CE - 110010315000202105143001AUTOQUERESUEL20221118150744

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CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00

Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social -UGPPDemandada: Elsa Nubia Guevara Tovar

Asunto: Resuelve sobre un recurso de reposición

AUTO INTERLOCUTORIO

El Despacho resuelve sobre el recurso de reposición interpuesto por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPcontra el auto de 1.° de agosto de 2022, mediante el cual se aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPpresentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 1, contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021, en el proceso de nulidad y restablecim iento del derecho

el recurso extraordinario de revisión 1, contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021, en el proceso de nulidad y restablecim iento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2015 00136 01,

1 La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión fue presentada por intermedio de apoderado el 5 de agosto de 2021.2

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por estimar que se enc ontraba incursa en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 20032.

2. La Sala Quince Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 20 de abril de 2022, declaró infundado el recurso extraordinario de revisión y condenó en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, fijando como agencias en derecho, la suma correspondiente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

3. El Secretario General del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 366 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 3, realizó la liquidación de costas del proceso 4 y la puso a disposición de las partes e intervinientes por el

el artículo 366 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 3, realizó la liquidación de costas del proceso 4 y la puso a disposición de las partes e intervinientes por el término de 3 días, mediante aviso fijado el 7 de julio de 2022, sin que se hubiese presentado objeción alguna.

Auto objeto de recurso de reposición

4. Este Despacho, mediante auto de 1.° de agosto de 20225, aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado por considerar que: i) una vez puesta a disposición de las partes e intervinientes, no se presentó objeción alguna; ii) las agencias en derecho liquidadas correspondían a lo ordenado en la sentencia de 20 de abril de 2022 proferida por la Sala Quince Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y iii) no se encontraron causados ni probados gastos procesales.

Recurso de reposición

5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-6 interpuso recurso de reposición

2 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 3 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 4 Cfr. Índice 43 SAMAI 5 Cfr. Índice 45 SAMAI. 6 Mediante apoderado.3

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4 Cfr. Índice 43 SAMAI 5 Cfr. Índice 45 SAMAI. 6 Mediante apoderado.3

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contra el auto de 1.° de agosto de 2022, argumentando que, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20117, la condena en costas es improcedente, teniendo en cuenta que, en el caso sub examine, se ventiló un interés público, toda vez que el recurso extraordinario de revisión tuvo como objeto la recuperación de dineros públicos producto de un reconocimiento pensional realizado de forma ilegal a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar.

6. Por último, indicó que el monto impuesto como condena en costas resultaba desproporcionado con la actuación desarrollada por la parte demandada y no guardaba armonía con los criterios de fijación establecidos en el Acuerdo núm.

PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 expedido por la Presiden ta del Consejo Superior de la Judicatura.

Traslado del recurso

7. La Secretaría General del Consejo de Estado corrió traslado del recurso de reposición, el 17 de agosto de 2022 8, y no hubo manifestación alguna dentro del término legal.

II. CONSIDERACIONES

8. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes

reposición, el 17 de agosto de 2022 8, y no hubo manifestación alguna dentro del término legal.

II. CONSIDERACIONES

8. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de reposición; i ii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la condena en costas; y v) el análisis del caso concreto, las cuales se desarrollarán a continuación.

Competencia

9. Vistos los artículos: i) 1259, en especial, el numeral 3.° de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 24210 ibidem, sobre reposición; y iv) 319 de la Ley

7 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 8 Cfr. Índice 50 SAMAI. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “ Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 10 Modificado por el artículo 61 de la Ley 2080.4

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1564, sobre trámite: se concluye que este Despacho es competente para resolver

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1564, sobre trámite: se concluye que este Despacho es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 1.° de agosto de 2022 que aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado.

Procedencia del recurso de reposición

10. Vistos los artículos: i) 242 de la Ley 1437, sobre la reposición; y ii) 366, en especial, en numeral 5.° de la Ley 1564, sobre liquidación.

11. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de reposición contra el auto de 1.° de agosto de 2022 proferido por este Despacho, mediante el cual se aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado, se considera que el recurso de reposición es procedente en los términos de la normativa indicada supra.

Problema jurídico

12. Le corresponde a l Despacho determinar si, en el caso sub examine , es procedente la condena en costas impuesta a la parte demandada por ventilarse o no un asunto de interés público y, en caso negativo, si la liquidación realizada por el Secretario General del Consejo de Estado y aprobada por este Despacho se subsume dentro de los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la ley y, en esa medida, determinar si se debe confirmar o no el auto recurrido.

Marco normativo sobre la condena en costas

subsume dentro de los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la ley y, en esa medida, determinar si se debe confirmar o no el auto recurrido.

Marco normativo sobre la condena en costas

13. Vistos los artículos: i) 18811 de la Ley 1437; ii) 25512 ibidem; iii) 361 de la Ley 1564, sobre la composición de las costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16 -10554 de 2016, en

11 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080.5

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especial, los artículos 2.°13, sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°14, sobre las tarifas de las agencias en derecho.

14. Atendiendo a que la condena en costas: i) están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho; ii) para su imposición se deben tener en consideración las reglas previstas en el artícu lo 365 de la Ley 1564; iii) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación15; y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarif as indicadas por el Consejo Superior de la

Judicatura.

y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarif as indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

15. Esta Corporación16 respecto a la condena en costas prevista en el artículo 188 de la Ley 1437 ha considerado que no aplica para “[…] los procesos en los que se ventile un interés público, es decir, que no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas […]” ; es decir, que esta excepción no se aplic a a aquellos supuestos en los cuales existen pretensiones de carácter subjetivo , sino que, en oposición a esto, se defienden intereses generales u objetivos.

16. Asimismo, consideró que esta norma no pretendió hacer distinción alguna entre las partes intervinientes en el proceso cuando una de ellas sea una entidad estatal. Para el efecto, indicó que la Corte Constitucional17, al estudiar el tema de la exención de condena en agencias en derecho a fa vor de la Nación y las

entidades territoriales, consideró:

13 “Artículo 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 14 Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […]

labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 14 Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […] 15 Numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 6 de julio de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Corte Constitucional, sentencia C-539 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En la citada sentencia se declaró exequible el inciso 2° del numeral 1° del artículo 392 del Código de Procedimiento Civil (modificado por el numeral 198 del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989), salvo las expresiones " agencias en derecho, ni" y “las intendencias y las comisarias” que se declaran inexequibles.6

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“[…] Más arriba en esta sentencia se estudió que a la exención de condena en costas a favor de ciertas entidades públicas le ha sido atribuida la finalidad de conceder un privilegio a esos entes e statales por el hecho de serlo, es decir, en razón de su "peculiar personalidad", de su "personalidad pública" o por la garantía del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir. Aparte de estas finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo directamente comprometido con

razón de su "peculiar personalidad", de su "personalidad pública" o por la garantía del “interés general” que, a los mismos, corresponde cumplir. Aparte de estas finalidades, no ha sido avanzado un fin alternativo directamente comprometido con el cumplimiento de alguno de los objetivos específicos que la Constitución adscribe al Estado. […] En principio parecería que nada, distinto al hecho de que la parte vencida es el propio Estado, sirve para explicar la excepción estudiada.

En opinión de la Corte, según lo visto en párrafos anteriores, estas finalidades son contrarias al esquema axiológico que encuadra el ejercicio del poder público establecido en la Carta Política (v. supra) y, por tanto, carecen de toda legitimidad.

[…]

28. Podría alegarse que la finalidad de la norma que se estudia es la de proteger los recursos fiscales de las entidades públicas. Ciertamente, la mencionada disposición restringe los costos y expensas de las mencionadas entidades cuando resulten vencidas en un proceso judicial.

“[…] No obstante, como fue expuesto en una parte anterior de esta providencia, no basta con que una norma que establece una diferencia de trato persiga una finalidad legítima para que, por ese sólo hecho, se justifique la afectación del principio de igualdad. Adicionalmente se requiere que la norma sea verdaderamente útil, necesaria y proporcionada respecto de la respectiva finalidad.

La medida en cuestión es útil para salvaguardar los recursos fiscales pues evita que las entidades públicas deban pagar las expensas en derecho de la parte que las venció en un proceso judicial. No obstante, en cuanto se refiere al estudio de su

La medida en cuestión es útil para salvaguardar los recursos fiscales pues evita que las entidades públicas deban pagar las expensas en derecho de la parte que las venció en un proceso judicial. No obstante, en cuanto se refiere al estudio de su necesariedad, constata la Corte que existen otro tipo de medidas, menos costosas en términos del principio de igualdad y más acordes con las normas constitucionales, para alcanzar similares objetivos. Así por ejemplo, puede acudirse a la ya mencionada figura del llamamiento en garantía, de manera tal que el servidor público causante del daño que originó la condena judicial, le reintegre al Estado, al menos una parte de lo que este debió pagar.

Pero incluso si llegare a sostenerse que la medida es necesaria para prot eger los recursos públicos, lo cierto es que es absolutamente desproporcionada. Como fue estudiado con anterioridad, la disposición parcialmente cuestionada consagra un tratamiento desigual para las partes procesales y crea un desequilibrio notorio en la distribución de las cargas públicas sin que lo anterior pueda justificarse en la protección de los recursos fiscales. Es cierto que el patrimonio público debe protegerse contra gastos inocuos, innecesarios o inútiles, pero ninguno de estos adjetivos puede p redicarse del pago de las expensas que una persona tuvo que asumir por causa de una acción u omisión ilegítima de la propia administración. En estas circunstancias, el pago de las agencias en derecho está destinado a restablecer la equidad perdida por caus a del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses.

restablecer la equidad perdida por caus a del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses.

Si el legislador considera importante evitar ciertos gastos – como el pago de las agencias en derecho de la part e que ha vencido en un juicio contra las entidades públicas mencionadas -, no puede hacerlo obligando a quien ha resultado lesionado7

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por culpa del Estado a asumir la correspondiente carga. Si ello se permitiera, se estaría aceptando que la sociedad entera se beneficie de una carga impuesta a una persona que, adicionalmente, ha sido víctima de una actuación u omisión ilegítima por parte del Estado. En suma, el sujeto que ha sufrido una lesión por causa de las autoridades públicas debe asumir integralmente una carga económica que de otra manera no hubiera tenido que soportar, a fin de beneficiar a la comunidad. Lo anterior vulnera abiertamente el principio de distribución equitativa de las cargas públicas y, en consecuencia, el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.

Análisis del caso concreto

17. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el recurso de reposición , indicó que: i) la imposición de condena costas era improcedente toda vez que, de

17. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en el recurso de reposición , indicó que: i) la imposición de condena costas era improcedente toda vez que, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437, se ventiló un asunto con un interés público, en la medida que el recurso extraordinario de revisión tuvo como objeto la recup eración de dineros públicos producto de un reconocimiento pensional realizado a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, a pesar de existir una expresa prohibición legal; y ii) el monto impuesto como condena en costas no guarda armonía con los criterios de fijación previstos en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 , expedido por la Presidenta del Consejo Superior de la

Judicatura.

Sobre el interés público

18. El Despacho considera que si bien la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, mediante el recurso extraordinario de revisión de la referencia , pretendió la recuperación de dineros públicos producto de un reconocimiento pensional realizado a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia citada supra, por el solo hecho de tratarse de dineros públicos y una entidad estatal que resulta vencida en el proceso no se genera un interés público y, en esa medida, no necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas, toda vez que el recurso extraordinario de revisión de la referencia no es una acción pública ni contiene pretensiones de carácter objetivo;

interés público y, en esa medida, no necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas, toda vez que el recurso extraordinario de revisión de la referencia no es una acción pública ni contiene pretensiones de carácter objetivo; relacionadas con la tutela y protección del orden jurídico; por el contrario, contiene pretensiones de carácter subjetivo relacionados con el reconocimiento pensional8

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de la parte demandada, lo que descarta la aplicación de la excepción prevista en el artículo 188 de la Ley 1437 , siendo aplicable para su imposición las reglas previstas en los artículos 365 y siguientes de la Ley 1564.

Sobre el monto de la condena en costas

19. De conformidad con el artículo 366, en especial el numeral 4.° de la Ley 1564 y el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, que estableció en su artículo 2.° los criterios para la fijación de las agencias en derecho, indicando que se debe tener en cuenta: i) las tarifas establecidas en el Acuerdo; y ii) “[…] la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apo derado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites […]”. A su vez, el artículo 5.° ibidem estableció como tarifas de las

directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites […]”. A su vez, el artículo 5.° ibidem estableció como tarifas de las agencias en derecho en los recursos extraordinarios de revisión “[…] 9.

RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”.

20. La Sala Quince Especial de Decisión, mediante la sentencia de 20 de abril de 2022, determinó la condena en costas con base en los siguientes argumentos:

“[…] i) En el caso sub examine, la Sala considera que hay lugar a imponer una condena en costas, a la parte demandante, porque se resolvió en forma desfavorable el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la señora Elsa Nubia Guevara Tovar com pareció al proceso, a través de apoderado, para dar contestación a la demanda e incurrió en gastos para su defensa, como consta en el acta de terminación de contrato de prestación de servicios[18]. Por tanto, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión d esarrollada por el profesional del derecho que participó en el proceso, se tasará a favor de la demandada, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente […].

21. Este Despacho al momento de aprobar la liquidación de costas realizada por el Secretario General del Consejo de Estado consideró que: “[…] i) una vez puesta a disposición de las partes e intervinientes, no se presentó objeción alguna; ii) las

21. Este Despacho al momento de aprobar la liquidación de costas realizada por el Secretario General del Consejo de Estado consideró que: “[…] i) una vez puesta a disposición de las partes e intervinientes, no se presentó objeción alguna; ii) las

18 Cfr. Índice 32 SAMAI. En la cual se indica que “[…] La señora GUEVARA TOVAR queda a PAZ Y SALVO con el suscrito abogado por concepto de honorarios profesionales, los cuales fueron debidamente cancelados […]”.9

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agencias en derecho liquidadas correspond en a lo ordenado en la sentencia de 20 de abril de 2022 proferida por la Sala Quince Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y iii) al no encontrarse ni causados ni probados gastos procesales: este Despacho aprobará la liquidación de costas realizada por el Secretario General de esta Corporación […]”.

22. Por lo expuesto anteriormente , se concluye que la imposición de la condena costas fue acorde a las tarifas y los criterios para su fijación previstos en el numeral 4.° del artículo 366 de la Ley 1564 y en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, toda vez que se tuvo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, quien actuó desde la etapa de contestación del recurso extraordinario de revisión . Asimismo, se probó

vez que se tuvo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, quien actuó desde la etapa de contestación del recurso extraordinario de revisión . Asimismo, se probó que la demandada incurrió en gastos en su defensa judicial, por lo cual se impuso la tarifa mínima de (1) salario mínimo legal mensual vigente prevista en el citado Acuerdo.

Conclusión

23. Este Despacho confirmará el auto de 1.° de agosto de 2022, mediante el cual se aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado, en la medida que la condena en costas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPse subsume dentro de los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la Ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Cont encioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, Sala Unitaria

III. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 1.° de agosto de 2022, mediante el cual se aprobó la liquidación de costas del proceso realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.10

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SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso

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SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado