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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán

Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

Número único: 11001-03-06-000-2022-00208-00

Partes: Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y Superintendencia de la Economía Solidaria Asunto: Autoridad competente para resolver una solicitud de consulta, sobre la constitución de un fondo de empleados públicos y la transferencia de recursos al mismo

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de l a Ley 1437 de 2011 1, modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021 2, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Hechos relevantes para resolver el conflicto

De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes elementos fácticos relevantes:

1. El 13 de junio de 2022, la Dirección Territorial de Salud de Caldas elevó una «consulta» ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, con la

siguiente pregunta:

¿Es viable jurídicamente que los empleados públicos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas – DTSC constituyan un Fondo de Empleados, y, conforme a lo

siguiente pregunta:

¿Es viable jurídicamente que los empleados públicos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas – DTSC constituyan un Fondo de Empleados, y, conforme a lo dispuesto en el artículo 51 del Decreto 1481 de 1989, esta entidad transfiera los recursos con los cuales se creó el Programa de Créditos con sus actuales rendimientos a dicho Fondo, los cuales, son resultado de los préstamos realizados

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código De Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 2 de 25

a los empleados desde el mes de abril de 1.989, fecha en la que se creó el mencionado programa?3.

2. El 21 de junio del 2022, el Departamento Administrativo de la Función Pública, con fundamento en el Decreto 4712 de 2008 4, remitió por competencia la consulta elevada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas al Ministerio de Hacienda y

Crédito Público5.

3. El 26 de julio de 2022, el Ministerio dispuso la «devolución» por competencia de la consulta al Departamento Administrativo, por considerar que este último, conforme con lo establecido por el Decreto 980 de 20216 es el competente para absolverla7.

4. El 9 de agosto de 2022, Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas, para que

con lo establecido por el Decreto 980 de 20216 es el competente para absolverla7.

4. El 9 de agosto de 2022, Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas, para que determinara la entidad competente para responder la petición de consulta.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó un edicto en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto8.

Obra también informe secretarial del 16 de agosto de 20229, el cual da cuenta de las comunicaciones libradas a las autoridades involucradas en el conflicto, a través de correo electrónico . Dentro de dicho trámite, solo presentó escrito el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las demás autoridades involucradas no intervinieron10.

Por Auto del 11 de octubre de 2022, la magistrada ponente vinculó al presente asunto a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y a la Superintendencia de la Economía Solidaria, por considerar que, debido a sus funciones legales y reglamentarias, podían tener competencia para resolver la petición11. En la misma providencia, se solicitó a esta última entidad que remitiera información y documentos de relevancia para emitir una decisión de fondo.

3 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 3, folios 1 al 8.

información y documentos de relevancia para emitir una decisión de fondo.

3 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 3, folios 1 al 8. 4 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 5 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 3, folio 10. 6 Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional. 7 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 3, folio 12. 8 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 7. 9 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 1, archivo 6. 10 Informe secretarial visible en el Expediente Digital 2022-0208, núm. actuación 11. 11 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 5.Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 3 de 25

Frente a lo anterior, solo intervino la Superintendencia de la Economía Solidaria12.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público13

El Decreto 1068 del 26 de mayo de 201514 determina que esta cartera ministerial «tiene como objetivo la definición, formulación y ejecución de la política económica del país, de los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta». A la vez, el Decreto 4712 de 2008 15 establece que tiene competencia para emitir

«tiene como objetivo la definición, formulación y ejecución de la política económica del país, de los planes generales, programas y proyectos relacionados con esta». A la vez, el Decreto 4712 de 2008 15 establece que tiene competencia para emitir conceptos en asuntos relacionados con gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública, temas propios del Presupuesto General de la Nación.

En su concepto, lo anterior no significa que a esa entidad le corresponda pronunciarse sobre la destinación de recursos de un fondo de empleados, o cualquier interrogante relacionado con la gestión de los recursos de una entidad pública.

Vista la Ley 909 de 2004, a su parecer, la Función Pública es la co mpetente para pronunciarse en relación con la destinación de recursos pertenecientes a un fondo de empleados públicos, por ser un tema que hace parte del régimen jurídico, tal y como lo ha hecho con los Conceptos 000741 de 2022, 050581 de 2021, 178681 de 2021, 270661 de 2020 y 531061 de 2020 , en los que esta autoridad ha respondido interrogantes similares al que originó el presente asunto.

2. La Superintendencia de la Economía Solidaria16

Esta entidad señaló que n i la Constitución ni la ley le asignan competencia para conceptuar sobre el manejo que «debe darse a los dineros correspondientes al Programa de Crédito para los servidores del Servicio de Salud de Caldas».

