CE - 110010315000202202561011SENTENCIA20220823163204

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-02561-01

Referencia: Acción de tutela

ACTOR: SINDICATO MIXTO DE TRABAJADORES Y SERVIDORES

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en la Circular Externa núm. 11 de 2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, esto es, que se convocara a los sindicatos constituidos legalmente por los servidores de entidades a su participación en cualquier proceso de reestructuración de la planta de personal.

Adujo que a la demanda le fue asi gnado el número único de radicación 2021-00262-00 y le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia que, mediante sentencia de 21 de enero de 2022, denegó las pretensiones al considerar que aun cuando la Circular núm. 11 de 2017 contenía un deber imperativo para las entidades del orden central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de conformidad a los procesos de modificación de la planta de personal, lo cierto es que la Universidad del Quindío no pertenecía a esas entidades, de tal forma que no le era imperativo acogerse al mencionado acto administrativo.

Indicó que, in conforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal que, en sentencia de 10 de febrero de 2022, confirmó la decisión del a quo al estimar que dicha circular no estaba dirigida a los entes universitarios, sino a los4

apelación que fue desatado por el Tribunal que, en sentencia de 10 de febrero de 2022, confirmó la decisión del a quo al estimar que dicha circular no estaba dirigida a los entes universitarios, sino a los4

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representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, por lo que no le era de obligatorio cumplimiento a la Universidad del Quindío, máxime cuando el acto administrativo cuyo cumplimiento se buscaba, había sido el resultado de una negociación entre el Gobierno Nacional y los sindicatos “CUT, CGT, CTC, FECODE, FENALTRASE, UTRADEC, FECOTRASERVIPÚBLICOS, ÚNETE, UTC, CNT, CSPC y CTU”, por lo que era a estos a quienes se dirigía lo acordado.

I.3. Fundamentos de derecho

A juicio de la parte actora, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo al dejar de aplicar el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, que desarrolla el artículo 39 de la Constitución Política, referente al derecho de asociación sindical para los servidores estatales vinculados a la universidad pública, en este caso la Universidad del

al dejar de aplicar el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, que desarrolla el artículo 39 de la Constitución Política, referente al derecho de asociación sindical para los servidores estatales vinculados a la universidad pública, en este caso la Universidad del Quindío, por lo que la Circular objeto de debate si le era de obligatorio cumplimiento.5

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Añadió que, en igual sentido, se desconoció la protección constitucional de los derechos de asociación y libertad sindical, como desarrollo de los convenios 87, 98 y 151 de la OIT, adoptados como normas supra legales.

Finalmente, puso de presente que su sindicato se encuentra afiliado a la Central de Trabajadores CGT que, a su vez, es asociada a la unión de trabajadores del Estado UTRADEC, lo que demuestra que la Universidad del Quindío si debía cumplir lo acordado en la citada circular.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia:

“[…] Segunda: REVOCAR, como consecuencia del amparo pedido, la sentencia del diez de febrero de dos mil veintidós, proferida por (sic) Tribunal Administrativo del Quindío dentro del

invocados y, en consecuencia:

“[…] Segunda: REVOCAR, como consecuencia del amparo pedido, la sentencia del diez de febrero de dos mil veintidós, proferida por (sic) Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso 630001333300320210026201, y dejar sin valor jurídico la decisión judicial en referencia.

Tercera: Ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío, proceda a resolver la segunda instancia, de la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia Q., (sic) de fecha 21 de enero de 2022, conforme al lineamiento expuesto por el precedente sobre el Derecho de Asociación Sindical para los del Estado sean trabajadores oficiales o empleados públicos.6

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Igualmente, a los lineamientos que se fijen en el fallo de tutela. […]”.

I.5.- Defensa

I.5.1.- El Tribunal solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, se denieguen las pretensiones.

Sostuvo que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, comoquiera que el asunto no reviste relevancia

Sostuvo que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, comoquiera que el asunto no reviste relevancia constitucional, sino que se trata de un asunto meramente legal, en razón a que se sostiene la vulneración de los derechos fundamentales invocados sin especificar en concreto su afectación, sumado a ello, el actor no identificó de forma razonable los yerros que generaron la vulneración.

De otra parte, refirió que si en gracia de discusión se aceptara que la acción de tutela supera el test de procedibilidad, en todo caso, no se advierte ninguna irregularidad en la providencia cuestionada, la cual se sustentó bajo un juicioso análisis de los elementos probatorios7

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allegados, así como de las normas aplicables para el momento de los hechos y, además, está debidamente motivada.

I.6. Intervinientes

I.6.1.- La Confederación General del Trabajo -CGT y la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia - UTRADEC solicitó que se acceda al amparo solicitado, toda vez que la sentencia cuestionada pasó por alto el

Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia - UTRADEC solicitó que se acceda al amparo solicitado, toda vez que la sentencia cuestionada pasó por alto el contenido de la negocia ción colectiva y su relación frente a los derechos a la libertad sindical y sindicación, de tal forma que se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento de la normativa y los principios constitucionales, derechos y obligaciones internacionales del Estado en Tratados internacionales.

Resaltó que la autoridad judicial accionada no fundamentó en debida forma la decisión objeto de debate, en la medida que se sustentó en una realidad que no correspond e a los actuales fundamentos del derecho a la negociación colectiva, limitando la participación legal y necesaria de las organizaciones sindicales de la universidad, lo cual no resulta de recibo.8

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I.6.2.- La Universidad del Quindío solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que la providencia enjuiciada no incurrió en defecto alguno, máxime cuando los entes universitarios únicamente están supeditados a la Constitución, la Ley y el reglamento, mientras que la circular objeto de debate está dirigida a los r epresentantes

defecto alguno, máxime cuando los entes universitarios únicamente están supeditados a la Constitución, la Ley y el reglamento, mientras que la circular objeto de debate está dirigida a los r epresentantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Sección Quinta mediante s entencia de 7 de julio de 2022 , denegó el amparo solicitado al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo endilgado, comoquiera que revisada la Circular Externa núm. 11 de 2017, se observa que la misma estaba dirigida a los representantes legales de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional y territorial, con el fin de que las entidades que inicien procesos de modificación de la estructura o de la planta de personal socialicen con l as organizaciones sindicales de la respectiva entidad y escuchen sus inquietudes y sugerencias sobre el particular, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales9

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asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y

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asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos que adopten dichas modificaciones, sin que de ello se pueda derivar obligación alguna para la Universidad del Quindío.

Resaltó que tal como lo estimó el Tribunal al tenor del artículo 40 de la Ley 498 de 1998, los entes universit arios son entidades públicas de régimen especial, como lo ha considerado el Consejo de Estado, de tal forma que no le asiste razón a la parte actora al sostener que se vulneraron sus derechos de asociación o participación de las agrupaciones sindicales (artículo 39 de la Carta Política, los convenios 87, 98 y 151 de la O.I.T., y el artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo), pues resulta razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada consistente en que no se acreditó un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la Universidad del Quindío.

Sostuvo que para que prospere la acción de cumplimiento debe acreditarse que el mandato sea imperativo e inobjetable y que est é radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a las cuales se dirigió la10

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conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales

Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González) , en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamen tales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.13

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observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.13

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En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corp oración o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y

contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia consti tucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones [4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un14

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mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de

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mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobr e todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un e fecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales dere chos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados

independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la a cción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela [9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.15

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… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para

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… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sen tencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se present a cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cu enta de los fundamentos fácticos y

a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cu enta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinc ulante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto)16

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En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 10 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda promovida contra la Universidad del Quindío dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 202100262-01.

del a quo que denegó las pretensiones de la demanda promovida contra la Universidad del Quindío dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 202100262-01.

A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de asociación y libertad sindical y al principio de seguridad jurídica, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al desconocer la normativa constitucional y los tratados internacionales dispuestos para los sindicatos.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Quinta que, mediante sentencia de 7 de ju lio de 2022, denegó el amparo solicitado al considerar que no se incurrió en el yerro endilgado, sino que, contrario a ello, la decisión acusada se encuentra debidamente sustentada.17

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Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito primigenio de la acción de tutela, esto es, que se desconoció la normativa constitucional y los convenios

Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en el escrito primigenio de la acción de tutela, esto es, que se desconoció la normativa constitucional y los convenios internacionales al no ordenarle a la Universidad del Quindío el cumplimiento de la Circular Externa núm. 11 de 2017.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos general es de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulner ó los derechos fundamentales invocados dentro del medio de control de cumplimiento identificado con el número único de radicación 202100262-01.

De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial es,18

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según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito

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según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo endilgado y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión ( artículo 248 y ss. del CPACA ) y unifi cación de jurisprudencia ( artículo 256 y ss., ídem ); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable3 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Verificado lo anterior, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo alegado al proferir la providencia de 10 de febrero de 2022 dentro del medio de control de

3 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012 -02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez).19

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cumplimiento identificado con el número único de radicación 202100262-01.

Del defecto sustantivo

La Corte Constitucional 4 ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”.

En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 20095, la Corte Constitucional señaló los siguientes:

“[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”. (ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o

adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”. (ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o

4 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 5 M.P Mauricio González Cuervo.20

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aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]”

De igual forma, la Corte Constitucional 6 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no

decisión judicial […]”

De igual forma, la Corte Constitucional 6 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.

Caso concreto

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el TRIBUNAL mediante sentencia de 10 de febrero de 2022 , para efectos de determinar si había lugar a confirmar la decisión del a quo , que denegó las pretensiones de la demanda, estableció lo siguiente:

6 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva.21

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