CE - 110010306000202200183001AUTOQUERESUELRESUELVEC20221020125430

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla

Bogotá D.C., 5 de octubre del 2022

Número Único: 11001 03 06 000 2022 00183 00

Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas

Partes: Agencia Nacional de Tierras y el Instituto Geográfico Agustín

Codazzi.

Asunto: autoridad c ompetente para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío que fue adjudicado por el

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria hoy Agencia Nacional de Tierras.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) -Ley 1437 de 2011 -, modificados, respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021 1, procede a estudiar el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES

Con base en la documentación que hace parte del expediente del presente conflicto de competencia administrativa 2, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al mismo:

1. Mediante Resolución núm. 1266 de l 21 de agosto de 1992, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT), con la figura de adjudicación de baldíos, entregó al señor Guillermo Olivo Osorio Banda el predio identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 143 -17470 y

con la figura de adjudicación de baldíos, entregó al señor Guillermo Olivo Osorio Banda el predio identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 143 -17470 y referencia catastral núm. 236860001000000110030000000000.

Según el acto administrativo de adjudicación, dicho predio se denomina finca Los Guamos, ubicado en el corregimiento de Carillo, municipio de San Pelayo-Córdoba, y tiene un área total de 1.625 m2.

2. De acuerdo con la escritura pública núm. 238 del 28 de ag osto de 2019, de la Notaría Única de San Pelayo, con ocasión de la sucesión que se realizó al morir el señor Osorio Banda, en la actualidad las propietarias del inmueble son las

1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital del conflicto núm. 110010306000202200183-00, que reposa en SAMAI.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 2 de 25

señoras Margarita María Negrete de Osorio (cónyuge) y Elvira de Jesús Osorio Negrete (hija).

3. El 3 de diciembre de 2020, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a través de la Sociedad Concesión Ruta al Mar, realizó una oferta de compra de la finca Los Guamos a las propietarias, para el desarrollo del contrato de construcción,

3. El 3 de diciembre de 2020, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a través de la Sociedad Concesión Ruta al Mar, realizó una oferta de compra de la finca Los Guamos a las propietarias, para el desarrollo del contrato de construcción, mejoramiento, operación, mantenimiento y reversión del sistema vial, para la conexión de los departamentos de Antioquia y Bolívar.

Ante esto, las propietarias del bien afirmaron que el área del predio no concordaba con la registrada en los títulos en que se basó su adjudicación, por lo que, solicitaron a un topógrafo, legalmente autorizado3, conforme con lo anotado en el expediente, realizar el levantamiento topográfico y verificación del área total del predio.

Dicho estudio topográfico, realizado en julio de 2021, concluyó que, el área total de la finca Los Guamos era de 3.170.93m2, denotándose así una gran diferencia entre esa medida y la anotada en el título de adjudicación.

4. En petición del 23 de febrero de 2021, las propietarias de la finca Los Guamos, mediante apoderado judicial, solicitaron a la ANT la corrección del área y linderos anotados en el título de a djudicación del bien inmueble de la referencia.

Para dar impulso al trámite, el apoderado de las propietarias se acercó a las oficinas de la ANT, donde le indicaron que, debía solicitar a dicha entidad, copia del plano topográfico base para la adjudicación del predio objeto de estudio, para poder dar respuesta a la solicitud.

5. En razón de lo anter ior, las propietarias de la finca Los Guamos, mediante

topográfico base para la adjudicación del predio objeto de estudio, para poder dar respuesta a la solicitud.

5. En razón de lo anter ior, las propietarias de la finca Los Guamos, mediante apoderado judicial, solicitaron a la ANT la entrega del citado plano topográfico, el cual les fue entregado el 18 de junio de 2021.

De la revisión evidenciaron que, entre el plano topográfico B -460-709 OBRA 231086-4 levantado por el Incora (hoy ANT) para la adjudicación del predio, y el título de adjudicación que emitió también la ANT, hubo las siguientes diferencias e inconsistencias: Plano B-460-709 OBRA 231-086-4 del 21/08/92 1.864,4 m2 Resolución 001266 del 21/08/92 1.625 m2

Fuente: Expediente núm. 2022-183. Documentos allegados por el IGAC y las propietarias.

3 Ley 70 de 1979, (diciembre 28). «Por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia».Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 3 de 25

Es decir, el plano topográfico levantado por el Incora para establecer el área total del predio Los Guamos señaló una extensión de 1.864, 4 m2, mientras que el título de adjudicación, esto es, la Resolución núm. 1266 del 21 de agosto de 1992, señaló una extensión de 1.625 m2, área que adjudicó.

6. Con escrito del 29 de septiembre de 2021, la ANT dio respuesta al derecho

una extensión de 1.625 m2, área que adjudicó.

6. Con escrito del 29 de septiembre de 2021, la ANT dio respuesta al derecho de petición del 23 de febrero de 2021, en el que manifestó que dicha entidad: (…) carece de competencia para adelantar dicha corrección, ya que tal competencia esta asignada legalmente al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, y además de esto, por el hecho de que el adjudicatario señor GUILLERMO OLIVO OSORIO BANDA no interpuso los recursos de ley dentro del término previsto, con el fin de corregir el acto administrativo, […] se encuentra debidamente en firme, ejecutoriado y goza plenamente de la presunción de legalidad; por lo tanto, las coordenadas, el área y linderos del inmueble adjudicado y que es objeto de su petición, para la época de la adjudicación, son los que se encuentran debidamente descritos en la referida resolución de adjudicación, toda vez que, fue la consecuencia de un procedimiento reglado, en el que se surtieron en debida forma todas y cada una de sus etapas establecidas en la Ley.

7. En consecuencia, el 3 de febrero de 2021, el apoderado de las propietarias solicitó también al Instituto Geográfico A gustín Codazzi (IGAC), la aclaración de área y linderos de la finca Los Guamos.

8. Mediante oficio del 3 de noviembre de 2021, el IGAC se abstuvo de dar respuesta de fondo a la solicitud de actualización de área y linderos porque a su

juicio:

[…] no es procedente el trámite respectivo en aquellos casos en que el origen jurídico de los predios sean actos administrativos provenientes de INCORA,

respuesta de fondo a la solicitud de actualización de área y linderos porque a su juicio:

[…] no es procedente el trámite respectivo en aquellos casos en que el origen jurídico de los predios sean actos administrativos provenientes de INCORA, INCODER o la Agencias Nacional de Tierras ANT, y en tal virtud corresponde esta competencia a la Agencias Nacional de Tierras o la entidad que haga sus veces, e indica que esto generaría un conflicto con otras entidades y además que excede las competencias propias del instituto.

Esta decisión fue reiterada en escrito del 18 de enero de 2022, con el cual, dio respuesta a la solicitud de actualización y rectificación de área y linderos del predio de la referencia que volvió a presentar el apoderado de las propietarias, el 23 de noviembre de 2021.

9. En razón a las disparidades existentes en la medida del predio, las propietarias rechazaron la oferta de compra realizada por la ANI, a través de la Concesión Ruta al Mar, al considerar que el valor ofrecido se calculó teniendo en cuenta el área registrada en el título de adjudicación la cual es diferente al área queRadicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 4 de 25

quedó consignada en el plano topográfico levantado para hacer la respectiva adjudicación, así como al nuevo plano topográfico levantado en julio de 2021.

10. Para la Concesión Ruta al Mar y la ANI, la única medida reconocida como cierta y por la cual podía hace rse una oferta, era la indicada en la Resolución de adjudicación de baldío núm. 1266 de 1992 y en la Escritura Pública núm. 238 de 28

cierta y por la cual podía hace rse una oferta, era la indicada en la Resolución de adjudicación de baldío núm. 1266 de 1992 y en la Escritura Pública núm. 238 de 28 de agosto de 2019, por lo tanto, no aceptó las consideraciones de las propietarias respecto a que la realidad material de la medida del predio no era concordante con lo anotado en los citados actos administrativos. Según la ANI, la diferencia de extensión, que según las propietarias hace parte de la finca Los Guamos, es un terreno baldío.

11. En consecuencia, la ANI ordenó el inicio del trámite de expropiación de la finca Los Guamos, mediante Resolución núm. 20216060011685 del 13 de julio de 2021, la cual, fue objeto de reposición por el apoderado de las propietarias. Dicho recurso fue resuelto mediante Resolución núm. 20216060017135 del 14 de octubre de 2021, confirmando la decisión de adelantar la expropiación.

12. En escrito del 8 de julio de 2022, allegado al despacho ponente el 10 de agosto de 2022, el IGAC solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y la ANT.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 148, el 3 de agosto de 2022, en la Secretaría de esta Sala, por el término de

modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 148, el 3 de agosto de 2022, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. En el expediente, consta que se comunicó de la existencia del presente conflicto a:

1. Las entidades partes en el conflicto que se mencionan a continuación:

1. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

1. Agencia Nacional de Tierras (ANT).

2. A la empresa interesada en el asunto que se indica enseguida:

1. Concesión Ruta al Mar.

3. Las siguientes personas:Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 5 de 25

1. El apoderado de las propietarias de la finca Los Guamos Miguel Ángel Ramos

López.

1. Las propietarias de la finca Los Guamos María Margarita Negrete de Osorio y

Elvira de Jesús Osorio Negrete.

Lo anterior, para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente4.

En informe secretarial del 10 de agosto de 2022, consta que, la ANT y el apoderado de las propietarias del predio Los Guamos presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES5

3.1 Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)

Como no se presentaron alegatos por parte de esta autoridad, se retoman los

autoridades involucradas y particulares guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES5

3.1 Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)

Como no se presentaron alegatos por parte de esta autoridad, se retoman los argumentos con los que elevó el conflicto de competencias ante la Sala.

Afirma que la cuestión a resolver atañe a la corrección de un error en el acto administrativo que adjudicó un bien baldío, que implica determinar si un área que en la actualidad aparece como baldío hace parte del terreno adjudicado.

En ese sentido, considera que la ANT, como autoridad que emite el título de adjudicación, es la llamada a corregirlo, además porque es la entidad que administra los bienes baldíos en el territorio nacional.

Agrega que en el Decreto 846 de 2021, que establece las funciones del IGAC, no está la de administrar o gestionar bienes baldíos, y por lo tanto, no puede modificar actos administrativos de adjudicación de baldíos.

3.2. Agencia Nacional de Tierras (ANT)

En escrito del 9 de agosto de 2022, manifiesta que del caso objeto de estudio se podrían inferir dos situaciones, a saber:

4 Esta información se extrae de la copia del correo enviado por la Secretaría de la Sala a las partes e interesados el 2 de agosto de 2022 y, del informe de comunicaciones de la misma fecha. Ambos documentos se encuentran en el expediente digital del conflicto núm. 110010306000202200183-00, que reposa en SAMAI. 5 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 1100103060002022001 83-00, que

documentos se encuentran en el expediente digital del conflicto núm. 110010306000202200183-00, que reposa en SAMAI. 5 Información extraída del expediente digital del conflicto núm. 1100103060002022001 83-00, que reposa en SAMAI.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 6 de 25

1. Que exista un error en el acto administrativo de adjudicación que expidió el Incora hoy ANT, relativo al área y a los linderos del inmueble denominado finca Los Guamos, ya que una y otros no corresponden a los del plano topográfico levantado en el año 1992, por esa misma autoridad . En ese caso, podría la ANT realizar una corrección formal en el título de adjudicación del citado predio.

2. Que no exista diferencia entre el plano topográfico y la resolución de adjudicación del bien baldío, caso en el cual, la ANT no tendría competencia para adelantar el trámite solicitado, sino que sería el IGAC la entidad llamada a dar respuesta.

Afirma que no es posible emitir un concepto técnico al respecto porque, no cuentan ni con el plano topográfico levantado en 1992, ni con la Resolución de adjudicación del bien baldío para corroborar lo manifestado por el IGAC, por lo cual, en su entender, tampoco se puede identificar en cuál de las hipótesis antes anotadas se encuentra el presente caso.

De otro lado, indica que, de conformidad con las pruebas documentales aportadas por las propietarias, la finca Los Guam os fue adjudicada al señor Guillermo Olivo Osorio Banda, por el extinto Incora, a través de la Resolución núm. 1266 de 1992,

por las propietarias, la finca Los Guam os fue adjudicada al señor Guillermo Olivo Osorio Banda, por el extinto Incora, a través de la Resolución núm. 1266 de 1992, acto administrativo que se notificó personalmente el 7 de septiembre de 1992, sin que se interpusiera recurso alguno contra este, p or lo cual, se encuentra en firme, ejecutoriado y goza de presunción de legalidad.

Lo anterior hace que, a juicio de la ANT, las coordenadas, medidas de área y los linderos del inmueble que se adjudicó y, que es objeto de la presente petición, son los que están anotados en la referida resolución de adjudicación.

Expresa, que la adjudicación del predio Los Guamos, es la consecuencia de un procedimiento reglado, en el que se surten en debida forma las etapas establecidas en la Ley, en prevalencia de los principios de buena fe y confianza legítima que orientan las actuaciones administrativas.

3.3. Apoderado de las propietarias del bien baldío adjudicado

Considera que la autoridad competente para conocer de la solicitud de sus representadas es el IGAC, p orque en su entender, se trata de un trámite catastral que está por fuera de la competencia de la ANT.

IV. CONSIDERACIONES

1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 7 de 25

La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo

La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su capítulo I, de las «reglas generales» 6, prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente:

Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa . Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]

En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

[…]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al

orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […]

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

1. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

6 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 8 de 25

El caso materia de análisis, es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto: la solicitud de corrección de área de un predio baldío que fue adjudicado por el Incora hoy ANT.

1. Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;

En el caso objeto de estudio, tanto la ANT como el IGAC niegan tener la competencia para conocer de la solicitud de corrección de área del predio los Guamos.

1. Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén

competencia para conocer de la solicitud de corrección de área del predio los Guamos.

1. Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: La Agencia Nacional de Tierras, la cual, fue creada mediante el Decreto Ley 2363 de 2015, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. M áxima autoridad de las tierras de la Nación, encargada de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi surgió con el Decreto 290 de 1957, derogado por el Decreto 846 de 2021 , este último, mediante el cual se modificó la estructura del IGAC, señala que, esa entidad e s un establecimiento público adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), cuyo objetivo es la elaboración y actualización del mapa oficial de la República de Colombia; e jercer como máxima autoridad catastral nac ional, formular y ejecutar políticas y planes del Gobierno nacional en materia de cartografía, agrología, catastro, geodesia y geografía. Se concluye, por lo tanto, que en el presente caso existe un conflicto negativo de competencia administrativa, y que la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para resolverlo.

2. Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

competencia administrativa, y que la Sala de Consulta y Servicio Civil está habilitada para resolverlo.

2. Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»7.

7La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 9 de 25

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a l a Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Síntesis del caso y problema jurídico

El asunto objeto de estudio versa sobre el conflicto de competencia negativa, entre la ANT y el IGAC para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío que fue adjudicado por el extinto Incora hoy ANT, al fallecido señor Guillermo Olivo Osorio Banda, mediante la Resolución núm. 1266 de 1992.

Dicha solicitud fue presentada primero en la ANT y luego ante el IGAC, por las señoras Margarita María Negrete de Osorio y Elvira de Jesús Osorio Negrete, esposa e hija del fallecido, respectivamente, y quienes en la actualidad ostentan la propiedad del predio denominado Los Guamos, conforme a la escritura pública núm. 238 del 28 de agosto de 2019.

La ANT afirma que no es la autoridad competente para adelantar el trámite porque, se trata de una corrección de área y linderos, función que legalmente le corresponde al IGAC.

Para el IGAC la cuestión a resolver atañe a la corrección de un error entre el plano topográfico de levantamiento y el acto administrativo que adjudic ó un bien baldío y que su modificación, implica determinar si el área de un terreno, que en la actualidad aparece como baldío, pertenece o no, a las señoras Negrete de Osorio y Osorio Negrete, actuación que no hace parte de sus funciones sino de las de la ANT. Así las cosas, corresponde a la Sala definir la autoridad competente para conocer

aparece como baldío, pertenece o no, a las señoras Negrete de Osorio y Osorio Negrete, actuación que no hace parte de sus funciones sino de las de la ANT. Así las cosas, corresponde a la Sala definir la autoridad competente para conocer de la solicitud de corrección de área de un predio baldío que fue adjudicado por el extinto Incora hoy ANT, mediante la Resolución núm. 1266 de 1992.Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 10 de 25

Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes temas:

1. la liquidación y supresión del Incora y del Incoder, y la creación de las Agencias de Desarrollo Rural (ADR) y Nacional de Tierras (ANT);

1. las funciones de la Agencia Nacional de Tierras (ANT);

1. la creación y las funciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC);

1. Naturaleza y objetivos del catastro;

1. la naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano; y

1. el caso concreto.

4. Análisis de la normativa aplicable al caso. Reiteración8

4.1. Liquidación y supresión del Incora y del Incoder, y la creación de las Agencias de Desarrollo Rural (ADR) y Nacional de Tierras (ANT)

La Ley 135 de 1961 9 crea el Instituto Colombiano de la Reforma Agra ria (Incora), como establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio propio con las siguientes funciones principales:

• Administrar las tierras baldías de propiedad nacional.

• Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondier an en los casos de

como establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio propio con las siguientes funciones principales:

• Administrar las tierras baldías de propiedad nacional.

• Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondier an en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas.

• Adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado.

• Administrar el Fondo Nacional Agrario.

• Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad , al objeto de identificar las que pertenecen al Estado.

8 Sala de Consulta y servicio Civil, decisión del 1 de octubre de 2019 con radicación núm. 11001 03 06 000 2019 00064, M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 9 Ley 135 de 1961 (diciembre 13) «Sobre reforma social agraria».Radicación: 11001 03 06 000 2022 00183 00 Página 11 de 25

• Facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales.

Esa entidad fue reformada mediante la Ley 160 de 1994 10, que establece que el Incora continuaría funcionando como establecimiento público descentralizado, con el objetivo de coordinar las actividades que debían realizar las entidades integrantes del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino.

Puntualmente el art. 12 de la citada Ley, le asignó la función de:

[…]

13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud,

Puntualmente el art. 12 de la citada Ley, le asignó la función de:

[…]

13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva.

15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y faci litar el saneamiento de la propiedad privada.

[…] (Subraya la Sala).

En el año 2003, mediante el Decreto 1292 de 2003 11, se ordena la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), asumiendo sus funciones el Instituto Colombiano de D esarrollo Rural (Incoder), creado por el Decreto 1300 de 200312, que posteriormente fue reorganizado por los Decretos 3759 de 2009 13 y 2623 de 201214, los cuales modificaron la estructura de la entidad y le adicionaron nuevas funciones.

El Incoder fue cread o con el objetivo de asumir las funciones de las entidades liquidadas por el gobierno en materia de desarrollo rural.

10 Ley 160 de 1994 (agosto 3) «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 11 Decreto 1292 de 2003 (mayo 21) «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación».

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 11 Decreto 1292 de 2003 (mayo 21) «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación». 12 Decreto 1300 de 2003 (mayo 21) «Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y se determina su estructura». 13 Decretos 3759 de 2009 (septiembre 30) «Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, y se dictan otras disposiciones». 14 Decreto 2623 de 2012 (diciembre 17) «Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)». <NOTA DE VIGENCIA: Decreto tácitamente derogado por el Decreto 2365 de 2015>Rad