Además, precisó que, si lo pretendido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas es conocer sobre la creación de un fondo de empleados y la posibilidad de trasladarle recursos, debe atenderse lo que dispone el Decreto Ley 1481 de 1988 «por el cual

es conocer sobre la creación de un fondo de empleados y la posibilidad de trasladarle recursos, debe atenderse lo que dispone el Decreto Ley 1481 de 1988 «por el cual se determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno de responsabilidad y sanciones, y se dictan medidas para el fomento de los fondos de empleados», que, en su artículo 51, «regula el tema de los patrocinios que las empresas empleadoras pueden brindar a los fondos de empleados».

12 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 10. 13 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 8. 14 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 15 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 16 Expediente Digital 2022-00208, núm. actuación 10.Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 4 de 25

Por último, manifestó que «más que un concepto que deba emitir el órgano que considere pertinente la Honorable Sala, es un tema que debe analizar la consultante al interior de la entidad».

3. El Departamento Administrativo de la Función Pública

No intervino. En el escrito mediante el cual remitió por competencia la solicitud de concepto elevada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó, simplemente, que el Ministerio de Hacienda es la autoridad competente para emitirlo, toda vez que «se trata de un tema de [su] competencia […], de acuerdo con el Decreto 4712 de 2008».

simplemente, que el Ministerio de Hacienda es la autoridad competente para emitirlo, toda vez que «se trata de un tema de [su] competencia […], de acuerdo con el Decreto 4712 de 2008».

4. La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias

La entidad fue vinculada al conflicto; sin embargo, guardó silencio.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala

La parte primera de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula el «procedimiento administrativo». Su título III refiere al «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone:

Artículo 39. Conflictos de compet encia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara inc ompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, di strital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cu ando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cu ando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es:Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 5 de 25

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [...].

Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber:

1. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para absolver la consulta presentada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas , en ejercicio del derecho fundamental de petición.

1. Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

En el presente caso, el Ministerio de H acienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Superintendencia de la Economía Solidaria manifestaron no ser las autoridades competentes para absolver la consulta referida. La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias se abstuvo de pronunciarse.

Administrativo de la Función Pública y la Superintendencia de la Economía Solidaria manifestaron no ser las autoridades competentes para absolver la consulta referida. La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias se abstuvo de pronunciarse.

1. Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

De conformidad con lo preceptuado por el artículo 38 17 de la Ley 489 de 1998, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público , el Departamento Administrativo de la Función Pública , la Superintendencia de la Economía Soli daria y la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias son autoridades del orden nacional.

Adicionalmente, la Sala ha señalado 18 que, de acuerdo con la ley, los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir deben consistir en

17 Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Públic o en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: […].

d. Los ministerios y departamentos administrativos e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. […]. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de marzo de 2011. Radicado núm. 11001-03-06-000-2011-00013-00.Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 6 de 25

discrepancias competenciales entre dos o más entidades u organismos diferentes, y no simplemente entre dos o más funcionarios, depende ncias u oficinas pertenecientes a una misma institución.

De acuerdo con sus funciones constitucionales y legales, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha mantenido un criterio constante de no pronunciarse de fondo cuando el conflicto se suscita inicialme nte, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo.

Frente al caso que ocupa la atención de la Sala, es importante señalar que se trata de un conflicto que se suscita entre organismos diferentes y se encuentra vigente, esto es, no ha sido superado ni han desaparecido los supues tos que lo originaron , dado que la consulta aún no ha sido absuelta.

2. Términos legales

El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de lo s términos es armónico y coherente con los

las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de lo s términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanu darán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Aclaración previa

El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 7 de 25

Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para esta blecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de

caso concreto serán exclusivamente las necesarias para esta blecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

4. Síntesis y problema jurídico

El problema jurídico consiste en determinar cuál es la autoridad competente para absolver la consulta elevada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, relacionada con lo siguiente:

1. La constitución de un fondo de los empleados públicos de la Dirección Territorial de Salud de Caldas; y, una vez constituido ese fondo;

1. La transferencia de recursos a dicho fondo, por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas – DTSC, provenientes del programa de créditos a los empleados.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público rechazó la competencia, por considerar que su función consultiva se circunscribe a los asuntos relacionados con elementos propios del Presupuesto General de la Nación.

El Departamento Administrativo de la Función Pública manifestó que es la cartera ministerial la que debe emitir el concepto, según las competencias asignadas en el Decreto 4712 de 2008. La Superintendencia de la Economía Solidaria señaló que ni la constitución ni la ley la facultan ni a esa entidad ni a ninguna otra para conceptuar

ministerial la que debe emitir el concepto, según las competencias asignadas en el Decreto 4712 de 2008. La Superintendencia de la Economía Solidaria señaló que ni la constitución ni la ley la facultan ni a esa entidad ni a ninguna otra para conceptuar sobre el manejo que «debe darse a los dineros correspondientes al Programa de Crédito para los servidores del Servicio de Salud de Caldas». La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias guardó silencio.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos:

1. El derecho de petición de consulta y los conceptos que las autoridades deben emitir como respuesta;

Las funciones consultivas del: Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 8 de 25

a) Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

b) Del Departamento Administrativo de la Función Pública;

c) De la Superintendencia de la Economía Solidaría; y

d) De la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias.

Seguidamente, hará referencia a:

1. Los fondos de empleados

Y, finalmente, con base en todo lo anterior, resolverá:

1. El caso concreto.

5. Consideraciones de fondo

5.1. El derecho de petición de consulta y los conceptos que las autoridades deben emitir como respuesta. Reiteración19

El artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1.° de la Ley Estatutaria 1755 de 201520, establece:

El artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1.° de la Ley Estatutaria 1755 de 201520, establece:

Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.

Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.

19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de noviembre de 201 7. Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00101-00. 20 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 9 de 25

El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de

El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su p rotección o formación. [Se enfatiza].

A su vez, los artículos 14 y 30 de la Ley 1437 de 2011, sustituidos por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015, indican los términos para resolver los diferentes tipos de peticiones, así:

Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:

[…].

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

[…].

Artículo 30. Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule una petición de información o de documentos a otra , esta deberá resolverla en un término no mayor de diez (10) días . En los demás casos , resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14. [Resalta la Sala].

La Sala 21 ha señalado que l a petición de consulta, así como los conceptos que resultan de ella, tienen los siguientes elementos estructurales:

5.1.1. En relación con las consultas:

a. Toda persona puede formularla s, en tanto que hace n parte del derecho fundamental de petición.

resultan de ella, tienen los siguientes elementos estructurales:

5.1.1. En relación con las consultas:

a. Toda persona puede formularla s, en tanto que hace n parte del derecho fundamental de petición.

b. No exigen un interés específico y directo del solicitante, toda vez que su finalidad es obtener un parecer o una orientación de la administración.

c. Son diferentes al derecho de petición en interés general, debido a que con este último se busca que las autoridades adopten ciertas medidas, decisiones o actuaciones de interés común o bienestar general, como, por ejemplo, reglamentar una ley, y

21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 15 de marzo de 2007. Radicado núm. 11001-03-06-000-2007-00004-00(1801).Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 10 de 25

d. No puede n tener como finalidad una decisión concreta sobre derechos particulares, ni tampoco la protección de derechos colectivos o la adopción de un acto administrativo.

5.1.2. En relación con los conceptos:

a. Salvo algunas excepciones (como los conceptos emitidos por la DIAN en materia tributaria)22, no son, en estricto sentido, actos administrativos de contenido particular, pues no definen situaciones concretas derivadas del ejercicio de derechos subjetivos, ni tampoco de contenido general.

b. Su finalidad es orientar, ilustrar e informar a los pa rticulares sobre la forma de actuar de la administración, para facilitar el ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones.

subjetivos, ni tampoco de contenido general.

b. Su finalidad es orientar, ilustrar e informar a los pa rticulares sobre la forma de actuar de la administración, para facilitar el ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones.

c. N o son de obligatorio cumplimiento o ejecución 23, ni comprometen la responsabilidad de las entidades públicas que los expiden24.

d. Solo comprenden puntos de vista, opiniones o criterios en relación con las materias a cargo de la entidad a las que se dirigen.

Sobre el alcance de los conceptos de la administración, la Corte Constitucional ha indicado:

22 El artículo 113 de la Ley 1943 de 2018 establece que: Los conceptos emitidos por la dirección de gestión jurídica o la subdirección de gestión de normativa y doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituyen interpretación oficial para los empleados públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; por lo tanto, tendrán carácter obligato rio para los mismos. Los contribuyentes podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en la ley. 23 Ley 1437 de 2011. Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. 24 Sentencia C-487 de 1996. Al respecto, también señaló la Corte Constitucional, e n la sentencia C487 de 1996, que los «conceptos […] no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les

487 de 1996, que los «conceptos […] no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos. Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las no rmas jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio».Radicación: 11001-03-06-000-2022-00208-00 Página 11 de 25

No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administración, [los conceptos] no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por

de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc.[1] y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar a los administrados en la realización de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias. […]

Los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principi o, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos.

Cuando el