CE-11001-33-31-043-2007-00123-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-33-31-000-2007-00123(AP)REV

Actor: DANILO PAEZ CASTILLO Y OTROS Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL Procede la Sala a resolver la solicitud presentada por la parte actora para la revisión eventual de la sentencia de 22 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección C, dentro de la acción de grupo de la referencia, promovida por los señores DANILO PAEZ

CASTILLO, LILIAM BARRERA DE CASTAÑEDA, CARLOS HENRY SANCHEZ

CLAVIJO, LUCIANO PINILLA, AMPARO DEL PERPETUO SOCORRO VARON

CASTELLANOS, JORGE HUMBERTO CASTAÑEDA FORERO, MARIA

AURORA DOMINGUEZ DOMINGUEZ, PEDRO GERMAN CAUCALI, LIGIA

JIMENEZ DE DUQUE, LUZ MELIDA GOMEZ SALAZAR, BLANCA MARIA

OCAMPO DE FANDIÑO, LUIS H. RUIZ CESPEDES, ESTHER MARCELA

MENDOZA OSPINA, MIGUEL ANGEL MURILLO HENAO, MARIA JESUS LEON

DE ROMERO, SILVIA BUITRAGO SANCHEZ, MIRYAM ORTIZ, STELLA MELO

ALVAREZ, MARIA HELENA BECERRA, MARIA CECILIA LOZADA DE

ALONSO, GALA MARIA BUITRAGO SANCHEZ, ANA JULIA PAEZ SANCHEZ,

GILMA VARGAS, PEDRO ANTONIO MONCADA BECERRA, LUZ MARINA

NAVARRETE HURTADO, MARIA TERESA MENDOZA GOMEZ, MARIA ZORAIDA RUGE, ROSMIRA VENGOECHEA y JUDITH VENGOECHEA, a través de la cual confirmó la sentencia de 1 de junio de 2009, emanada del Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Cuarta, que negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

El 3 de octubre de 2007, los señores DANILO PAEZ CASTILLO, LILIAM

BARRERA DE CASTAÑEDA, CARLOS HENRY SANCHEZ CLAVIJO, LUCIANO

PINILLA, AMPARO DEL PERPETUO SOCORRO VARON CASTELLANOS,

JORGE HUMBERTO CASTAÑEDA FORERO, MARIA AURORA DOMINGUEZ

DOMINGUEZ, PEDRO GERMAN CAUCALI, LIGIA JIMENEZ DE DUQUE, LUZ

MELIDA GOMEZ SALAZAR, BLANCA MARIA OCAMPO DE FANDIÑO, LUIS H.

RUIZ CESPEDES, ESTHER MARCELA MENDOZA OSPINA, MIGUEL ANGEL

MURILLO HENAO, MARIA JESUS LEON DE ROMERO, SILVIA BUITRAGO

SANCHEZ, MIRYAM ORTIZ, STELLA MELO ALVAREZ, MARIA HELENA

BECERRA, MARIA CECILIA LOZADA DE ALONSO, GALA MARIA BUITRAGO

SANCHEZ, ANA JULIA PAEZ SANCHEZ, GILMA VARGAS, PEDRO ANTONIO

MONCADA BECERRA, LUZ MARINA NAVARRETE HURTADO, MARIA TERESA MENDOZA GOMEZ, MARIA ZORAIDA RUGE, ROSMIRA VENGOECHEA y JUDITH VENGOECHEA, actuando mediante apoderado, promovieron acción de grupo contra la Alcaldía Mayor de Bogotá Distrito Capital, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios causados por esté al proferir el Decreto 187 de 2002, “Por medio del cual se reglamenta la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) N° 102, SABANA, ubicada en la localidad de MARTIRES, y se expiden las fichas reglamentarias de los sectores delimitados en el presente decreto, así como la ficha de lineamientos para los Planes Parciales de Renovación Urbana”, ya que no se realizaron los estudios previos, además faltó un plan de renovación urbana, control y vigilancia de las autoridades distritales sobre la zona implantada. Manifestaron que son propietarios y residentes de los predios ubicados en la localidad 14 Los Mártires de Bogotá, la cual fue declarada zona especial con servicios de alto impacto o zona de tolerancia mediante el Decreto 187 de 17 de mayo de 2002, lo cual les ha ocasionado graves perjuicios por la desvalorización de sus inmuebles. Afirmaron que en la localidad 14 se propagaron los establecimientos de lenocinio,

en los que se ejerce de manera indiscriminada la prostitución, la cual propaga enfermedades y permite la comisión de delitos, vulnerando el derecho de locomoción y quebrantan la tranquilidad y la moralidad de los habitantes del sector, entre los que se encuentran menores de edad. Además, estas actividades influyen en el valor comercial de los inmuebles residenciales del sector. Arguyeron que el ambiente que brinda la zona mencionada no es adecuada para los residentes, toda vez que afecta su salud al no poder dormir con tranquilidad, porque los establecimientos funcionan en horas de la noche con música a alto volumen, también, se presentan riñas y escándalos en los que se escuchan palabras soeces. Argumentaron que las Autoridades y las Entidades de Orden Distrital son responsables de hacer seguimiento y control a los avances o retrocesos urbanísticos y verificar el uso que se le está dando al suelo en la zona de conformidad con las normas urbanísticas. Aseguraron que la zona de alto impacto reglamentada por el Decreto 187 de 2002, en la localidad de Los Mártires o localidad 14 de Bogotá D.C.,no solo afecta a los residentes y propietarios, sino también, al Distrito Capital que sufre detrimento en su patrimonio, toda vez que en esta zona se ubican bienes de interés cultural que figuran dentro de las fichas de actualización del Departamento Administrativo de Planeación Distrital como de uso habitacional y a los cuales se está dando un uso indebido, pues son explotados comercialmente para aprovechar los beneficios tributarios otorgados por ley a estos bienes, sin tener en cuenta su destinación económica y afectando el patrimonio público.

Solicitó que se ordene a la entidad demandada pagar la indemnización colectiva de perjuicios materiales y morales causados en la zona de tolerancia de la localidad de Los Mártires como lo son la devaluación y desvalorización de los predios de uso habitacional indexados desde la entrada en vigencia del Decreto Distrital 187 de 2002 y hasta la fecha en que se ordene su pago junto con los demás perjuicios causaos.

I.2. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

En reparto le correspondió conocer de la presente acción de grupo al Juzgado Cuarenta y tres Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Cuarta, quien mediante sentencia de 1° de junio de 2009, denegó las pretensiones de la acción de grupo, toda vez que al estudiar el plenario observó que la motivación para expedir el Decreto 187 de 17 de mayo de 2012, no fue la de crear una zona de tolerancia, sino la necesidad de reglamentar una realidad de público conocimiento que históricamente se ha desarrollado en la localidad de Los Mártires como lo es la actividad de prostitución acompañada de wisquerias, strip-tease y casas de lenocinio, con lo que se busca generar espacios de convivencia que permitan un adecuado control de las actividades de alto impacto que se desarrollan en esta zona. Indicó que en el año 2000 el ciudadano DALMIRO LUIS OSTOS ALFONSO, instauró acción de tutela radicada bajo el núm. 2000-00672 que cursó en el Juzgado Treinta y uno Penal Municipal, con la cual pretendía la implementación de medidas tendientes a conservar la tranquilidad de la Ciudad donde se encuentran

ubicados los predios de los demandantes por el ejercicio indiscriminado de la prostitución. Con base en lo anterior, se ordenó reglamentar la zona de alto impacto, razón por la que se dictó el Decreto 187 de 2002. Adujo que del material probatorio que obra en el proceso se evidencia que el proyecto legislativo del Decreto 187 de 2002, fue puesto en conocimiento de la comunidad en varias reuniones en las que participaron representantes de la zona presuntamente afectados y el Alcalde de la localidad de Los Mártires, con el fin de discutir y aportar propuestas al proyecto mencionado; también se encontraron los estudios realizados por Planeación Distrital en los que se analizó el ejercicio de la prostitución en la zona de Los Mártires, además el mencionado Decreto fue publicado en la Gaceta de Urbanismo y Construcción, para que la comunidad lo conociera e hiciera observaciones. Alegó que los Decretos Distritales 400 de 2001 y 188 de 2002, establecieron las condiciones de localización y funcionamiento de los establecimientos destinados al trabajo sexual y otras actividades ligadas al mismo, a la luz de las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 619 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá; además, a partir de la promulgación del Decreto 400 de 2001, la Secretaría de Gobierno promovió la creación de un comité interinstitucional que coadyuvó a las decisiones administrativas adoptadas a través del Decreto 187 de 2002. Concluyó que en el caso concreto, la zona comprendida desde la calle 19 hasta la

calle 24 y de la avenida caracas hasta la carrera 17, son vigiladas, monitoreadas y actualizadas conforme a lo decidido por el comité interinstitucional creado por el Decreto 126 de 2007. En cuanto a la desvalorización de los predios, adujo que esta no solo se puede atribuir a la expedición del Decreto 187 de 2002, pues dentro de las causas de pérdida de valor de los inmuebles pueden incluir afecciones geológicas, viales, económicas, deterioro de los mismos, entre otros múltiples factores, por lo que es evidente que el Decreto atacado no creó una zona especial de servicios de alto impacto, sino que la reguló, en aras del evidente contexto social que desde años atrás se vivía en dicha zona.

I.3. FUNDAMENTOS DE LA APELACION.

La parte actora al impugnar la sentencia de primer grado adujo, en síntesis, que el a quo incurrió en un error de hecho denominado falso juicio de identidad fruto de la errónea valoración que hizo de los medios probatorios que se allegaron al proceso; también consideraron que se debió acceder a las pretensiones de la demanda, dado que es evidente la desvalorización que han sufrido sus predios a causa de la implantación de la zona de alto impacto en la localidad 14, como lo corrobora el dictamen pericial que obra en el expediente, lo que permite ver que la Administración no evaluó el impacto social que causaría está zona de tolerancia en un sector residencial antes de promulgar el Decreto 187 de 2002. Afirmaron que con los documentos que obran en el proceso se evidencia la

responsabilidad por acción y omisión del Ente Territorial accionado al faltar a su deber constitucional de cumplir las normas que regulan la materia, como lo son la Ley 902 de 2004 y el Decreto Nacional 4002 de 2004, disposiciones que consagran la incompatibilidad entre usos de servicios de alto impacto referidos a la prostitución y usos residenciales y dotacionales educativos al momento de declarar zona de tolerancia la localidad 14 de Los Mártires.

I.4. LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 22 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera -Subsección Cen descongestión, confirmó la providencia de 1° de junio de 2009, proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá. Para el efecto manifestó: Que luego de estudiar el sub lite observó que el a quo actuó ajustado a derecho basándose en los elementos facticos y jurídicos debatidos a lo largo del proceso. Además, luego de estudiar el referido Decreto 187 de 2002, encontró evidente que no crea la zona de alto impacto sino que es un instrumento reglamentario de todas las actividades del sector que fija normas urbanísticas para su desarrollo, usos, estacionamientos, edificabilidad, espacio público y demás normas para el planeamiento de la zona y otros correspondientes a la información del sector, dando cumplimiento al artículo 453 del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital y al artículo 381 del Decreto Distrital 619 de 2000, norma que es anterior y no posterior al Decreto 187 de 2002.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

II.1. COMPETENCIA.

Sea lo primero advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado al modificar el Reglamento de la Corporación mediante Acuerdo núm. 0117 de 12 de octubre de 2010, adicionó el artículo 13 del Acuerdo núm. 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 55 de 2003, así: “ARTICULO 1º. Adicionase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares, de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita.

ARTICULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En virtud de lo anterior y en armonía con el artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión de la acción de grupo de la referencia formulada por los actores. II.2. Frente a la finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera, ha señalado: “El artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma dispone: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro

de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la

posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2º. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” De lo trascrito se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la Jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, del texto normativo copiado en precedencia se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: A.- Petición de parte o del Ministerio Público Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la ley. Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

en auto de 14 de julio de 2009, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, precisa lo siguiente: “En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual

desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, las estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.” B.- Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. Así las cosas, las particularidades de cada asunto; el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.”1

II.3. EL CASO CONCRETO.

En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 22 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección PrimeraSubsección Cen descongestión, se notificó a las partes y demás interesados por edicto fijado el día 7 de junio de 2012 y desfijado el día 12 de junio del mismo año. El 22 de junio de 2012 la parte actora, en escrito visible a folios 186 a 192 del expediente, solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente. Al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión se advierte que la parte actora no expresa los motivos que, a su juicio, justifiquen que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe ser objeto de revisión con el fin de unificar la Jurisprudencia. En efecto, no enuncia ni explica cuáles son las posiciones contradictorias en el sub lite o cuál es la confusión y/o diversidad de interpretaciones sobre el punto 1 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P.: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, AP-2008-00032-01, Noviembre de 2009. cardinal del mismo, a partir de las cuales se concluya la inexistencia de un criterio consolidado sobre el particular, sino que se limita a alegar las razones por las que se debió acceder a las súplicas de la demanda, tema que fue estudiado y resuelto

en segunda instancia. Lo anterior lleva a la Sala a concluir que lo que se pretende a través de la revisión es constituir una tercera instancia, lo cual resulta improcedente. Las consideraciones precedentes determinan que en el caso bajo examen no concurren los presupuestos exigidos para que proceda la selección de la providencia objeto de solicitud de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISION la sentencia de 22 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección PrimeraSubsección Cen descongestión, dentro de la acción de grupo de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Juzgado de primera instancia y comuníquese esta decisión al Tribunal

Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección C en descongestión. COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.- Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de septiembre de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO