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CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA 14

Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 21 de septiembre de 2022

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Actor: Joan Sebastián Moreno Hernández

Demandado: Gustavo Petro Urrego Referencia: Pérdida de investidura

Temas: Falta de competencia – Inhabilidad sobreviniente – Presidente de la Rep ública − Garantías institucionales de origen constitucional.

La Sala declarará su incompetencia para continuar la instrucción y decidir de fondo el proceso de pérdida de investidura presentado en contra del entonces senador, hoy Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

1. Joan Sebasti án Moreno Hern ández presentó, el 24 de mayo de 202 2, solicitud de pérdida de investidura contra el senador Gustavo Petro Urrego, para lo cual invocó la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la

Constitución Política.

2. Mediante el Auto de 26 de ma yo de 2022 se inadmiti ó la solicitud d e pérdida de investidura , p ara que el solicitante acreditara su calidad de ciudadano colombiano.

Constitución Política.

2. Mediante el Auto de 26 de ma yo de 2022 se inadmiti ó la solicitud d e pérdida de investidura , p ara que el solicitante acreditara su calidad de ciudadano colombiano.

3. El 27 de mayo de 2022, el ciudadano Joan Sebastián Moreno Hernández subsanó la sol icitud y acreditó su calidad de ciu dadano, mediante la copia digital de su cédula de ciudadanía1.

1 Índice Samai 11.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Solicitante: Joan Sebastián Moreno Hernández

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4. El 17 de junio de 2022, el memorial de subsanación entró al despacho2.

5. Mediante el Auto de 19 de junio de 20 22 se admi tió la solicitud de pérdida de investidura , pues se subsanaron adecuadamente los defectos señalados en el auto que la hab ía inadmitido , y se corri ó traslado a la parte demandada.

6. Mediante apoderado, el 1 de jul io de 2022 , el senador presentó los argumentos por los cuales se opon ía a la demanda de p érdida de investidura.

7. Mediante el Auto de 12 de julio de 2022 se decretaron algunas prueba s solicitadas por el accionante y se n egaron o tras. En adici ón, se abrió el proceso a prueba y se cit ó a l os test igos cu ya declaraci ón hab ía sido decretada.

solicitadas por el accionante y se n egaron o tras. En adici ón, se abrió el proceso a prueba y se cit ó a l os test igos cu ya declaraci ón hab ía sido decretada.

8. El 18 de julio d e 2022, el accionante pr esentó recurso de reposici ón contra la decisi ón de negar tres testimonios. En síntesis, los argumentos del recurrente fueron que (se trascribe ) “dichos testimonios son trascendentales porque potencialmente pueden explicar a su despacho el contexto y la s motivaciones adminis trativas que sopo rtan una licencia no remunerada i nferior a tres meses ”. Además, agregó que “la pr ueba testimonial se ría útil porque legalmente sirve para demostrar que las licencias no remuneradas inferiores a tres me ses no están amparadas bajo criterios de orden constitucional o legal, y que su extraño otor gamiento puede o no, te ner algún criterio de orden administrativo al interi or de la Mesa Directiva del S enado, pertinentes porque existe una relaci ón directa entre las resoluciones que otorgaron permisos ilegales para salir de l pa ís suscritos por los testimoniales (…) el otorgam iento d e licencias no remuneradas inferior a tres me ses, son el resultado de una pol ítica ilega l conocida en el congreso”.

2 Índica Samai 13.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Solicitante: Joan Sebastián Moreno Hernández

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9. El apoderado del senador demandado sostuvo, en resumen, que “lo

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9. El apoderado del senador demandado sostuvo, en resumen, que “lo que pretende el demandante con las pruebas testimoniales que le fue ron negadas, es demostrar aspectos de derecho, lo que no resulta procedente comprobar con testimonios”.

10. Mediante el Auto de 19 de julio de 2022 se aplazó la audiencia fijada para la práctica de testimonios.

11. Mediante el Auto de 2 de agosto de 2022 se confirmó el Auto de 12 de julio de 2022, en lo relativo a la negación de los testimonios, pues ninguna de las inconformidades del recurrente controvertía las razones que llevaron al despacho a negarlos y, adem ás, porque el demandante pretend ía demostrar con las declaraciones asuntos relacionados con las resoluciones que obraban en el expediente, su contenido y su contrariedad con normas jerárquicamente superiores. En lo concerniente a este último punto , se recordó que las normas jur ídicas del orden nacional están relevadas de prueba.

12. El 7 de agos to de 2022, el ciudadano Gustavo Petro Ur rego tomó posesión como Presidente de la República de Colombia.

13. El 12 de agosto de 2022, el proceso pasó al despacho , por lo que procedería fijar fecha para la audiencia de práctica de pruebas.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Síntesis de la decisión. 2.2. Garantías constitucionales para el pleno ejercicio de las funciones del

procedería fijar fecha para la audiencia de práctica de pruebas.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Síntesis de la decisión. 2.2. Garantías constitucionales para el pleno ejercicio de las funciones del Presidente de la República . 2.3. El régimen de inhabilidades e inelegibilidades del Presidente y los efectos inconstitucionales de una decisión de pérdida de investidura en su contra . 2.4. La ausencia de una asignación constitucional expresa de competencia al Consejo de Estado para investigar y juzgar al Presidente de l a República 2.5. El fuero constitucional para la investigación y juzgamiento del Presidente de la República y su alcance en relación con todas las conductas punibles.

2.1. Síntesis de la decisión

14. El Consejo de E stado no tiene competencia para adelantar ju icios contra quien ejerza el cargo de Presidente de la República, ni para proferir un fallo que pued a generarle una inhabilidad sobreviniente que lo separe del cargo , incluso si los hechos f ueron realizados con anterioridad a suRadicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

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4 de 10 elección y posesión como Presidente de la República. Lo anterior, pues no tiene expresamente asignada tal competencia en la Constitución y, por el contrario, existe un fuero para la investigaci ón y j uzgamiento del Presidente. Dicho fuero comprende las conductas punibles de tipo penal y hace competentes, en exclusiva, al Congreso de la República y a la Corte

contrario, existe un fuero para la investigaci ón y j uzgamiento del Presidente. Dicho fuero comprende las conductas punibles de tipo penal y hace competentes, en exclusiva, al Congreso de la República y a la Corte Suprema de Justicia , autor idades que carecen de atribuciones constitucionales para adelantar el proceso de pérdida de investidura.

15. A la luz de lo señalado , en virtud de la elección y posesión del ciudadano Gustavo Pe tro Urre go com o Presidente de la Rep ública de Colombia, otras autori dades son co mpetentes para su investigac ión y juzgamiento por la comisi ón de delitos, pero no para conocer de este asunto y, en consecuencia, esta Sala Espe cial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado declarará su falta de competencia y se abstendrá de remitir el asunto.

2.2. Garantías constitucionales para el pl eno ejercicio de las funciones del Presidente de la República

16. La arquitectura constitucional colombiana est á fundad a, ent re otros principios y valores , en la separaci ón entre las ramas del poder p úblico.

Con la finalidad de proteger la independencia, autonomía y el adecuado funcionamiento de los órganos del Estado, el constituyente previ ó algunas garantías interinstitucionales, que deben ser respetadas por todos los órganos estatales en el desarrollo de sus funciones.

17. Además, e l ejercicio de las competencias legales y constitucionales otorgadas a c ada órgano debe hacerse en respeto de la separaci ón entre las r amas del poder público, con la finalidad de no intervenir indebidamente e n el ejercicio de otras funciones, o de afectar la

otorgadas a c ada órgano debe hacerse en respeto de la separaci ón entre las r amas del poder público, con la finalidad de no intervenir indebidamente e n el ejercicio de otras funciones, o de afectar la estabilidad institucional, en general y, en particular, de aquellos servidores públicos a quienes se les ha otorga do ciertas funcion es públicas de especial relevancia constitucional.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Solicitante: Joan Sebastián Moreno Hernández

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18. El Presidente goza de garantías que protegen su dignidad , su origen democrático, y su independencia de otros órganos del poder público.

Todo ello con el prop ósito de amparar el pleno ejercicio de sus fu nciones, lo cu al podría verse afectad o, ausentes tales garantías, por decisiones ordinarias adoptadas por otros órganos. En esa medida, las garant ías para la protección de quien, en los t érminos del art ículo 188 de la Con stitución “representa la unidad nac ional” se otor garon para resguardar caros valores constitucionales, como la democracia, la separaci ón entre ramas del poder p úblico y la estabilidad institucional , a la que hace menci ón el artículo 213 de la Constitución Política.

19. En ese contexto, resulta import ante r ecordar que el Constituyente introdujo garant ías, procesales y sustanciales , para la protecci ón de los valores constitucionales. Entre ellas se encuentran los fue ros para el juzgamiento de ciertos funcionarios, garantía procesal, o los regímenes de

introdujo garant ías, procesales y sustanciales , para la protecci ón de los valores constitucionales. Entre ellas se encuentran los fue ros para el juzgamiento de ciertos funcionarios, garantía procesal, o los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades, como garantía sustancial.

2.3. El r égimen de inhabilidad es e inelegibilidades del Pres idente y los efectos inconstitucionales de una decisión de pérdida de investidura en su contra

20. Las calidades exigidas para se r elegido Presidente de la República, así como e l r égimen de inhabilidades para ocupar dich o cargo es un a de esas garant ías. Este régimen, se ha entendido que se halla en el art ículo 197 de la Constitución Pol ítica y es taxativo o “cerrado”3 y de reserva constitucional4. En él se encuentra , entre otr os eventos, que no podrá ser elegido presidente “quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del art ículo 179”. A s u vez, el numeral 4 del art ículo 179 de la Co nstitución contiene el siguiente precepto: “quienes hayan perdido la investidura de congresista”.

21. La integraci ón del r égimen de inhabilidad es e inelegibilidades, según las disposiciones tra nscritas, implica que no p uede ser elegido Presidente quien haya perdido la investidura de congresista. En este caso, se

3 Corte Constitucional, Sentencia C-015/04. 4 La Sala pone de presente que la Corte Constitucional ha morigerado esta lectura del sistema de inhabilidades

quien haya perdido la investidura de congresista. En este caso, se

3 Corte Constitucional, Sentencia C-015/04. 4 La Sala pone de presente que la Corte Constitucional ha morigerado esta lectura del sistema de inhabilidades del presidente en algunas sentencias posteriores, tales como la Sentencia C-101 de 2018.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

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6 de 10 adelantaba un proceso de pérdida de investidura en contra del entonces senador Gustavo Petro Urrego. Este ciudadano fue elegido y se pos esionó como Presidente de la Rep ública, con lo cual, la d ecisión de esta Sala, de levantar su investidura de congresista , podría generar una inhabil idad sobreviniente al Presidente de la República en ejercicio y, por lo tanto, implicaría la cesación en sus funciones , considerando que l as condiciones para el ejer cicio de todos los empleos p úblicos deben verificarse , de manera previa al acc eso y durante todo el tiempo en el que se ejerce la función5. Esta situación contendría una consecuencia inconstitucional, ya que el Consejo de Estado , s in competencia para ello, decidiría sobre la permanencia en el cargo del Presidente electo, lo que claramente iría en contravía de la arquitectura constitucional colom biana, de las gara ntías de protección institucional del período del Presidente de la República, y de los fueros constitucionales que son propios de su cargo.

2.4. La ausen cia de una asignación cons titucional expre sa de

de protección institucional del período del Presidente de la República, y de los fueros constitucionales que son propios de su cargo.

2.4. La ausen cia de una asignación cons titucional expre sa de competencia al Consejo de Estado para investigar y juzgar al Presidente de la República

22. Las garantías para asegurar el pleno e independiente ejercicio de sus funciones exigen que el Presidente solamente pueda ser investigado, juzgado, sancionado, o removido de su cargo por aq uellas autori dades que tengan tales competencias expresamente asignadas en la Constitución. Únicamente tal comprensión responde a las finalidades que tienen las gar antías constitucionales que lo protegen. Además, esa interpretación se adec úa a la hermenéutica que ha hecho la Corte Constitucional en materia de inhabilidades, inelegibilidades y fuero presidencial.

23. Señalado lo anter ior, la Sala pone de presente que la Constitución no asignó a esta corporación la competencia para investigar y juz gar al

5 “Según el momento e n el que se verifica su ocurrencia, las inhabilidades también se clasifican en previas, es decir, aquellas que impiden el acceso a la función pública, a la prestación del servicio o a la cele bración del contrato y sobrevinientes, entiéndase aquellas que ocurren o se verifican en el ejercicio del empleo, la función o la ejecución del contrato, por la firmeza de la decisión administrativa o judicial de inhabilidad o por la ocurrencia del hecho o la si tuación que in habilita. En tratándose de circunstancias que privan de la capacidad para el ejercicio de la función o para la ejecución del contrato, la ocurrencia de la inhabilidad gener a consecuencias

del hecho o la si tuación que in habilita. En tratándose de circunstancias que privan de la capacidad para el ejercicio de la función o para la ejecución del contrato, la ocurrencia de la inhabilidad gener a consecuencias sobre la per manencia en la actividad o en la ejecución del contrato, que impiden su continuación ”: Corte Constitucional, Sentencia C-033/21.Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

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7 de 10 Presidente de la Rep ública, por ninguna conducta sancionable, cometida por este antes o después de su elección o posesión en el cargo. Lo anterior puede evidenciarse de una simple lectura de las normas de la Constitución que se refieren a las competencias del Consejo de Estado y, en particular, del artículo 237 de ese cuerpo normativo.

24. Ahora bien, no escapa a la Sala que el Presidente en eje rcicio era congresista para el momento de los hechos y que tal situación podría llevar a pensa r, err adamente, que esta corporación mantiene su competencia bajo la teor ía de la perpetuaci ón de la jurisdicción (perpetuatio jurisdictionis). No obstante, como en otras circunstancias relacionadas con conductas sanciona bles, la competencia pasa a ser , debido al fuero, exclusivamente de la s autori dades que determina la Const itución, pero únicamente por las causas previstas por la norma superior.

2.5. El f uero c onstitucional para la investigación y juzgamiento del Presidente de la República y su alcance en relaci ón con las conductas

únicamente por las causas previstas por la norma superior.

2.5. El f uero c onstitucional para la investigación y juzgamiento del Presidente de la República y su alcance en relaci ón con las conductas punibles no comprende la responsabilidad sancionatoria por pérdida de investidura

25. El fuero constitucional es, de un lado, una garantía para el ejercic io de la investidura con el propósito de lograr el pleno desarrollo de las funciones en condiciones de independencia , y , del otro, una manifestación del Estado de Derecho, en la medida en que todos los servidores públicos son responsables por sus conductas, incluso s i ello implica serlo una vez satisfechos ciertos procedimientos y ante determinadas autoridades.

26. La Constituci ón otorg ó a l Presidente de la Rep ública un fuero constitucional especial, en virtud del cual solamente puede ser investigado y juzgado ante ciertos organismos establecidos en la misma Constitución.

27. Según el artículo 235-3 de la Constitución Política son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia “juzgar al presidente (…) previo el procedimiento establecido en los num erales 2 y 3 del artículo 175 de la Constitución Política, por cualquier conducta punible que se le[s] impute”Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Solicitante: Joan Sebastián Moreno Hernández

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8 de 10 (subrayado fuera de texto ). El artículo 175 de la Constituci ón prescribe el trámite que debe adelant arse an te el Senado de la Rep ública, previa acusación de la Cámara de Representantes.

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8 de 10 (subrayado fuera de texto ). El artículo 175 de la Constituci ón prescribe el trámite que debe adelant arse an te el Senado de la Rep ública, previa acusación de la Cámara de Representantes.

