegados al proceso se infiere la vulneración de los derechos colectivos invocados, porque el puente peatonal se encuentra en un pésimo estado, que imposibilita su uso por parte de los peatones, quienes tienen prohibido transitar por las vías destinadas a la circulación de vehículos.

Indicó que el puente objeto de la acción popular no hizo parte del contrato de concesión Nro. 0664 de 1994 suscrito entre la Unión Temporal Divinorte e INVIAS y que, por tanto, el concesionario no estaba obligado al mantenimiento o reparación de dicha estructura. Que, por ello, esta carga recae sobre las autoridades competentes. Dijo que no es posible atribuirle responsabilidad a la Unión Temporal Devinorte a partir de la cláusula trigésima del contrato de concesión, que se refiere a la modificación unilateral del contrato, porque esta sólo se aplica en el evento en que se deba variar el convenio y no exista acuerdo con el concesionario. Que no existe prueba en el expediente de que el contrato se haya modificado y que, por tanto, para incluir el puente en mención en el contrato es necesario acudir al procedimiento de contratación administrativa. La solicitud de eventual revisión El actor popular y la Agencia Nacional de Infraestructura solicitaron la revisión eventual de la sentencia del 22 de noviembre de 2012 en los siguientes términos: El actor popular explicó que la solicitud pretende la unificación de la jurisprudencia, pues existen dos posiciones en el Consejo de Estado, con respecto al reconocimiento del incentivo. Que, en efecto, mientras la Sección Tercera considera que no es procedente el pago del incentivo económico porque los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 fueron derogados por la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera de la misma Corporación considera que sí es procedente el pago del incentivo económico en los procesos iniciados antes de la vigencia de la Ley 1425 de 20101.

La Agencia Nacional de Infraestructura manifestó que es necesario unificar la jurisprudencia contenciosa administrativa en lo referente a la legitimación en la causa por pasiva. El expediente se recibió en esta Corporación el 15 de agosto de 2013. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala resuelve la solicitud de revisión de la sentencia del 22 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, previas las siguientes consideraciones.

1. Competencia De conformidad con el acuerdo Nº 0117 del 12 de octubre de 2010, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo Nº 58 de 1999, corresponde a las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolver las solicitudes de revisión eventual.

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo (sic) a la 1 Sección Primera del Consejo de Estado, magistrado ponente María Claudia Rojas Lasso 2010-00747 del 20 de junio de 2012, del 18 de julio de 2012, ponente María Elizabeth García González, expediente 201001651., del 27 de septiembre de 2012, magistrada ponente María Elizabeth García González, expediente Nr. 2010-365; del 4 de octubre de 2012, expediente 2010-2518; sentencia del 20 de junio de 2012

magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso, expediente Nr. 2010-747. organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. (…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes

o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” De conformidad con la norma en cita, los siguientes son los requisitos que se deben cumplir para que la Sala acceda a la revisión eventual:

1. Debe mediar petición de alguna de las partes o del Ministerio Público.

2. La petición se debe interponer dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la que se ponga fin al proceso.

3. La revisión debe recaer sobre la sentencia del Tribunal Administrativo con la que terminó el proceso o la providencia con la que finalizó o se archivó el mismo.

4. El propósito de la revisión es la unificación de la jurisprudencia.

En cuanto al último requisito, en auto del 14 de julio de 20092 la Sala Plena enunció, a título ilustrativo, los eventos generales en los que está llamada a operar la tarea unificadora de la jurisprudencia3. Además, precisó que le corresponde al interesado “demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito” y, para el efecto, debe exponer en la solicitud “una explicación concisa acerca de las razones en las cuales se fundamenta la petición.” De otra parte, el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 dispuso que la revisión eventual de las sentencias en los procesos de acciones populares y de grupo procede en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada

entre los tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de esta

Corporación

3. Caso concreto El actor y la Agencia Nacional de Infraestructura solicitaron la revisión de la sentencia del 22 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó parcialmente la providencia de primera instancia. Lo anterior indica que se cumple el requisito de legitimación. Además, la solicitud de revisión eventual recae sobre una sentencia de un tribunal, que puso fin al proceso de acción popular. 2 Expediente (AG) 200012331000200700244 01 3 En el auto citado se precisó lo siguiente: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por

parte de la jurisprudencia de esta Corporación;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubiere sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte de Consejo de Estado.” También se cumple el requisito de oportunidad, en cuanto la sentencia se notificó por edicto que se desfijó el 4 de febrero de 2013. Las solicitudes de revisión se radicaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 y el 14 de febrero de 2013. Luego, se presentaron dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia que puso fin al proceso de acción popular. En cuanto a la solicitud de revisión del actor popular, la Sala observa que expresó en forma detallada por qué debería seleccionarse para revisión la presente demanda, y, por ende, cumple con el requisito de sustentación. Sin embargo, la Sala no encuentra motivos para revisar la presente acción, por las razones invocadas por el actor toda vez que si bien la pretensión del demandante es la unificación de la jurisprudencia en torno al reconocimiento y pago del incentivo económico, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2013, dentro del expediente con radicado número 170013331001200901566014, unificó la jurisprudencia en ese aspecto. En efecto, en la providencia citada, la Sala puntualizó que es improcedente el reconocimiento y pago del incentivo económico en las acciones populares, aunque el proceso de acción popular se haya iniciado antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010. Lo anterior porque el incentivo económico previsto en la Ley 472 de

1998, a favor de los actores populares, desapareció del ordenamiento jurídico con ocasión de la promulgación de la Ley 1425 de 2010 y su reconocimiento y pago tampoco es posible en los procesos iniciados antes de la expedición de dicha ley porque no se trataba de un derecho adquirido. En consecuencia, como el punto que el actor pretendía fuera unificado por la Sala Plena de esta Corporación, ya fue objeto de pronunciamiento, no procede la solicitud de revisión eventual presentada por el señor Luis Horacio Rosero Obando. En cuanto a la solicitud de revisión de la Agencia Nacional de Infraestructura, la Sala observa que la misma no cumple con el requisito de la sustentación toda vez que sólo expresa que “es necesario unificar la jurisprudencia contencioso administrativa referente a la legitimación en la causa por pasiva en la protección 4 Magistrado ponente Mauricio Fajardo Gómez de los derechos colectivos (…)” sin indicar los puntos divergentes o las providencias de la Corporación que resulten contradictorias. No identificó los aspectos que, a su juicio, ameritan la revisión de la sentencia del 22 de noviembre de 2012, ni explicó las razones en que fundamenta la petición. La Sala insiste en que los interesados en la selección de una providencia que ponga fin al proceso deben demostrar que la solicitud de selección que presentan cumple con el propósito de este mecanismo, es decir, deben cumplir con el requisito de la sustentación. Como en este caso, el apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura no cumplió con ese deber, se excluirá de revisión la sentencia del 22 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Primero: No seleccionar para revisión la sentencia del 22 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Segundo: Devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