CE-11001-33-35-023-2017-00082-01(ACU)-2017

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad / CONSTITUCIÓN DE RENUENCIA - No obra prueba que acredite que la actora haya acudido a pedir el cumplimiento del decreto antes de la presentación de la demanda Considera la Sala que respecto de la Presidencia de la República, la actora no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de la acción, puesto que no reclamó el cumplimiento del decreto cuya eficacia material persigue con esta acción. En cuanto al Ministerio de Trabajo, subraya la Sala que la actora no acompañó con la demanda la prueba de haber solicitado al titular de esa cartera el cumplimiento de dicho acto administrativo, previamente al ejercicio de la acción. Respecto de COLPENSIONES, en el expediente tampoco obra prueba que acredite que la actora haya acudido ante dicho organismo a pedir el cumplimiento del Decreto 1369 de 1999 antes de la presentación de la demanda. Lo que aportó la actora corresponde a un recurso de apelación y adición de un acto administrativo expedido por la entidad en el trámite de la pensión, en procura de que sean tenidos en cuenta en la tabla de prestación de servicios los (…) salarios cotizados a la suscrita (…) durante la vigencia de la relación laboral (…) con el Hospital Lorencita Villegas de Santos (…). Por tratarse del ejercicio de un medio de impugnación contra una decisión adoptada en sede administrativa, como parte de la pensión que está en curso, no puede considerarse como una solicitud dirigida a constituir en renuencia a COLPENSIONES frente al Decreto 1369 de

2009. Aunque en la demanda la [accionante] manifestó haber hecho otros

requerimientos ante la administración nacional, no aportó las respectivas fotocopias al expediente y esta circunstancia hace que no sea posible establecer si tenían como propósito la constitución de la renuencia del Ministerio de Trabajo, la Administradora Colombiana de Pensiones y la Presidencia de la República. Concluye la Sala que la actora no acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción frente a las entidades demandadas, como lo exige expresamente el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Por consiguiente, la sentencia del a quo será revocada y en su lugar será rechazada la demanda al no estar demostrada la constitución de la renuencia. Lo anterior no obsta para advertir que al ejercer la acción, corresponde a la parte actora precisar las disposiciones que estima desacatadas, pues el señalamiento genérico de una norma legal conduce a la improcedencia de la acción, como lo tiene reconocido la jurisprudencia de esta corporación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / DECRETO 1369

DE 1999 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / DECRETO 1369 DE 1999

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la constitución de renuencia, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 20 de octubre de 2011, exp. No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo y sentencia del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y sentencia 17

marzo de 2011, exp. 2011-00019, C.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 6 de abril de 2017, exp. 25000-23-41-000-2016-02339-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-33-35-023-2017-00082-01(ACU)

Actor: JULIANA PANTANO AVILÁN Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de mayo cinco (5) de 2017 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En su propio nombre y en ejercicio de la acción de cumplimiento desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Juliana Pantano Avilán presentó demanda1 contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Trabajo y la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) en la que incluyó la siguiente pretensión: “Motiva la presente acción el incumplimiento del Decreto 1369 del 28 de julio de 1999 “por la (sic) cual se concedió el permiso para el cierre definitivo del Hospital Universitario Lorencita Villegas de Santos – con la consecuente liquidación de

todos los contratos de trabajo – incluyendo el que nos vincula con el Hospital […] que le determinan, taxativamente a la administración, la obligación de la prestación económica de los trabajadores y hacer efectivo su cumplimiento”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La actora señaló que las autoridades son responsables de los servicios a los trabajadores porque a partir del desarrollo legislativo laboral y de la seguridad social se dictaron disposiciones tendientes a reglamentar la liquidación.

Agregó que fueron expedidas normas como el Decreto 1369 de 1999, la Ley 100 de 1993, sus decretos reglamentarios, la Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 01 1 El memorial que contiene la demanda también fue firmado por el señor Eduardo Quiñones Ladino como parte de la Veeduría y Control Social, sin especificar detalles sobre dicha gestión (ff. 1 a 4). de 2005 que estructuran el sistema pensional y los derechos adquiridos y favorables para los trabajadores. Manifestó que en la legislación nacional existe la vigilancia y control por parte del Ministerio de Trabajo en lo que corresponde a las pensiones de vejez y al cómputo de las semanas entre los sectores público y privado. Consideró que la Presidencia de la República y la cartera de Trabajo no han asumido dicha competencia, por lo cual incumplieron el deber impuesto en las disposiciones legales frente a la liquidación de todos los contratos de trabajo, el reconocimiento de las acreencias laborales y mesadas adeudadas y la contabilización de semanas cotizadas en el sector privado. Insistió en que no hay esmero ni preocupación por parte de la autoridad

accionada de cumplir el deber legal, en ejercicio de la política laboral y pensional, para llegar a la solución de las necesidades y problemas de la actora.

3. Razones del posible incumplimiento La actora estimó que el Decreto 1369 de 1999 fue incumplido porque las autoridades demandadas no hicieron efectivo el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reconocidas por el Hospital Universitario Lorencita Villegas de Santos y unas mesadas adeudadas en los años 2007 y 2008 (ff. 5 y 6).

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Inicialmente, la demanda correspondió por reparto al Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que mediante providencia de marzo diez (10) del presente año ordenó remitir el proceso por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 20).

A través de auto de marzo veintitrés (23) del año en curso, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, avocó el conocimiento de la acción, admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al representante legal de COLPENSIONES, al Presidente de la República y a la ministra de Trabajo (ff. 24 y 25).

5. Contestación de la demanda 5.1. Ministerio de Trabajo Por intermedio de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda tras advertir que la entidad no es competente para resolver las solicitudes de la actora, quien dispone de otros mecanismos legales para reclamar los derechos que estima le asisten.

Resaltó que la ejecución del decreto cuyo cumplimiento persigue tampoco es competencia de la cartera de Trabajo, lo cual hace que no tenga responsabilidad

frente a las consecuencias y alcances de dicho acto. Advirtió que el ministerio no está facultado para el reconocimiento de las prestaciones reclamadas por la demandante y agregó que por esta razón no está legitimado en la causa, por pasiva, dentro de la acción de cumplimiento. Concluyó que la actora incurrió en equivocación al escoger la acción, que la entidad obró de buena fe según sus potestades y competencias y que la acción es improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial. 5.2. Presidencia de la República Por conducto de apoderada, estimó que la acción es improcedente debido a que pretende el cumplimiento de normas que establecen gastos, ya que la actora busca el pago de unas acreencias laborales derivadas de la relación que tuvo con el Hospital Lorencita Villegas de Santos. Subrayó que el Presidente de la República no es competente para el reconocimiento y pago de las posibles obligaciones laborales a que se refiere la demandante, por lo cual la acción fue ejercida con una finalidad diferente. Enfatizó que en este caso no fue agotada la constitución de la renuencia y solicitó desvincular al Presidente de la República de la actuación procesal, pues carece de legitimación en la causa por pasiva dado que el único competente para conocer el asunto sería el gobierno nacional, el cual no está representado por el primer mandatario sino por la autoridad de mayor jerarquía de la entidad competente sobre esa materia. 5.3. Administradora Colombiana de Pensiones No presentó contestación de la demanda.

6. Sentencia de primera instancia En el fallo impugnado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Primera, Subsección B, señaló que la acción es improcedente porque no tiene como objeto resolver controversias jurídicas ni reconocer derechos subjetivos. Enfatizó que tampoco puede ser ejercida para obtener del juez una orden dirigida a la autoridad administrativa para que reconozca un beneficio que el demandante cree tener a su favor, como ocurre precisamente en este caso. Destacó que el reconocimiento y pago de las acreencias laborales es asunto que le corresponde resolver a la administración, ante la cual el interesado puede presentar los recursos procedentes en sede administrativa. Añadió que también es improcedente porque la actora dispone de otro mecanismo ordinario de defensa judicial, como sería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o la acción ordinaria laboral, si fuere del caso. Concluyó que en este caso no se evidencia que el posible incumplimiento del acto administrativo imputado a las entidades demandadas genere un perjuicio grave e inminente para la actora, que excepcionalmente haga viable la acción.

7. La impugnación2

La actora solicitó la revocatoria de la sentencia de primer grado por considerar que es evidente la alegada conducta omisiva de la administración en el cumplimiento de su deber, lo que hace procedente la acción. Insistió en que el Presidente de la República, la ministra de Trabajo y el presidente de COLPENSIONES están obligados al cumplimiento del Decreto 1369 de 1999 en los términos y condiciones previstas en las normas legales. Manifestó su preocupación por la actitud asumida por las autoridades demandadas y agregó que está desesperada al observar que la garantía económica por sus servicios prestados no es resuelta a través de resoluciones,

decretos y fallos. Precisó que el daño grave puede sustentarse con el simple hecho de la falta de atención de las entidades accionadas, como por ejemplo el presidente de COLPENSIONES que guardó silencio frente a las peticiones de los afectados y a la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo establecido en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del

Consejo de Estado3.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión de primera instancia adoptada el cinco (5) de mayo de 2017, mediante la cual la 2 El memorial de impugnación también fue suscrito por el señor Eduardo Alberto Quiñones Ladino como parte de la Veeduría y Control Social. 3 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. citada corporación declaró improcedente la acción respecto del Decreto 1369 de

1999.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el

desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando la persona tiene a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma o del acto administrativo que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control persiga el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) Que la norma esté vigente; iv) Que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) Que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o

administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”4. 4 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.5 En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia deberá acreditarse con la demanda de acción de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

5. El caso concreto Según quedó expuesto, la demanda que pretende el cumplimiento del Decreto 1369 de 1999 fue dirigida contra la Presidencia de la República, la ministra de Trabajo y el presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones.

En lo que corresponde a la primera de tales entidades, la actora allegó al expediente la fotocopia de un memorial radicado el dieciséis (16) de diciembre de 2016 en la Presidencia de la República y dirigido al primer mandatario (ff. 5 y 6). Advierte la Sala que en dicho escrito la señora Pantano Avilán no solicitó el efectivo cumplimiento del Decreto 1369 de 1999, mediante el cual el gobierno nacional concedió el permiso para el cierre definitivo del Hospital Lorencita Villegas de Santos y la liquidación de los contratos de trabajo. Lo que hizo la actora fue poner de presente el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación laboral con dicha empresa y solicitar expresamente que “[…] se nos reconozca las acreencias laborales y mesadas adeudadas en mención, en el tiempo que considere el Despacho Presidencial”. (ff. 5 y 6). Considera la Sala que respecto de la Presidencia de la República, la actora no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de la acción, puesto que no reclamó el cumplimiento del decreto cuya eficacia material persigue con esta acción. En cuanto al Ministerio de Trabajo, subraya la Sala que la actora no acompañó con la demanda la prueba de haber solicitado al titular de esa cartera el cumplimiento de dicho acto administrativo, previamente al ejercicio de la acción. Respecto de COLPENSIONES, en el expediente tampoco obra prueba que acredite que la actora haya acudido ante dicho organismo a pedir el cumplimiento del Decreto 1369 de 1999 antes de la presentación de la demanda. 5 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del

expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Lo que aportó la actora corresponde a un recurso de apelación y adición de un acto administrativo expedido por la entidad en el trámite de la pensión, en procura de que sean tenidos en cuenta en la tabla de prestación de servicios los “[…] salarios cotizados a la suscrita […] durante la vigencia de la relación laboral […]” con el Hospital Lorencita Villegas de Santos (ff. 16 y 17). Por tratarse del ejercicio de un medio de impugnación contra una decisión adoptada en sede administrativa, como parte de la pensión que está en curso, no puede considerarse como una solicitud dirigida a constituir en renuencia a COLPENSIONES frente al Decreto 1369 de 2009. Aunque en la demanda la señora Pantano Avilán manifestó haber hecho otros requerimientos ante la “administración nacional”, no aportó las respectivas fotocopias al expediente y esta circunstancia hace que no sea posible establecer si tenían como propósito la constitución de la renuencia del Ministerio de Trabajo, la Administradora Colombiana de Pensiones y la Presidencia de la República. Concluye la Sala que la actora no acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción frente a las entidades demandadas, como lo exige expresamente el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Por consiguiente, la sentencia del a quo será revocada y en su lugar será rechazada la demanda al no estar demostrada la constitución de la renuencia. Lo anterior no obsta para advertir que al ejercer la acción, corresponde a la parte actora precisar las disposiciones que estima desacatadas, pues el señalamiento

genérico de una norma legal conduce a la improcedencia de la acción, como lo tiene reconocido la jurisprudencia de esta corporación6. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la providencia impugnada, esto es la sentencia de mayo cinco (5) de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En su lugar, rechazar la demanda según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 6 Al respecto puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de abril seis (6) de 2017, expediente 25000-23-41-0002016-02339-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero (Ausente con permiso)