28. En ese orden de ideas, por expresa orden constitucional, cuando se trata de conductas punibles imputadas al Presidente, las autori dades competentes para su investigaci ón y juz gamiento son exclusivamente el Congreso de la Rep ública y la Corte Suprema de Justicia. Es de advertir que el Congreso, en ejercicio de funciones jurisdiccionales, puede disponer la destit ución del Presidente (art ículo 175.2 de la Constitución), lo que configuraría una ca usa de falta a bsoluta en la funci ón pre sidencial, de acuerdo con el artículo 194 de la Constitución.

29. En lo concerniente a otros aforados , distintos al Presidente de la República, el fuero comprende la investigaci ón y el juzgamiento de conductas penales y sancionatorias, como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional6. Por el contrario, respecto del Presidente de la República, el fuero constitucional no prev é la posibilidad d e establecer su responsabilidad sancionatoria, y limita la competencia a los asuntos penales, mat eria que dista de la pérdida de in vestidura, de naturaleza jurisdiccional, sancionatoria7.

30. Lo anterior sig nifica, por una parte, que l as únicas autoridades competentes p ara la investigaci ón y juzgamiento del Presidente de la República, por la comisión de delitos ti pificados en el Código Penal –

30. Lo anterior sig nifica, por una parte, que l as únicas autoridades competentes p ara la investigaci ón y juzgamiento del Presidente de la República, por la comisión de delitos ti pificados en el Código Penal – artículo 199 de la Constituci ón-, sin importar el momento de su ocurrencia , son aquellas a las que , en r azón del fuero, la Constituci ón otorg ó expresamente esa competencia. Por otra parte, la Constitución no previó forma alguna de responsabilidad sancionatoria, diferente de la penal , del Presidente de la Rep ública, ni administrativa ni jurisdiccional, como lo es la pérdida de investidura, incluso por hechos cometidos con anterioridad a su posesión.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-222/96; C-280/96; C-037/96, C-120/21. 7 Corte Constitucional, C-319 de 1994, Corte Constitu cional, C-254ª de 2012, Corte Constitucional, Sentencia C027/20. Cf. Artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 ; Corte Co nstitucional, Sentencia SU-399/12; SU-424/16; SU-516/19; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 11 de febrero de 2020, Exp. 1100103-15-000-2019-00911-01(PI).Radicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

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31. Solo esta interpretación de la s disposiciones citadas resulta coherente

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31. Solo esta interpretación de la s disposiciones citadas resulta coherente con las garantías constitucionales, que son fundamentales en la protección del modelo democrático y de la arquitectura de Estado, y con las finalidades de tales garant ías; esto es, la p rotección de l pleno e independiente ejercicio de las funciones del Presidente.

32. Como consecuencia de lo señalado, esta Sala declarará su falta de competencia para deci dir de fondo y, ante la falta de atribuciones de cualquier otro órgano para asumir la instrucc ión y juzgamiento del asunto, no remitirá el expediente.

33. Sobre este último punto, la S ala considera importante poner d e presente que ta mbién carecen de competencia para conocer de est e asunto los Tribunales A dministrativos, en virtud de la asignaci ón de competencias otorgada en el art ículo 152-26 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, o los juzgados como consecuencia de lo normado por el art ículo 155 -16. Lo anterior es as í, pues dichas asignaciones de competencia para conocer de asuntos contencioso-administrativos que involucren entidades o particulares que cumplan funciones administrativas, no cobija los juicios personales de la pérdida de investidura en contra del Presidente de la R epública, que como se exp licó no fueron asignados competencialmente a ninguna autoridad.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta competencia del Consejo de E stado para

Presidente de la R epública, que como se exp licó no fueron asignados competencialmente a ninguna autoridad.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta competencia del Consejo de E stado para continuar la instrucción y decidir este proceso de pérdida de investidura en contra del Presidente de la República de Colombia, Gustavo Petro Urrego.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ROCÍO ARAUJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA Salvamento de votoRadicación: 11001-03-15-000-2022-02835-00 (PI)

Solicitante: Joan Sebastián Moreno Hernández

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Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Firmado electrónicamente

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS