CE - 110010315000202202487001SENTENCIA20221125193622

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 3 de noviembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Relevancia constitucional Síntesis del caso: El demandante enjuició las sentencias por medio de las cuales se negaron las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por contrato realidad. De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Reyes Fuentes Urzola contra el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 4 de mayo de 2022, Reyes Fuentes Urzola, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como del principio de seguridad jurídica, tras considerar

que, en las Sentencias de 13 de diciembre de 2019 y 17 de noviembre de 2021, proferidas por las autoridades accionadas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-007-2018-00191-00/01, se configuraron los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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“1. Tutelar mi derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, SEGURIDAD JURIDICA E IGUALDAD vulnerados por el JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DE SINCELEJO SUCRE Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DICISION ORAL. 2. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto la sentencia de primera de instancia de fecha 13 de diciembre del 2019 proferida por el JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO SUCRE y/o la sentencia de segunda instancia calenda 17 de noviembre de 2021 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE - SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL. 3. Que se ordene proferir una nueva decisión o fallo de reemplazo en la que tenga en cuenta las reglas de decisión establecidas en el precedente judicial aquí intocado, referido a la forma de abordarse el estudio de la responsabilidad estatal en los casos de privación injusta de la libertad, con especial valoración de la configuración de la responsabilidad analizada bajo la figura del daño especial, y en el que se valore integralmente el contenido de las pruebas presentadas ante el juez de control de garantías al momento de la imposición de la medida de aseguramiento, frente al estudio integral de la configuración de los supuestos de las normas procedimentales y sustanciales internas para determinar efectivamente que ostento la calidad de funcionario de hecho, y por consecuencia Jurídica prosperen las pretensiones de la demanda.”. 3. Como hechos relevantes, del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Reyes Fuentes Urzola adujo haber laborado al servició del municipio de Toluviejo (Sucre) como bibliotecario entre el 6 de enero de 2004 y el 6 de abril de 2015; tiempo durante el cual

anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Reyes Fuentes Urzola adujo haber laborado al servició del municipio de Toluviejo (Sucre) como bibliotecario entre el 6 de enero de 2004 y el 6 de abril de 2015; tiempo durante el cual manifestó haber cumplido horario (lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 pm y 2:00 pm a 6:00 pm; sábados de 8:00 am a 12:00 pm) y no haber recibido contraprestación económica alguna. Ello sin que mediara elemento formal que diera cuenta de la existencia de una relación legal y reglamentaria con el ente municipal, así como tampoco existir vinculación contractual durante todo el periodo, salvo 2 ordenes de servicio en el 2005 y el 2007. 5. 2) Con fundamento en lo anterior, presentó reclamación administrativa para que le fuera reconocida la existencia de un contrato realidad, la cual fue resuelta de forma desfavorable, mediante Oficio (sin número) de 7 de julio de 2017, por parte de la administración municipal de Toluviejo (Sucre). 6. 3) El 26 de enero de 2018, el señor Fuentes Urzola formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener el reconocimiento de un contrato realidad y el pago de las acreencias laborales (salariales y prestacionales) derivadas del mismo. 7. 4) Mediante Sentencia de 13 de diciembre de 2019, el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo negó las pretensiones de la demanda y condenóRadicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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en costas a la parte actora. Para ello señaló que, pese a que se demostró que el señor Fuentes Urzola laboró al servicio del municipio, no se pudo probar que haya sido de forma continua o ininterrumpida durante el tiempo reclamado, pues, del análisis conjunto de las pruebas, se llegó a la conclusión de que el demandante prestó sus servicios del 3 de enero al 28 de febrero de 2005 y del 2 de enero al 2 de octubre de 2007. De igual forma, negó lo relacionado al reconocimiento de funcionario de hecho, (se trascribe) “porque no se probó que bajo la anuencia y autorización del municipio el actor haya prestado servicios como bibliotecario, de manera que reconocerle salarios y prestaciones sociales implicaría reconocer una situación jurídica contraria a derecho.” 8. 5) Contra esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que alegó que hubo una indebida valoración de las pruebas que daban cuenta no solo de la prestación personal del servicio durante el tiempo reclamado, sino también de la subordinación. 9. 6) El 17 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la decisión de primer grado. Al respecto, indicó que (a) no se probó la existencia del cargo de bibliotecario, así como de sus funciones, como presupuestos necesarios para considerar la existencia de un funcionario de hecho, (b) no se demostró pago de salario o emolumento alguno a favor del demandante, así como tampoco el elemento subordinación, y (c) no hubo prueba de la continuidad, habitualidad o permanencia del servicio. 10. Como fundamento de la vulneración,

la parte accionante alegó que se configuraron los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente. Señaló que fueron indebidamente valoradas las certificaciones expedidas por el municipio, las constancias de capacitaciones, permisos, charlas, préstamo de implementos, y los testimonios, esto es, las pruebas que daban cuenta de la prestación del servicio y sus funciones. Asimismo, manifestó (se trascribe) “En el caso de marras las accionadas, aducen que no se probó la existencia del cargo por parte de la parte actora, y que a falta de esta por vía jurisprudencial ha quedado sentado que si no existe el cargo no puede subsistir la figura del funcionario de hecho, muy a pesar de haber trabajado para la administración de la misma, bajo la subordinación de la administración, si bien no existe certificado alguno de la existencia del cargo, si existe certificado laboral por parte de la entidad, donde son ellos mismo quien bajo la gravedad de juramento y fe pública, reconocen la función prestada como bibliotecario del señor REYES FUENTES, en ese orden de idas se ve vulneración y contrariedad del artículo 53 de la Constitución política, desconociendo el principio de Realidad Sobre las Formalidades del caso concreto, como el que nos ocupa el día de hoy.”Radicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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1.2. Posición de la parte demandada y los terceros2 11. El municipio de Toluviejo rindió informe en el que señaló que los hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela no le eran imputables sino a las autoridades judiciales que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Manifestó que, en todo caso, durante el trámite del proceso ordinario se le respetó el debido proceso al señor Fuentes Urzola y que las decisiones judiciales se ajustaron a derecho. 12. El Tribunal Administrativo de Sucre solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, se niegue la misma. Adujo que no se vulneraron los derechos de la parte actora, pues se dio aplicación a las normas y reglas jurisprudenciales propias del caso, lo cual quedó debidamente consignado en la providencia enjuiciada. 13. El Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo señaló que, en la Sentencia 13 de diciembre de 2019, valoró, con base en la sana critica, las pruebas debidamente incorporadas al proceso. Así las cosas, la acción de tutela se empleó para obtener una instancia adicional. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial3 14. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, pues logró advertir que (1) en lo que respecta a los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, no se desplegó una carga argumentativa mínima y, (2) frente al defecto fáctico, lo que se pretendió fue someter la controversia a una instancia adicional. 15. De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el

y de desconocimiento del precedente, no se desplegó una carga argumentativa mínima y, (2) frente al defecto fáctico, lo que se pretendió fue someter la controversia a una instancia adicional. 15. De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”4. 16. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere de la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte 2 El 11 de mayo de 2022, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados al Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo y, (3) vincular, en calidad de tercero, al municipio de Toluviejo. 3 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela5; que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia6; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad7. 17. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional8. 18. En ese orden, comoquiera que frente a los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente la parte actora solo los enunció y no desplegó argumento alguno que justificara su configuración, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela respecto de estos por falta de carga mínima. 19. Ahora bien, con relación a los reparos sobre una omisión y/o indebida valoración probatoria, enmarcadas en un presunto defecto fáctico, se presentan, en efecto, como una reiteración de lo que ya había sido expuesto en el proceso ordinario y como una mera discrepancia con lo decidido. Pues, la parte actora al presentar su recurso de apelación contra la Sentencia de 13 de diciembre de 2019. 20. La Sala evidenció que los reparos planteados fueron abordados y resueltos por Tribunal Administrativo de Sucre, en Sentencia de 17 de noviembre de 2021, en la cual, como juez natural del asunto, concluyó (se trascribe): “En el presente asunto, se observa que el demandante en

su escrito introductorio -acápite de pretensiones y concepto de violación -, acude a la aplicación de la realidad sobre las formas, que conlleva a buscar la declaratoria de la existencia del contrato realidad; sin embargo, de los hechos relacionados en la demanda, el concepto de violación y las pruebas aportadas, así como de lo expuesto en el escrito de apelación y los alegatos en sede de segunda instancia, entiende este Tribunal y así lo hizo la primera instancia al dictar sentencia y tratar el tema, que lo perseguido por el 5 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 6 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión

será rechazarla o declararla improcedente.” 7 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 8 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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demandante, es que se le reconozca la calidad de funcionario meramente de hecho, por haber laborado en el Municipio de Toluviejo, Sucre, en calidad de Bibliotecario. Y si bien en audiencia inicial el problema jurídico no fue planteado en tal sentido, prácticamente desde el inicio de este, se lo intuía. Siendo así, en esta oportunidad se estudiará únicamente tal figura, pues, en realidad corresponde al orden que debió tener este proceso, en punto del tema de litigio. (…) De las pruebas que han quedado relacionadas, la Sala considera que, la primera dificultad que enfrenta el demandante para alcanzar sus pretensiones es que, en el expediente no hay prueba de la existencia del cargo de bibliotecario. En efecto, al proceso no se trajo prueba de la estructura administrativa o de personal de la Biblioteca Municipal de Toluviejo, que denotaría la existencia del cargo de bibliotecario o alguno similar; luego, siendo carga probatoria del interesado demostrar la existencia de este requisito, la pretensión perseguida, en punto de probar la relación laboral derivada de la figura del funcionario de hecho, no se logra alcanzar. En segundo lugar, ciertamente se dice en el legajo que el señor Reyes Fuentes Urzola “prestó sus servicios personales” al Municipio de Toluviejo, en calidad de Bibliotecario; ello, per se, no permite concluir la existencia del cargo, pues, como ya se dijo, el cargo no fue demostrado en su existencia en la planta de la biblioteca municipal y debe recordarse, que para demostrarse la prestación irregular del servicio en punto del funcionario de hecho, es necesario tener certeza de la existencia del cargo y de la reglamentación de sus funciones, así como que en el presupuesto de la entidad hubiera un rubro para cubrir el pago de los salarios y prestaciones sociales del mismo, tal y como lo exige el art. 122 de la C.P. Aunado a lo anterior, en tercer lugar, en el proceso no se demostró el pago de salario o emolumento

como que en el presupuesto de la entidad hubiera un rubro para cubrir el pago de los salarios y prestaciones sociales del mismo, tal y como lo exige el art. 122 de la C.P. Aunado a lo anterior, en tercer lugar, en el proceso no se demostró el pago de salario o emolumento alguno a favor del demandante, por parte de la administración municipal, así como tampoco subordinación. Al efecto, los documentos traídos al expediente datan indistintamente de entre los años 2004 a 2015, lo que no indica continuidad, permanencia o habitualidad en el servicio, sino más bien, situaciones esporádicas que no reflejan subordinación alguna en las condiciones ya señaladas. Y finalmente, en cuarto lugar, las declaraciones aportadas al expediente no son claras, ni precisas en cuanto al periodo y la forma como se desarrollaron las funciones alegadas, pues, si bien señalan que el demandante era visto en la biblioteca municipal, sus dichos no son concretos en delimitar extremos fácticos y la manera cotidiana de adelantar las actividades que ahora se pretenden laborales, lo cual genera duda que impide acceder a lo pretendido. La posición que advierte este tribunal encuentra respaldo en la reiterada jurisprudencia que al respecto ha proferido el Honorable Consejo de Estado en su Sección Segunda, Subsecciones A y B, en las que se hace referencia al cumplimiento de los requisitos que aquí se analizaron, como condición para el reconocimiento de la figura del “funcionario de hecho” (…)” 21. De lo trascrito, se evidenció que, en efecto, el Tribunal Administrativo de Sucre abordó lo relativo a los documentos y testimonios aportados en el proceso ordinario

y, a partir de su análisis, concluyó, al igual que el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo, que no hubo demostración de los elementos que estructuran un contrato realidad o un funcionario de hecho. En otrasRadicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

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palabras, lo pretendido por el accionante era que se analizara nuevamente su controversia, pues se observó una inconformidad con la decisión adoptada, es decir, pretendió que su asunto fuera sometido a una instancia adicional. 22. Al respecto, debe aclararse que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional9. 2.2. Conclusión 23. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no superarse el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Reyes Fuentes Urzola, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 9 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 10 secgeneral@consejodeestado.gov.coRadicación: 11001-03-15-000-2022-02487-00 Demandante: Reyes Fuentes Urzola Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________

8 de 8 NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA