CE - 110010306000202200054001AUTOQUERESUELDEFINECON20220614102613

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022)

Número Único: 11001-03-06-000-2022-00054 00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

Asunto: Autoridad ambiental competente para dar respuesta a un derecho de petición. Inexistencia de un conflicto.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artícul os 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES

De acuerdo con los documentos allegados al expediente, se extraen los siguientes antecedentes2:

1. El 17 de noviembre de 2021, l a Corporación Autónoma Regional de Chivor

(CORPOCHIVOR), a solicitud del jefe de control interno de esa entidad , formuló consulta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), para resolver el siguiente interrogante 3: «¿Cuál es la norma que establece los términos del trámite para otorgar o negar los permisos ambientales?».

2. El 17 de noviembre de 2021, el Ministerio rechazó su competencia para conocer

el siguiente interrogante 3: «¿Cuál es la norma que establece los términos del trámite para otorgar o negar los permisos ambientales?».

2. El 17 de noviembre de 2021, el Ministerio rechazó su competencia para conocer de la consulta y , en consecuencia, trasladó la petición a la Autoridad Nacional de

Licencias Ambientales (ANLA).

3. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) dio respuesta a la solicitud elevad a por CORPOCHIVOR, m ediante oficio núm. 2022007249 -2-000 del 19 de enero de 2022, en el que indicó que: «de conformidad con el marco legal propio, no es la autoridad competente para resolver el requerimiento de la

1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 - y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información se extrae de la copia digital del expediente administrati vo allegado con la solicitud del conflicto de competencias. 3 Archivo Digital. Carpeta 12 (folio 1).Radicación: 11001030600020220005400 Página 2 de 9

peticionaria». Por lo tanto, remitió por c ompetencia la petición a la Cartera Ministerial.

4. El 20 de enero de 2022, CORPOCHIVOR informó a la ANLA que: «no es de recibo la respuesta emitida, estableciendo un nuevo traslado por competencia, a sabiendas que ante la presente situación se debe dar c umplimiento a lo

4. El 20 de enero de 2022, CORPOCHIVOR informó a la ANLA que: «no es de recibo la respuesta emitida, estableciendo un nuevo traslado por competencia, a sabiendas que ante la presente situación se debe dar c umplimiento a lo establecido en el artículo 39 de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021».

5. El 31 de enero de 2022, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reiteró, mediante oficio 4404 -2-00077, que la compete ncia para dar respuesta al interrogante planteado por CORPOCHIVOR, era exclusivamente de la ANLA.

6. La Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR), mediante oficio núm. 2A228E1418, remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que resolviera el conflicto de competencia suscitado entre la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

(MADS), con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 20114.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto po r el t érmino de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaras sus alegatos o consideraciones5.

Consta que se infor mó sobre el presente conflicto a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), al Ministerio de Ambiente y Desarrollo S ostenible,

presentaras sus alegatos o consideraciones5.

Consta que se infor mó sobre el presente conflicto a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), al Ministerio de Ambiente y Desarrollo S ostenible, a la Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR) para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente6.

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala del 19 de mayo 7, en el sentido de que durante la fija ción del edic to se recibieron alegaciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible8.

4 Expediente magnético – 2022-054Carpeta 4 (Folio 1). 5 Expediente magnético – Fijación de edicto (folio 12). 6 Expediente magnético – Informe comunicaciones (folio 1). 7 Expediente magnético – Informe Secretarial (folio 20). 8 Expediente magnético – Contestación conflicto (folio 14).Radicación: 11001030600020220005400 Página 3 de 9

Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y los parti culares interesados, a través de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competenc ia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren

tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, para garantizar el derecho de intervención de los interesados.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)

La apoderada del MADS expuso en sus alegatos los antecedentes que dieron origen al conflicto suscitado entre esa Cartera Ministerial y la ANLA.

Asimismo, hizo un recuento de la naturaleza jurídica y las funciones que se atribuyen a la ANLA y al MADS.

Finalmente, sostuvo que:

[d]e acuerdo a los objetivos y funciones asignadas po r la Ley y sus reglamentos al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no es la entidad competente, para resolver las temáticas que la peticionaria elevó en su solicitud, por estar por fuera del marco de sus competencias.

[…].

2. De la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)

Para fundamentar su posición, manifestó que:

[l]a Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, actúa como operador jurídico y técnico de la norma, al ser la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del país, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS.

normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del país, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS.

De esta forma, aclaró:Radicación: 11001030600020220005400 Página 4 de 9

[l]a Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, no es la entidad competente que determina “el término de contestación”, para resolver trámites ambientales, conforme a que, cada autoridad am biental, en el marco de sus competencias y en el área de su jurisdicción, debe dar aplicación estricta a los términos establecidos en la norma y, de manera consecuente a lo enunciado, es El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS, quien regul a el tema en cuanto a normativa ambiental, de acuerdo con las funciones asignadas por norma.

Sin embargo, la ANLA, durante el trámite de l conflicto de competencias, mediante oficio núm. 2022097415-2-000 de 15 de mayo de 2022, manifestó de forma clara y expresa su competencia para dar respuesta a la petición elevada por CORPOCHIVOR, en los siguientes términos:

[e]n el marco de la colaboración armónica entre entidades púbicas, respecto a la solicitud realizada por la oficina de Control Interno de la Corpor ación Autónoma Regional de Chivor - Corpochivor, esta Autoridad Nacional procederá a dar respuesta de fondo, con fundamento en lo establecido en el Decreto 1076 del 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, norma que regula los trámites ambientales, dentro de los cual se encuentra la regulación

respuesta de fondo, con fundamento en lo establecido en el Decreto 1076 del 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, norma que regula los trámites ambientales, dentro de los cual se encuentra la regulación concerniente a los permisos referidos en la petición referida.

La comunicación a través de la cual sea resuelta la solicitud será notificada en debida forma tanto a la Corporació n Autónoma Regional y a las demás Entidades interesadas en la respuesta que sea emitida por la ANLA.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Presupuestos de los conflictos de competencias administrativas. Competencia de la Sala.

La Parte Primera del Códig o de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada . La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de

actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridadesRadicación: 11001030600020220005400 Página 5 de 9

territoriales de d istintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…]

Con base en el a rtículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

1. que se tr ate de una actuación de naturaleza adminis trativa, particular y concreta;

1. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y,

1. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concr eto, que consiste en la petición elevada por CORPOCHIVOR en relación con la norma vigente que dispone los términos del trámite para otorgar o negar los permisos ambientales.

Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue

relación con la norma vigente que dispone los términos del trámite para otorgar o negar los permisos ambientales.

Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Es necesario aclarar que aun cuando la ANLA no tiene personería jurídica y forma parte del sector administrativo de ambiente, no se trata , en este caso , de un conflicto de competencias «intra -orgánico», que tendría que ser resuelto en dicho caso por el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible . La ANLA no es una dependencia del citado Ministerio sino un organismo administrativo constituido bajo la forma de unidad administrativa especial, sin personería jurídica y dotada de autonomía administrativa y financiera (artículo 67 de la Ley 489 de 1998). En esa medida, constituye una «autoridad», de acuerdo con l a definición contenida en el artículo 2º del CPACA.

Debe recordarse que la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades uRadicación: 11001030600020220005400 Página 6 de 9

organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambie ntal (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º numeral 31 de la Ley 99 de 1993 . Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 20159, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas

en el artículo 5º numeral 31 de la Ley 99 de 1993 . Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 20159, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades por motivos o razones de índole jurídica -como sucede , claramente, en el caso que nos ocupa - deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mie ntras que aquellos que se originen en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido Ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada.

Ahora bien, como se explicará más adelante, la Sala se abstendrá de resolver el presente conflicto de competencias, pues una de las autoridades concernidas reclamó la competencia para resolver la solicitud realizada.

2. Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»10.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencio so Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los

las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 22 de octubre de 2015 con radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00053-00. 10 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.Radicación: 11001030600020220005400 Página 7 de 9

3. Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derec ho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán

fondo de la solicitud o el derec ho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

4. Caso concreto

Revisados los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas por las razones que se explican a continuación, y en virtud de las cuales se abstendrá de decidir:

En efecto, como se señaló en los presupuestos y teniendo en cuenta lo s ostenido por la doctrina de la S ala11, para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas deben existir dos autoridades que nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

Conforme con lo anterior, durante el trámite adelant ado ante la Sala, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) manifestó ser la autoridad competente para dar respuesta a la solicitud elevada por CORPOCHIVOR. Al respecto, vale la pena reiterar, que la autoridad administrativa señaló12:

[e]n el m arco de la colaboración armónica entre entidades púb licas, respecto a la solicitud realizada por la oficina de Control Interno de la Corporación Autónoma

pena reiterar, que la autoridad administrativa señaló12:

[e]n el m arco de la colaboración armónica entre entidades púb licas, respecto a la solicitud realizada por la oficina de Control Interno de la Corporación Autónoma Regional de Chivor - Corpochivor, esta Autoridad Nacional procederá a dar

11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 16 de abril de 2012, con radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias. Decisi ón del 4 de octubre de 2006, con radicado núm. 11001-0306-000-2006-00102-00. 12 Oficio con radicado núm. 2022097415-2-000 de 15 de mayo de 2022.Radicación: 11001030600020220005400 Página 8 de 9

respuesta de fondo, con fundamento en lo establecido en el Decreto 1076 del 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, norma que regula los trámites ambientales, dentro de los cual se encuentra la regulación concerniente a los permisos referidos en la petición referida.

La comunicación a través de la cual sea resuelta la solicitud será notificada en debida forma tanto a la Corporación Autónoma Regional y a las demás Entidades interesadas en la respuesta que sea emitida por la ANLA.

Como se observa una de las partes asumió competencia, lo cual determina la inexistencia del conflicto.

En efecto, cuando el presunto conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, porque alguna de las autoridades en

inexistencia del conflicto.

En efecto, cuando el presunto conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por inexistencia del conflicto. Así lo ha indicado la Sala en varias oportunidades13.

Lo anterior, porque con la aceptación de la competencia por parte de la ANLA, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que determinan la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competenci a sobre un determinado asunto.

Finalmente, la Sala exhorta a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), para que en uso de las atribuciones que le concede el Decreto 1076 de 2015, resuelva la petición presentada por Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR), en los términos señalados por la Ley 1755 de 201514.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo, por la inexistencia del presunto conflicto negativo de competencias adminis trativas entre la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

(MADS), conforme con las razones explicadas en la parte motiva.

13 Decisiones d el 7 de septiembre de 2021. Radicado núm. 11001 -03-06-000-2021-00088-00(C), entre otras.

(MADS), conforme con las razones explicadas en la parte motiva.

13 Decisiones d el 7 de septiembre de 2021. Radicado núm. 11001 -03-06-000-2021-00088-00(C), entre otras. 14 Ley 1755 de 2017 (junio 30) Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y d e lo Contencioso Administrativo.Radicación: 11001030600020220005400 Página 9 de 9

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la Corporación Autónoma Regional de Chivor (CORPOCHIVOR) , a la Autoridad Nacional d e Licencias Ambientales

(ANLA), al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

TERCERO: RECONOCER personería jurídica a la doctora Adriana Lucia Cupajita Medina para actuar como apoderada de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) , y a la doctora Emith Johana Castillo Romero como apoderada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), en los términos y para los efec tos de los respectivos poderes y documentos anexos que obran en el expediente.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: Los tér minos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Esta do denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.