CE - 110010315000202201948011SALVAMENTODEV20220810153943

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Referencia: Acción de tutela Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01948-01

Actora: María Stella Ramos Rubio

Demandados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué y Tribunal

Administrativo del Tolima

Asunto: Salvamento parcial de voto a la sentencia proferida el 14 de julio de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ

SÁNCHEZ

Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifiesto que, aunque la comparto, presento salvamento parcial de voto en los siguientes términos.

Para efectos de explic ar las razones de l presente salvamento parcial de voto, su estudio se dividirá en las siguientes tres partes: i) la sentencia de 14 de julio de 2022 y sus consideraciones ; ii) el fundamento de l salvamento parcial de voto en el caso sub examine y iii) el análisis del caso concreto las cuales se desarrollarán a continuación.

Sentencia de 14 de julio de 2022 y sus consideraciones

1. La Sección Primera de esta Corporación , en la sentencia proferida el 14 de julio de 2022, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

Sentencia de 14 de julio de 2022 y sus consideraciones

1. La Sección Primera de esta Corporación , en la sentencia proferida el 14 de julio de 2022, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

“[…] PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia impugnada, dictada el 4 de mayo de 2022 por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto a la IMPROCEDENCIA de la acción por la no acreditación del2

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requisito de relevancia constitucion al frente al principio de seguridad jurídica y el derecho a la propiedad, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo constitucional frente a los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia […]”.

2. Respecto a la improcedencia de la acción de tutela frente a l principio constitucional de la seguridad jurídica y del derecho fundamental a la propiedad privada, la Sala Mayoritaria consideró lo siguiente:

“[…] En primer término, la Sala advierte que, en el caso bajo examen, la accionante invocó como vulnerado el principio de seguridad jurídica, y en atención a que el mismo no es un derecho fundamental, no se cumple en este caso con el requisito de relevancia constitucional. En consecuencia, frente a este elemento resulta acertada la decisión de declarar improcedente la acción de tutela.

no es un derecho fundamental, no se cumple en este caso con el requisito de relevancia constitucional. En consecuencia, frente a este elemento resulta acertada la decisión de declarar improcedente la acción de tutela.

1. En segundo lugar, la parte actora señaló como vulnerado el derecho a la propiedad privada que, pese a su gran importancia, no es un derecho fundamental, por lo que solo de manera excepcional puede ser protegido mediante tutela, en caso de probada conexidad con otro derecho que sí tenga ese carácter. No obstante, dentro del escrito de tutela y su impugnación no se acreditó que con los a utos acusados se le estuvieran vulnerando a la actora el derecho a la vida, a la dignidad o a la igualdad, a partir de lo cual sería posible que el derecho de propiedad adquiriera la naturaleza de derecho fundamental […]”.

Fundamento del salvamento parcial de voto en el caso sub examine

Desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de relevancia constitucional

3.Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20141, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente:

“[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia.

El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de

Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia.

El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia.

1 Ut supra página 6.3

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La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene d os cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [ 2]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “ involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[3].

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [4].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión,

de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[5].

El segundo elemento supo ne que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional . En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.

La tutela con tra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.

En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T -061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente:

“En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que l a cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional . Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho f undamental. En otras palabras, la

judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho f undamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [ 6]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia

[2] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [3] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [4] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [5] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia c onstitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará aten diendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [6] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.”4

respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [6] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.”4

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constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional , y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [7].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenc iales son el derecho al juez natural [ 8]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica -; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de la s reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]

Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia

legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]

Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un ca so, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proces o, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).

4.De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado9:

“[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘ que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”10

Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los

eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”10

Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional. En aquella ocasión la

Corte advirtió:

“En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral -, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de

[7] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [8] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 9 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.5

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reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez

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reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personal es del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del ar tículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación má s favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”11

En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunt o de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”.

5.En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita

pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”.

5.En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales , y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente probatorio y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acci ón de tutela contra providencias judiciales, y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.

Marco jurisprudencial del principio constitucional de la seguridad jurídica

6. La Corte Constitucional frente al principio de la seguridad jurídica ha indicado lo

siguiente12:

“[…] La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y

11 Ibidem. 12 Corte Constitucional, sentencia T-502 de 27 de junio de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.6

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lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la

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lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta13.

La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la propiedad privada

7. Visto el artículo 58 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que

establece que:

“[…] Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o inte rés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnizac ión previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.

Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la

administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.

Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente […]”.

8. Atendiendo a que, la Corte Constitucional 14 ha definido el derecho a la propiedad privada , como “[…] un derecho fundamental cuando la afectación de ese núcleo mínimo de protección del goce y el uso de los bienes implique un menoscabo de ese atributo inherente a la persona en tanto ser racional, independientemente de cualquier consideración de naturaleza o de alcance positivo […]”.

13 Sentencia C-416 de 1994. 14 Corte Constitucional, Sentencia T454 de 20 de junio de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.7

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Análisis del caso concreto

9. Este Despacho considera que, en el caso sub examine, respecto al defecto fáctico, si se acreditó el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, toda vez que , i) la posible afectación de l principio constitucional de la seguridad jurídica y del derecho fundamental a la propiedad privada , tienen

fáctico, si se acreditó el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, toda vez que , i) la posible afectación de l principio constitucional de la seguridad jurídica y del derecho fundamental a la propiedad privada , tienen su origen en un debate estrictamente constitucional y no legal o económico ; y ii) en el presente asunto se evidenció que la tutela no se utilizó como una instancia procesal adicional.

10. En ese orden de ideas, este Despacho considera que frente al principio constitucional de la seguridad jurídica y del derecho fundamental a la propiedad privada en el caso sub examine, si se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.

En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto.

Fecha ut supra

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado