CE - 110010315000202200764001SENTENCIA20220317121251

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: CECILIA RAMÍREZ LAINO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Tutela contra acto administrativo – declara la improcedencia por no superar el requisito adjetivo de la subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Cecilia Ramírez Laino contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. A través de escrito enviado el 20 de octubre de 2021, al correo del Centro de Tutelas y Habeas Corpus en Línea de la Rama Judicial, remitido el 27 de enero de 2022 al buzón de la Secretaría

General del Consejo de Estado, la señora Cecilia Ramírez Laino, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la UGPP, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital. 2. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la Resolución N.º RDP 23645 del 9 de septiembre de 2021, a través de la cual la UGPP declaró el decaimiento o pérdida de ejecutoria de la Resolución N.º RDP 15846 del 25 de junio de 2021, que le reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes de su compañero permanente, el señor Eduardo Alfonso Ramírez Navarro.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “1. Que se declare que la UGPP con la Resolución RDP 23645 del 9 de septiembre de 2021, notificada electrónicamente el 4 de octubre de 2021, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social en pensiones y al mínimo vital de Cecilia Ramírez Laino en su calidad de compañera permanente de Eduardo Alfonso Ramírez Navarro. 2. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efectos la Resolución RDP 23645 del 9 de septiembre de 2021, notificada electrónicamente el 4 de octubre de 2021, que declaró el decaimiento administrativo de la Resolución RDP 15486 de 2021 y adoptada dentro del procedimiento administrativo iniciado el 9 de febrero de 2021 por Cecilia Ramírez Laino ante la UGPP con Radicado 2021400300230542 en su calidad de compañera permanente de Eduardo Alfonso Ramírez Navarro. 3. Que en consecuencia se deje en firme la Resolución RDP 15846 del 25 de junio de 2021, notificada electrónicamente el 1 de julio de 2021, que reconoció́ y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a Cecilia Ramírez Laino en su calidad de compañera permanente de Eduardo Alfonso Ramírez Navarro y, por tanto, la UGPP disponga inmediatamente (i) la inclusión en nómina de Cecilia Ramírez Laino, (ii) la liquidación y pago oportuno de la mesa pensional, y (iii) el pago del retroactivo correspondiente, conforme a lo señalado y ordenado en la Resolución RDP 15846 de 2021”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

correspondiente, conforme a lo señalado y ordenado en la Resolución RDP 15846 de 2021”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. Mediante la Resolución N.º 10863 del 24 de octubre de 1984, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció una pensión de vejez a favor del señor Eduardo Alfonso Ramírez Navarro, la cual se reliquidó el 20 de diciembre de 1993, a través de la Resolución N.º 44399. 5. El 3 de mayo de 2004, el señor Ramírez Navarro declaró que convivía con la señora Cecilia Ramírez Laino “(…) desde hacía más de 5 años y residían en la casa de habitación ubicada en la calle 18 No. 2-28 de Cúcuta, donde además de convivir se servían y ayudaban mutuamente”. 6. El 21 de mayo de 2004, el causante informó a CAJANAL que desde 1999 convivía y se apoyaba mutuamente con Cecilia Ramírez Laino, razón por la que solicitó que al momento de su fallecimiento se le sustituyera la pensión de vejez a ella. 7. El 21 de octubre de 2008 falleció Eduardo Alfonso Ramírez Navarro.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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8. El 3 de noviembre de 2009, la señora Ramírez Laino, actuando a través de apoderado judicial, inició el proceso judicial declarativo de la unión marital de hecho con Eduardo Alfonso Ramírez Navarro. 9. En providencia del 19 de diciembre de 2016, el Juzgado Primero de Familia de Cúcuta declaró la existencia de la unión marital de hecho entre el 11 de octubre de 2002 y el 21 de octubre de 2008. 10. A través de las Resoluciones N.º 42731 del 11 de marzo y 057013 del 10 de junio, ambas del 2011, CAJANAL negó la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento del señor Ramírez Navarro, por considerar que no se demostraron los requisitos legales para acceder a la prestación solicitada. 11. El 31 de octubre de 2013, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia en la que declaró la nulidad de las citadas resoluciones y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en un 100% a favor de la señora Ramírez Laino, en calidad de compañera permanente del causante. Inconforme con dicha determinación, CAJANAL presentó recurso de apelación. 12. El 16 de junio de 2017, la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, revocó lo dispuesto por el a quo y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda por cuanto, a su juicio, no se acreditó la convivencia exigida para acceder a la pensión de sobreviviente1. De otro lado, explicó que la sentencia proferida por el Juzgado Primero de Familia de Cúcuta que declaró la existencia de la unión marital de hecho no estaba ejecutoriada. 13. Con ocasión de

exigida para acceder a la pensión de sobreviviente1. De otro lado, explicó que la sentencia proferida por el Juzgado Primero de Familia de Cúcuta que declaró la existencia de la unión marital de hecho no estaba ejecutoriada. 13. Con ocasión de dicha decisión, la parte actora instauró una acción de tutela contra la providencia del 16 de junio de 2017, la cual fue resuelta por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en sentencia del 8 de septiembre de 2017, negó las pretensiones del mecanismo por no encontrar configurados los defectos alegados. 14. En providencia del 10 de septiembre de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la negativa. 15. El 9 de febrero de 2021, la señora Ramírez Laino solicitó a la UGPP el reconocimiento de la sustitución pensional por considerar que, una vez ejecutoriada la sentencia judicial que admitió la existencia de la unión marital entre 1 Particularmente, el tribunal manifestó que “(…) de las pruebas arrimadas al proceso, (…) no se puede desconocer que [entre] la actora y el causante existía el grado de parentesco entre tío y sobrina y que convivieron bajo el mismo techo, [sin embargo] no hay prueba fehaciente, contundente y determinante de la existencia de una verdadera convivencia como compañeros permanentes que hubiera subsistido hasta los últimos días de vida del causante de la prestación y el mero hecho de la convivencia bajo el mismo techo y teniendo el grado de parentesco que ostentaba la actora

con el causante, su tío, no puede determinar que haya lugar al reconocimiento del derecho invocado (…) como se expuso en el acápite de la normatividad aplicable, es la convivencia real y efectiva y el apoyo mutuo, la solidaridad como pareja entre el causante de la prestación y quien la reclama, los hechos que deben ser probados con el fin de declarar el derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, aspectos estos que no fueron acreditados por la actora, de ahí que se concluya que no le asiste derecho en lo pretendido”. (Negrillas del texto original).Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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ella y Eduardo Alfonso Ramírez Navarro, podía acceder al derecho pensional que le asiste en calidad de compañera permanente. 16. Mediante Auto N.º ADP 1009 del 1º de marzo de 2021, la UGPP declaró la cosa juzgada y no accedió a lo solicitado por considerar que los hechos fueron debatidos en la respectiva instancia judicial y la administración de justicia se pronunció sobre los mismos, razón por la que no era posible entrar a analizar la procedencia del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada. 17. El 4 de mayo de 2021, a través de la Resolución N.º RDP 11175, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Ramírez Laino. 18. Mediante Auto N.º ADP 2863 del 19 de mayo de 2021, la UGPP declaró la improcedencia del recurso de apelación que se interpuso contra el Auto N.º ADP 1009 del 1º de marzo de 2021. 19. Con la Resolución N.º RDP 15846 del 25 de junio de 2021, la UGPP revocó la Resolución N.º RDP 11175, por encontrar acreditados los requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes, por lo que ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a partir del 22 de octubre de 2008, en la misma cuantía devengada por el causante. 20. A través del Auto N.º 4241 del 11 de agosto de 2021, la UGPP solicitó a la señora Ramírez

Laino el consentimiento previo, expreso y escrito para revocar la Resolución N.º RDP 15846 del 25 de junio de 2021, “(…) por considerar que existió cosa juzgada y simultáneamente la unión marital de hecho cuando afirmó que “En razón es viable concluir que si (sic) existe la unión marital de hecho entre Eduardo Alfonso Ramírez Navarro y Cecilia Ramírez Liano (sic), pero por existir cosa juzgada, conforme a los fallos de tutela del Consejo de Estado, no podía esta Unidad pronunciarse frente a la petición sino reiterar la figura jurídica de la cosa juzgada”. 21. Mediante memorial del 23 de agosto de 2021, la señora Ramírez Laino atendió el requerimiento de la UGPP, en el que explicó que no era posible suministrar el consentimiento por cuanto, en su criterio, no existía ninguna causal para tal propósito ya que el derecho pensional no se obtuvo de manera fraudulenta o irregular, en los términos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, ni en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. 22. Con la Resolución N.º RDP 23645 del 9 de septiembre de 2021, la UGPP declaró el decaimiento administrativo de la Resolución N.º RDP 15846 por considerar que hubo cosa juzgada, ya que existía un pronunciamiento judicial frente al reconocimiento pensional de la interesada el cual fue negado.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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1.4. Sustento de la vulneración 23. La parte actora aseguró que la UGPP vulneró sus garantías constitucionales ya que, al resolver el decaimiento administrativo no mencionó ni desvirtuó la respuesta que se le brindó en el Auto N.º 4241 del 11 de agosto de 2021 y omitió la existencia de un hecho nuevo que permitió reconocer y ordenar en la Resolución N.º RDP 15846 de 2021 el derecho pensional que le asiste, previo análisis exhaustivo del expediente. 24. Alegó que “para la fecha en que murió el señor Eduardo Alfonso Ramírez Navarro tenía 752 (sic) años de edad”, hecho que la ubica como sujeto de especial protección constitucional, dado que no cuenta con ingresos económicos diferentes al apoyo que recibe esporádicamente de sus hijas. Explicó que no cotizó a pensión y que reside en el inmueble que compartió con su difunto compañero, que actualmente se encuentra en disputa judicial con ocasión de un proceso reivindicatorio. 25. Insistió en que la unión marital de hecho que conformó con el señor Ramírez Navarro se acreditó i) mediante sentencia del 19 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Primero de Familia de Cúcuta y; ii) con la inscripción que realizó el causante ante CAJANAL el 20 de mayo de 2004, sin perjuicio de la manifestación que se adelantó el 3 de mayo de 2004 ante un notario. 26. Frente al punto, indicó que no puede brindársele un trato discriminatorio por no existir un vínculo formal como el matrimonio, dado que la relación que acreditó responde a la voluntad de convivir con su pareja. 27. En relación con la cosa juzgada, indicó que para que se acredite tal fenómeno, deben concurrir identidad de partes, objeto y causa. Dicho ello, afirmó

como el matrimonio, dado que la relación que acreditó responde a la voluntad de convivir con su pareja. 27. En relación con la cosa juzgada, indicó que para que se acredite tal fenómeno, deben concurrir identidad de partes, objeto y causa. Dicho ello, afirmó que en este caso no existía la igualdad de causa petendi, sobre la base de considerar que surgieron hechos nuevos que permitían a la autoridad analizar los supuestos y adoptar una decisión. Lo anterior, teniendo en cuenta que, para el momento en que se falló el proceso en el contencioso administrativo, aún no estaba en firme la sentencia que dictó el Juzgado Primero de Familia de Cúcuta, que actualmente sí está ejecutoriada. 28. En ese orden de ideas, concluyó que resulta arbitrario que el Estado acepte que para ciertos asuntos sí tiene la calidad de compañera permanente, y para otros, desconozca tal condición. 2 A partir del documento de identidad que la accionante aportó al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se tuvo como hecho probado en dicho medio de control que la señora Cecilia Ramírez Laino nació el 24 de enero de 1946, es decir que para el año en que murió el causante (2008), tenía 62 años y a la fecha cuenta con 76 años.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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1.5. Actuaciones procesales relevantes 29. Mediante auto del 26 de octubre de 2021, el Juzgado Veintitrés de Familia del Circuito Judicial de Bogotá decidió, entre otras cosas, admitir la demanda de tutela y notificar a la parte actora, así como a la UGPP. 30. En sentencia del 9 de noviembre de 2021, el referido juzgado negó la acción de tutela por considerar que no se agotó el requisito de subsidiariedad. 31. En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala de Familia, mediante providencia del 13 de diciembre de 2021, declaró la nulidad de la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021, por falta de competencia; en consecuencia, el 27 de enero de 2022 se remitió el expediente al Consejo de Estado para darle trámite a la tutela. 32. Mediante auto del 11 de febrero de 2022, la magistrada ponente de esta providencia admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante y de la UGPP. Asimismo, reconoció personería para actuar al abogado Juan Felipe Ogliastri Turriago en calidad de apoderado judicial de la parte actora. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 33. A través de memorial remitido el 18 de febrero de 2022

al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado de la entidad, solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo, dado que lo que se pretende es el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes que fue negada por el juez natural de la causa. 34. Mencionó que la accionante pretende el amparo de sus derechos constitucionales, los cuales ya fueron decididos por otros jueces de tutela, cuando perseguía que se dejara sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la decisión que le había otorgado la pensión de sobrevivientes a la señora Ramírez Laino por no cumplir con los requisitos de ley. 35. En ese contexto, informó que contra la precitada decisión también instauró una tutela, la cual fue declarada improcedente por la Sección Segunda delRadicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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Consejo de Estado y confirmada por la Sección Cuarta de la misma Corporación; decisión que, al no ser seleccionada por la Corte Constitucional, se encuentra en firme. 36. Adujo que la actora se presentó ante la unidad con una sentencia que declaraba la unión marital de hecho, pasados 8 años desde el fallecimiento del causante y luego de haber agotado un proceso contencioso en el que se le negó el reconocimiento pensional. 37. Aunado a ello, explicó que los actos administrativos que se expiden en materia pensional no pueden ser anulados vía tutela, salvo que se demuestre un perjuicio irremediable o, que el medio judicial ordinario sea ineficaz para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante. 38. En ese orden, sostuvo que el acto administrativo que se pretende atacar fue expedido de manera oportuna, en cumplimiento de los requisitos legales y con plena garantía de las garantías constitucionales. Así las cosas, alegó que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para hacer valer los derechos deprecados, dada la presunción de legalidad que se predica de las decisiones de la administración, por lo que debió activar la jurisdicción contencioso administrativa para debatir este asunto. 39. En tal sentido, aseguró que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el proceso objeto de análisis es improcedente por no superar el requisito adjetivo de subsidiariedad por cuanto la señora Ramírez Laino no acreditó la inminencia de un perjuicio irremediable, “(…) más allá de una somera afirmación que en manera alguna se relaciona con lo hasta ahora expuesto”. 40. Finalmente, explicó que, contrario a lo afirmado por la actora en el escrito de tutela, la unidad no se encuentra vulnerando su derecho a la seguridad social, dado que a la fecha se encuentra afiliada a la

de una somera afirmación que en manera alguna se relaciona con lo hasta ahora expuesto”. 40. Finalmente, explicó que, contrario a lo afirmado por la actora en el escrito de tutela, la unidad no se encuentra vulnerando su derecho a la seguridad social, dado que a la fecha se encuentra afiliada a la EPS Sánitas del régimen contributivo, tal y como se observa en la página web de ADRES.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 41. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Cecilia Ramírez Laino contra la UGPP, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Legitimación en la causa 42. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 43. Igualmente, el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 44. Desde la expedición por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 19973, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 45. En la sentencia T-086 de 20104,

la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 46. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 20115, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo

3 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. 4 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 5 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 47. En la sentencia T-435 de 20166, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 20167, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y se erige como un presupuesto procesal de la demanda8. 48. Con fundamento en el marco conceptual expuesto9, la Sala advierte que la señora Cecilia Ramírez Laino está legitimada en la causa por activa, toda vez que, las Resoluciones que pretende atacar resolvieron desfavorablemente su intención de que se le reconociera la sustitución pensional causada por el señor Eduardo Alfonso Ramírez Navarro. En ese orden, es evidente que es la titular de los derechos fundamentales que alega como amenazados. 49. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva de la UGPP advierte que también se encuentra legitimada en la causa por pasiva, sobre la base de considerar que es la entidad que profirió los actos administrativos objeto de reproche. 2.3. Problema jurídico 50. Atendiendo a la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y la intervención de la entidad demandada, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: • ¿Se configura el fenómeno de la

temeridad, con ocasión de la acción de tutela que la señora Cecilia Ramírez Laino instauró contra la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en la sentencia del 16 de junio de 2017, revocó lo dispuesto en primera instancia para, en su lugar, negar las súplicas de la demanda por considerar que la actora no acreditó la convivencia exigida para acceder a la pensión de sobreviviente. 6 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 7 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii)

el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. 9 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva. Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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51. De superarse dicho interrogante, se deberá establecer: • ¿Si se superan en este asunto el requisito de subsidiariedad? 52. Finalmente, de ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se determinará: • Si la decisión10 de la UGPP de declarar el decaimiento administrativo de la Resolución N.º RDP 015846 del 25 de junio de 2021, tras considerar que ya existía un pronunciamiento judicial respecto del reconocimiento pensional de la señora Cecilia Ramírez Laino, vulneró las garantías constitucionales de la tutelante, sobre la base de considerar que en su caso surgieron hechos nuevos que permitían evidenciar que sí tenía derecho a la pensión de sobrevivientes que reclama. 2.4. Razones jurídicas de la decisión 53. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) estudio de la temeridad; (iii) análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela; (iv) improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos y; (v) análisis del caso concreto. 2.5. Generalidades de la acción de tutela 54. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 55. La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha

señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable11. 2.6. Estudio de la temeridad 56. La UGPP indicó en su escrito de intervención que la señora Ramírez Laino pretende el amparo de derechos fundamentales que ya habían sido decididos por otros jueces de tutela ante los cuales pretendía que se dejara sin efectos la 10 Adoptada en la Resolución N.º RDP N.º 23645 del 9 de septiembre de 2021. 11 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.Radicado: 11001-03-15-000-2022-00764-00 Demandante: Cecilia Ramírez Laino Demandado: UGPP

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sentencia del 16 de junio de 2017 a través de la cual la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primer grado que había accedido a las súplicas de la demanda para, en su lugar, negarlas en el sentido de no otorgar la pensión de sobrevivientes de la accionante por no haber cumplido los requisitos exigidos por la Ley para ello. 57. En ese orden de ideas, se observa que el artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que una actuación será temeraria, “(…) Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. 58. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-272 de 201912, precisó que: “Asimismo, la Corte incluyó un elemento adicional a los mencionados anteriormente y afirmó que la improcedencia de la acción de tutela por temeridad debe estar fundada en el dolo y la mala fe de la parte actora. Concluyó esta Corporación que la temeridad se configura cuando concurran los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de just