CE-11001-33-35-007-2013-00627-03A(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – Confirma sanción / INCIDENTE

DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DADAS EN EL FALLO DE TUTELA Del estudio del expediente, la Sala encuentra que, en efecto, la Fiduprevisora S.A. no ha cumplido con lo ordenado en la tutela, pues no demostró que hubiera realizado las gestiones para pagar a Colpensiones los dineros correspondientes a los bonos pensionales. Si bien la Fiduprevisora S.A. dice que la Federación Nacional de Cafeteros no le ha desembolsado el dinero correspondiente, toda vez que dicho desembolso solo se haría una vez los trabajadores de Unimar interpusieran las acciones pertinentes ante la jurisdicción ordinaria, este argumento no es de recibo para la Sala. Como quedó demostrado en el expediente, los trabajadores de Unimar ya interpusieron las demandas correspondientes ante la jurisdicción ordinaria, por lo que es deber de la Fiduprevisora S.A. insistir ante la Federación para que realice el desembolso y, luego, pagar el dinero de los bonos pensionales a Colpensiones. (…) Siendo así, La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora de Panflota, deberá realizar las gestiones del caso ante la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del Café, a fin de que gire los recursos necesarios para que se cumplan las órdenes de tutela impartidas. Finalmente, la Sala estima pertinente decir que la Federación Nacional de Cafeteros también se encuentra obligada por el fallo de tutela del 28 de agosto de 2014, pues, como administradora del Fondo Nacional

del Café, debe proveer el dinero que corresponda, en caso de que el liquidador de la CIFM o el Patrimonio Autónomo Panflota no cuenten con recursos suficientes para asumir las obligaciones pensionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., veintiseis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-33-35-007-2013-00627-03A(AC)A

Actor: UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE

MARÍTIMO FLUVIAL (UNIMAR) Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS La Sala decide la consulta de la providencia del 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que resolvió: PRIMERO. ACCEDER a la solicitud de declaración de desacato formulada por el señor Ciro Antonio Rojas Agudelo, en su calidad de Presidente y Representante Legal de UNIMAR, en nombre y representación de 42 coadyuvantes de la tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. SEGUNDO. IMPONER al señor Darwin Ricardo León SeguraRepresentante Legal y Gerente Jurídico de la FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Unimar, multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual vigente, suma que deberá

consignar a órdenes de la Rama Judicial en la Cuenta Única Nacional Corriente No. 3-0820-000640-8 – Multas Rendimientos en cualquier Banco Agrario de la ciudad, en el término de diez (10), contados desde la ejecutoria y notificación de la presente providencia. De dicha actuación deberá remitir copia a este Tribunal. TERCERO. ORDENAR al señor Darwin Ricardo León Segura – Representante Legal y Gerente Jurídico de la FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PANFLOTA, dar cumplimiento a la sentencia proferida el 28 de agosto de 2014 por el H. Consejo de Estado, en los términos allí ordenados. (…)1.

1. La demanda y la sentencia de tutela Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante Grancolombiana S.A. (en adelante CIFM) fue fundada en 1946 con recursos del Fondo Nacional del Café, que era financiado por el Estado.

Que, desde su fundación hasta el 15 de agosto de 1990, la CIFM no hizo los 1 Folio 198. aportes pensionales al ISS del denominado personal de mar. Que la CIFM únicamente asumió el pago de las mesadas pensionales de los trabajadores que cumplieron requisitos mientras se encontraban vinculados a la empresa, pero no se hizo cargo de las obligaciones que tenía respecto de las personas que laboraron menos de 20 años y no alcanzaron el derecho pensional. Que, mediante auto del 31 de julio de 2000, la Superintendencia de Sociedades

ordenó la liquidación obligatoria de la CIFM. Que, por tal motivo, varios extrabajadores de la CIFM solicitaron al Ministerio de la Protección Social, al ISS, a la Superintendencia de Sociedades y al liquidador de la CIFM, que se les incluyera en el cálculo actuarial con fines pensionales. Que el liquidador de la CIFM negó las solicitudes de inclusión en el cálculo actuarial, según los demandantes, en razón a que «al 1º de abril de 1994 algunos trabajadores ya no laboraban en la Compañía y por tanto (…) ellos están obligados a perder el tiempo laborado y no cotizado». Que, por su parte, el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) contestó que la competencia para aprobar el cálculo actuarial era de la Superintendencia de Sociedades y, por ende, no estaba facultado para intervenir. Que, a pesar de que fue advertida que habían sido excluidos más de 250 extrabajadores, la Superintendencia de Sociedades aprobó el cálculo actuarial presentado por el liquidador de la CIFM. Que, mediante auto del 28 de agosto de 2012, la Superintendencia de Sociedades dio por terminado el proceso de liquidación obligatoria de la CIFM, declaró extinguida la personería jurídica y ordenó que se cancelara la matrícula mercantil. Que, contra esa decisión, algunos de los demandantes formularon recurso de reposición y en subsidio apelación, por cuanto se declaró terminado el proceso liquidatorio de la CIFM, sin que se les hubiera incluido en el cálculo actuarial. Que, por auto del 22 de noviembre de 2012, la Superintendencia de Sociedades

desestimó los argumentos expuestos en los recursos de reposición y, además, rechazó por improcedente el recurso de alzada, básicamente porque «la Ley 222 de 1995 (no previó) la posibilidad de que contra las providencias proferidas por la Superintendencia de Sociedades en los procesos concursales, pudiere interponerse el recurso de apelación». Que, mediante sentencia de tutela del 23 de enero de 2013, el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá ordenó a la Superintendencia de Sociedades conceder el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 28 de agosto de 2012, por el extrabajador de la CIFM Luis Hernando Poveda Poveda. Que, sin embargo, a la fecha, la Superintendencia de Sociedades no ha cumplido con la orden de tutela. Que, por auto del 22 de junio de 2013, la Superintendencia de Sociedades ordenó la reapertura del proceso liquidatorio, con el único fin de que el liquidador de la CIFM designara a un mandatario, con cargo al patrimonio autónomo Panflota, constituido después de la liquidación de la CIFM, que atendiera las reclamaciones pensionales de los extrabajadores y sus beneficiarios. Que la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo Fluvial (en adelante Unimar) le solicitó a la Vicepresidencia de la República que buscara soluciones para garantizar la protección de los derechos de los 250 extrabajadores de la CIFM, que fueron excluidos del cálculo actuarial que aprobó la Superintendencia de Sociedades, pero que tal petición fue trasladada al Ministerio de Trabajo, que, mediante oficio del 11 de octubre de 2013, señaló «que la

empresa no tiene ninguna obligación pensional con los trabajadores que se habían retirado cuando entró a regir la Ley 100 de 1993». Que, por lo anterior, Unimar interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Trabajo, la Superintendencia de Sociedades, el Patrimonio Autónomo Panflota – hoy administrado por la Fiduprevisora S.A., la Vicepresidencia de la República, Federación Nacional de Cafeteros, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y el Instituto de Seguros Sociales - ISS, Liquidado. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 1º de abril de 2014, dispuso lo siguiente: Primero: Declarar improcedente la acción de tutela del señor Orlando Neusa Forero - Secretario General de la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial “UNIMAR” y de los coadyuvantes señores Pedro Manuel Pulido Daza, Jaime Humberto Ramos R., Pedro Antonio Poveda, Santiago Suárez Pedraza, José Avelino Roldán, Luis Adilfo Rojas, Luis Eduardo Gómez Pinto, José Daniel Buitrago Vega, Milton Flaminio Rodríguez, Julio Hernán Duque Gutiérrez, Luis Hernando Rincón Niño, Gerardo Jiménez Torres, Andrés Castelblanco Moreno, Juan Carlos Basto Rubio, Carlos Emiro Salguero Tinoco, Luis Alberto León Pérez, Luis Reina Vásquez, Euclides Fonseca Barrera, Jairo Rozo García, Raúl Mahecha, Carlos Flaminio Ardila Bustos, Rafael Emiro Orjuela, Rafael María Gaspar, Carlos Arturo López, Víctor

Manuel Vargas Soto, Víctor Hugo Niño Cañón, Luis Arturo Buitrago Ramírez, Evangelista Cortés Mahecha, Jorge Eduardo Machado Roa, José Cristóbal Pérez Olarte y Tiberio Ríos Pinto, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Segundo: Se tutelan los derechos fundamentales de igualdad y seguridad social de los restantes cincuenta y nueve (59) coadyuvantes relacionados en el cuadro visible a folios 24 a 27 de esta providencia.

Tercero: Ordenar como mecanismo transitorio y en los términos señalados en la parte motiva, a la doctora Carina Isabel Suárez Gutiérrez, Mandataria de la Compañía de Inversiones Flota Mercante, que abra actuación administrativa, tendiente a recibir los documentos necesarios para establecer la condición de ex trabajadores y el tiempo laborado de los coadyuvantes relacionados en el cuadro visible a folios 24 a 27, dentro de un plazo razonable que no exceda de tres (3) meses.

Cuarto: Ordenar a la referida Mandataria que, transcurrido ese término, dentro de los treinta (30) días siguientes, analice la situación particular de cada uno de los ex trabajadores que presenten documentación, y de acuerdo con los resultados de este análisis, determine el bono pensional que les corresponda.

Quinto: Establecido el bono pensional de cada uno, la Mandataria deberá reportar al Patrimonio Autónomo PANFLOTA administrado por la FIDUPREVISORA S.A., dicha información, con el fin de que esa entidad transfiera el valor actualizado de los aportes a que haya lugar a

COLPENSIONES.

Sexto: Ordenar al Representante Legal de la FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de administrador del Patrimonio Autónomo PANFLOTA, que traslade el valor actualizado de los aportes a que se refiere el numeral anterior con destino a COLPENSIONES.

Séptimo: Se conmina al Ministerio de Trabajo y a la Superintendencia de Sociedades, que dentro de sus competencias, ejerzan la vigilancia necesaria para hacer efectivos los derechos garantizados.

(…)2. Que la anterior providencia fue impugnada y esta Sección, mediante providencia del 28 de agosto de 2014, dispuso:

1. MODIFICAR la sentencia impugnada. En consecuencia:

2. DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por las siguientes personas: 2 Folios 213 a 235. La copia de la providencia del 1º de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, fue anexada al expediente por el despacho sustanciador de la presente tutela.

1. Luis Hernán Poveda Poveda

2. Andrés Castelblanco Moreno

3.

3. Carlos Flaminio Ardila Bustos DENEGAR las

4. Rafael Emiro Orjuela Fabra

5. Carlos Emiro Salguero Tinoco

6. Rafael María Gaspar Prieto

7. Víctor Manuel Vargas Soto

8. Julio Hernán Duque Gutiérrez

9. Jaime Humberto Ramos Rodríguez

10. Pedro Antonio Poveda Cano

11. Carlos Arturo López Franco

12. Raúl Mahecha

13. Jairo Rozo García

14. Luis Alberto León Pérez

15. Pedro Manuel Pulido Daza

16. Luis Arturo Buitrago Ramírez

17. Juan Carlos Basto Rubio

18. Diomedes Piñeros Roa

19. Tiberio Ríos Pinto

20. José Cristóbal Pérez Olarte

21. Euclides Fonseca Barrera

22. Gerardo Jiménez Torres

23. Milton Flaminio Rodríguez

24. Luis Carlos Rodríguez

25. Víctor Hugo Cañón Niño

26. Evangelista Cortés Mahecha

27. José Raúl Pava Rubio

(beneficiaria Ana Cuestas)

28. Juan Camilo Cardona Ospina

29. Alberto García Rodríguez

30. Luis Eduardo Gómez Pinto

31. Carlos Enrique Loaiza Chalarca

32. Mauro Martínez Riaño

33. Rafael Olarte

34. Luis Reina Vásquez

35. Luis Hernando Rincón Niño

36. Luis Adilfo Rojas Muñoz

37. José Daniel Buitrago Vega

38. José Avelino Roldán

39. Orlando Neusa Forero pretensiones de la tutela frente a las siguientes personas:

1. Alberto Posada Quiroga

2. Luis Fernando Martínez Pérez

3. Gastón Alfonso Contreras

4. José Octavio Gómez

5. Rubén Darío Restrepo

6. Jesús Elmer Tarasca

7. Pablo Miguel Bohórquez

8. Héctor Fabio García Jiménez

9. Juan Enrique López

10. Fabiola Gutiérrez

11. Juan Norberto Pérez

12. Víctor Manuel Absalón González

13. Enrique Ríos

14. Adolfo León Zapata

15. Elvira Malagón Puerto

(beneficiaria de Carlos Alberto Duarte)

16. Luis Carlos Rodríguez

17. Rogelio Alberto Bedoya Palacio

18. Gustavo Adolfo Castañeda

Naranjo

19. Ana Cuestas (beneficiaria de

José Raúl Pava Rubio)

20. Guillermo Diago Ardila

21. Camilo Cardona Ospina

22. Alberto García Rodríguez

23. Rafael Olarte

24. Luis Enrique Vargas G.

25. Omar de Jesús Escobar Loaiza

26. Joaquín Díaz D.

27. Roberto Agudelo Ospina

28. Octavio Londoño Cataño

29. Héctor Darío Trujillo Correa

30. José Fabio Díaz Díaz

31. Guillermo Guerrero C.

32. Richard Hernando Cubillos

Zambrano

4. AMPARAR, como mecanismo transitorio, el derecho fundamental a la seguridad social de los demandantes que a continuación se relacionan:

1. Sigifredo Afanador

2. Jesús Elías Ávila Barreto

3. José Emilio Aza Bernal

4. Siervo de Dios Ballén Carrillo

5. Ciro Bohórquez Rodríguez

6. Carlos Antonio Cadavid Restrepo

7. Luis Alberto Camacho Durán

8. Gonzalo Camargo Palacios

9. Joaquín Emilio Campiño Castañeda

10. Jorge Enrique Contreras Ospina

11. Pedro Argemiro Díaz Vargas

12. Luis Gerardo Forero Vargas

13. Jairo Hernando Galeano Herrera

14. Juan Gaspar Prieto

15. Fernando Giraldo Restrepo

16. Jesús Armando Góngora

Albornoz

17. Juan de Jesús Herrera Hoyos

18. Mario Fernando López Cuesta

19. Luis Enrique Malagón Cárdenas

20. César Augusto Maldonado

Salgado

21. Hugo Ernesto Melo Miranda

22. Fredy Javier Miranda Zambrano

23. Víctor Hugo Mendoza Acuña

24. Rafael Fernando Montoya

Espinosa

25. Julio Cesar Morales Rodríguez

26. Víctor Julio Morantes Vargas

27. Carlos Julio Nieto Cárdenas

28. Gonzalo Ortiz Morera

29. Oscar de Jesús Ospina Cataño

30. Luis Alejandro Páez Pérez

31. Héctor Quintero Correa

32. Pedro Ignacio Quintero Espitia

33. Elías Ramírez Sánchez

34. Juan Felipe Restrepo López

35. Jairo Antonio Rojas Morales

36. Nicolás Sabogal Guzmán

37. Germán Tulio Solís

38. José Evencio Soto Jiménez

39. Javier Alberto Taborda Valencia

40. Darío Trejos González

41. Gilberto Uribe Vanegas

42. Guillermo Uribe Vanegas

43. Jairo Nicolás Villa Zapata

44. Jimmy Arcesio Zambrano Álvarez

45. Orlando Enrique Bernal Reyes

46. Óscar Ancízar Betancourt Torres

47. Pedro Pablo Melo Hernández

48. José Uribio Obando Sánchez

49. Alberto Posada Quiroga

50. Pedro Edilberto Rincón Vargas

51. Jaime Avendaño Álvarez

52. Hugo Barandica Collazos

53. Yamil Girón Mosquera

54. Francisco José Quintero Pinto

55. Jorge Eliecer Rodríguez Zárate Los actores beneficiados con el amparo deberán acudir a la jurisdicción laboral ordinaria, en un término no superior a 4 meses, contado a partir de la notificación de este fallo. Vencido ese plazo, la protección cesará y corresponderá a la jurisdicción ordinaria estudiar las reclamaciones de las personas cuyos derechos fundamentales aquí se amparan.

5. ORDENAR a la persona que ejerza como mandatario con representación de la CIFM, hoy liquidada, o el patrimonio autónomo PANFLOTA, que abra actuación administrativa, tendiente a recibir los

documentos necesarios para establecer la condición de extrabajadores y el tiempo laborado de los coadyuvantes relacionados en el cuadro del numeral anterior, en un plazo razonable que no exceda de tres meses.

6. CONFIRMAR los numerales cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia, en el entendido que las órdenes están dirigidas a la persona que ejerza como mandatario con representación de la CIFM, hoy liquidada, o el patrimonio autónomo PANFLOTA.

7. ORDENAR al representante legal de La FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo PANFLOTA, que traslade el valor actualizado de los aportes a que se refiere el numeral anterior con destino a COLPENSIONES. Para el efecto, La Fiduprevisora S.A. deberá realizar las gestiones del caso ante la Federación Nacional de Cafeteros – Fondo Nacional del Café, a fin de que esa entidad gire los recursos necesarios para que se cumplan las órdenes aquí impartidas.

8. CONFIRMAR el numeral séptimo de la sentencia impugnada.

Que Unimar promovió incidente de desacato en contra de las entidades demandadas y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto del 16 de noviembre de 2016, declaró terminado el incidente de desacato, pues encontró cumplida la tutela. Que el anterior auto fue impugnado por Unimar y el ponente de la providencia de segunda instancia de la acción de tutela que desató el incidente de desacato, por auto del 4 de febrero de 2016, declaró improcedente el recurso de apelación, pues

la única manera de revisar la decisión del tribunal era con el grado de consulta, siempre y cuando se haya sancionado por desacato y, en este caso, el tribunal dispuso que no había desacato.

2. El incidente de desacato El 27 de febrero de 20173, Unimar presentó incidente de desacato contra la Federación Nacional de cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café, porque no había girado a la Fiduprevisora S.A. el dinero para pagar a Colpensiones los bonos pensionales.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante autos del 4 de noviembre de 20164 y del 1º de febrero de 20175, abrió el incidente de desacato y requirió al representante legal del Patrimonio Autónomo Panflota, al representante legal de la Fiduprevisora S.A., al gerente de la Federación Nacional de Cafeteros y al presidente de Colpensiones, para que informaran sobre el cumplimiento de la orden proferida en la sentencia del 28 de agosto de 2014.

3. La respuesta del incidente de desacato 3 Folios 1 y 2. 4 Folios 158 y 159. 5 Folios 4 a 6.

El apoderado judicial de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café6 solicitó que no se impusiera sanción contra la federación, pues, a su juicio, en la tutela del 28 de agosto de 2014, proferida por la Sala, no se dictó ninguna orden a su representada. Que, además, existe cosa juzgada, pues el tribunal, en el primer incidente de desacato promovido por Unimar, declaró que no hubo incumplimiento de la tutela,

por lo que no puede volver a decidir sobre lo mismo y que la interposición de varios incidentes de desacato por parte de la parte demandante demuestra un abuso de la norma. Por último, dijo que es la jurisdicción ordinaria la encargada de definir quién es el responsable de pagar las mesadas laborales de los empleados de Unimar, toda vez que el juez de tutela no puede, mediante incidente de desacato, proferir una nueva orden como, según dice, pretende la parte demandante. El representante legal de la Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo Panflota7 solicitó que se declarara la improcedencia del incidente de desacato, toda vez que el Patrimonio Autónomo Panflota no es el competente para reconocer derechos pensionales. Que, en efecto, el Patrimonio Autónomo Panflota realiza los pagos cuando existe un acto administrativo por medio del que se reconoce un derecho pensional y cuando la Federación Nacional de Cafeteros traslada los recursos correspondientes, por lo que, mediante comunicación del 24 de abril de 2015, solicitó a la Federación que trasladara el dinero correspondiente para poder realizar el pago de los bonos pensionales a Colpensiones. Pero que la federación, en respuesta del 27 de abril de 2015, informó que el área jurídica rechazó el giro 6 Folios 16 a 18. 7 Folios 168 a 173. de los recursos, toda vez que los trabajadores aún no acuden a la jurisdicción ordinaria, tal y como se dispuso en la tutela. Que, por lo anterior, la sociedad fiduciaria se encuentra imposibilitada para realizar el pago de los derechos pensionales de los trabajadores de Unimar.

El Patrimonio Autónomo Panflota y Colpensiones no se pronunciaron respecto del incidente de desacato, a pesar de que se les notificó8. El representante legal de Unimar9 adujo haber cumplido con lo ordenado en la tutela y anexó las actas de reparto de las demandas interpuestas por los trabajadores de Unimar ante la jurisdicción ordinaria.

4. La decisión objeto de consulta El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante providencia del 9 de marzo de 201710 (objeto de la consulta), declaró el incumplimiento de la orden proferida en el fallo de tutela del 28 de agosto de 2014.

En consecuencia, sancionó al representante legal de la Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo Panflota con multa de un salario mínimo legal mensual vigente. A juicio del tribunal, el hecho de que la Fiduprevisora S.A. no pudiera realizar los pagos de los bonos pensionales a Colpensiones, porque la Federación Nacional de Cafeteros no le había trasladado el dinero correspondiente, debido a que trabajadores de Unimar no habían iniciado las acciones correspondientes ante la jurisdicción ordinaria, no es un argumento válido. Que, en efecto, en el trámite del 8 Folios 7 a 12. 9 Folios 1A y 1B. 10 Folios 191 a 198. incidente, Unimar demostró que los trabajadores iniciaron las acciones ante la jurisdicción ordinaria. Que, por lo anterior, queda claro que la Fiduprevisora S.A. pudo acudir nuevamente ante la Federación, para que trasladara los dineros de

los bonos pensionales y, así, poder realizar los pagos a Colpensiones. Por último, el tribunal aclaró que, en efecto, en la sentencia de tutela no se dio una orden específica a la Federación Nacional de Cafeteros, por lo que, como ya se dijo, es deber de la Fiduprevisora S.A. insistir a la federación el traslado del dinero.

5. De la oposición a la sanción La Fiduprevisora S.A. como administradora del Patrimonio Autónomo Panflota no se pronunció respecto de la sanción impuesta por desacato, a pesar de haber sido notificada11.

II. CONSIDERACIONES

1. Del cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato12

El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir. Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla 11 Folios 199 a 203. 12 Al respecto, ver la providencia del 6 de noviembre de 2014. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 47001-23-33-0002014-00054-01, en el que claramente se aludió al cumplimiento y al desacato de las órdenes de tutela.

mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 prevé las normas sobre el cumplimiento del fallo. La norma dispone: ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. De la norma en cita se desprende que el juez de tutela puede y debe agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho fundamental violado o eliminar las causas de la amenaza. El juez, al enterarse del incumplimiento del fallo, debe, en primer lugar, requerir al superior del funcionario renuente para que haga cumplir la orden de tutela y abra el correspondiente proceso disciplinario. En segundo lugar, si después del requerimiento, han transcurrido 48 horas sin que se

cumplan las disposiciones contenidas en el fallo, ordenará abrir el proceso disciplinario en contra del superior y adoptará las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. Por su parte, el artículo 52 del mismo decreto regula el desacato, así: ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Como puede verse, la sanción por desacato es solo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela. De ahí que el citado artículo 27 establezca que el juez “podrá” sancionar por desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela. Dicho poder sancionatorio, en todo caso, es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin que sean excluyentes. Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva. Esta precisión, como se verá, genera diferencias

importantes en cuanto a las decisiones que puede tomar el juez de tutela y, especialmente, frente a las reglas y garantías que se deben respetar en el trámite, previo a la adopción de decisiones sobre incumplimiento y desacato. En efecto, para la verificación del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustraído de la obligación de cumplir con las órdenes dictadas en el fallo de tutela. En estos casos, no interesa indagar sobre el grado de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los plazos otorgados. En cambio, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. En ambos casos, es imperativo el respeto del debido proceso y el derecho de defensa. Pero estas garantías cobran mayor importancia cuando se trata del incidente de desacato, ya que al paso que el desacato tiene naturaleza sancionatoria, el mero trámite para el cumplimiento del fallo busca que

efectivamente las órdenes impartidas por el juez se cumplan. En el trámite incidental de desacato se hace necesario que se notifique, o por lo menos comunique, al incumplido sobre la iniciación del trámite, para que informe las razones por las que no ha acatado la orden y ejerza el derecho de defensa. Además, la providencia que decide el incidente de desacato deberá ser notificada para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el juez en desarrollo de ese incidente. Todo eso con el objeto de asegurar la debida comparecencia de los sujetos obligados a cumplir tanto las órdenes dadas en el fallo de tutela como en la providencia que resuelve el incidente. De todo lo anterior, la Sala concluye que:

1. Ante la queja de que el fallo se ha incumplido, el juez tiene dos posibilidades que no se excluyen: (i) iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo o (ii) iniciar un incidente de desacato en contra del funcionario o funcionarios renuentes, todo eso, miradas las circunstancias que rodean el caso y siempre para asegurar la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo.

2. El trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela. Es decir, no tiene una finalidad sancionatoria. En cambio, el incidente de desacato, además de buscar la efectiva materialización del fallo de tutela, tiene como finalidad la de sancionar al responsable o responsables del incumplimiento.

3. El trámite para el cumplimiento