CE - 110010315000202204186001SENTENCIA20221116151639

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 3 de noviembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial/ Relevancia constitucional. Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la decisión proferida en el marco del procedimiento para la revisión de la validez de acuerdos municipales, contemplado en el Decreto 1333 de 1986, mediante la cual se declararon infundadas las objeciones propuestas contra un acuerdo. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el municipio de Pueblo Bello contra el Tribunal Administrativo de Cesar. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y tercero. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 1 de agosto de 2022, el municipio de Pueblo Bello, por medio de apoderado judicial constituido por el alcalde de ese municipio, presentó acción de tutela contra Tribunal Administrativo de Cesar,

por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, así como de los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, con ocasión de la decisión proferida el 9 de junio 2022, dentro del mecanismo de revisión de validez de acuerdos municipales No. 20001-23-33-000-2022-00141-00. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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“5.1. Se decrete el AMPARO de los Derechos Constitucionales Fundamentales al Debido Proceso (Art. 29 C.P.), a la Igualdad ante la Ley (Art. 13), a la Buena Fe; Confianza Legítima, (Art. 83 C.P), como pilares del régimen de la Administración de Justicia y su Libre Acceso, estatuidos en los (Art. 228 y 229 C.P.), y los PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LA PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL; los cuales de manera oficiosa se adviertan y se consideren de la simple lectura o análisis, vulnerados y/o amenazados por parte del ACCIONADO, con la emisión de la providencia de fecha 09 de junio de 2022, en el trámite de única instancia que decide sobre las objeciones en derecho, formuladas por el Alcalde Municipal de Pueblo Bello – Departamento del Cesar, en el proceso con radicado 20-001-23-33-000-2022-00141-00. 5.2. Como consecuencia del AMPARO CONCEDIDO, se deje sin efectos la sentencia antes mencionada, la cual declaró infundadas las objeciones presentadas al Proyecto De Acuerdo 004 de 2022, ORDENANDO SU SANCIÓN Y EN SU LUGAR SE ORDENE EL ARCHIVO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE ACUERDO 004 DE 2022, por ser abiertamente contrario a las Normas, Principios y Valores Constitucionales. 3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El concejo municipal de Pueblo Bello, con fundamento en el parágrafo 4

del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y el articulo 313.3 de la Constitución Política, aprobó el proyecto de Acuerdo No. 4 de 2022, “por medio del cual se reglamenta el procedimiento para las autorizaciones previas al señor alcalde para la celebración de contratos estatales”. En dicho acuerdo se dispuso que el concejo debía autorizar al alcalde de Pueblo Bello para la celebración de contratos que superaran la menor cuantía. 5. 2) Ese acuerdo fue remitido a la alcaldía de Pueblo Bello y, mediante Oficio ASOD-DAPM-013, el alcalde formuló objeciones. Consideró que el Acuerdo No. 4 de 2022 era contrario al artículo 18 de la Ley 1552 de 2012, pues la contratación en procesos superiores a la menor cuantía no requería autorización previa del concejo municipal, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que reglan la materia. 6. 3) El 24 de marzo de 2022, los concejales de Pueblo Bello declararon infundadas las objeciones y, en consecuencia, el 4 de abril de 2022, se remitieron las mismas al Tribunal Administrativo de Cesar, para que este emitiera un pronunciamiento sobre estas. 7. 4) El Tribunal Administrativo de Cesar, el 9 de junio de 2022, declaró infundadas las objeciones y ordenó la sanción del mencionado acuerdo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 136 de 1994. Para adoptar

esa decisión concluyó que la exigencia impuesta a través del acuerdo objetado obedecía al cumplimiento del deber legal del concejo municipal, establecido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Adicionalmente mencionó que esa exigencia se ajustaba a los principios deRadicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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razonabilidad y proporcionalidad, así como a los postulados jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 8. 6) Contra esa decisión el alcalde municipal de Pueblo Bello interpuso recurso de súplica y, el 7 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cesar rechazó el mismo, tras considerar que era improcedente. 9. El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos (1) sustantivo, pues se interpretó de manera indebida lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, ya que con la exigencia impuesta no se afectaban solamente los eventos mencionados en esa disposición2, sino la contratación en general; (2) fáctico, ya que omitió valorar adecuadamente el Acuerdo No. 4 de 2022 del concejo municipal de Pueblo Bello, porque la decisión no se basó en los fundamentos legales que tuvo en cuenta el concejo para la expedición del acuerdo(parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012). 10. 3) Adicional a lo anterior, indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en una violación directa de la Constitución toda vez que consideró que el acuerdo desconoció la supremacía de la Constitución, toda vez que el consejo incurrió en un abuso de sus facultades. 1.2. Posición de la parte demandada y el tercero3 11. El Tribunal Administrativo de Cesar rindió informe, a través del cual solicitó que se negara la acción de tutela toda vez que no se configuró ninguna vía de hecho susceptible de ser amparada a través de este mecanismo judicial. 12. El concejo municipal de Pueblo Bello solicitó (1) que se declarara improcedente la acción de tutela ya que a su juicio no se superó el requisito de

acción de tutela toda vez que no se configuró ninguna vía de hecho susceptible de ser amparada a través de este mecanismo judicial. 12. El concejo municipal de Pueblo Bello solicitó (1) que se declarara improcedente la acción de tutela ya que a su juicio no se superó el requisito de relevancia constitucional y (2) que se negaran las pretensiones en consideración a que el tribunal accionado, con la providencia judicial cuestionada, no vulneró derechos fundamentales de la parte demandante. 2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2 Tales eventos son: contratación de empréstitos; contratos que comprometen vigencias futuras; enajenación y compraventa de bienes inmuebles; enajenación de activos, acciones y cuotas partes; concesiones y los demás que determinara la ley. 3 Mediante Auto de 4 de agosto de 2022, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado al Tribunal Administrativo de Cesar y, (3) vincular, en calidad de tercero, al Concejo Municipal de Pueblo Bello.Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial4 13. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. 14. Sobre el particular, es preciso recordar que la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5. 15. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20146, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela7 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia8; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad9. 16. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales, e impedir que esta se convierta en una instancia adicional. 17. En el presente asunto se logró observar que lo pretendido por el demandante era reabrir un debate ya resuelto por el juez natural del asunto, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario. 18. En ese orden se evidenció que, los reparos efectuados por el demandante, a través de los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución tenían como fundamento

asunto, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario. 18. En ese orden se evidenció que, los reparos efectuados por el demandante, a través de los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución tenían como fundamento su inconformidad respecto de 4 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 6 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 7 Ídem. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 8 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del

actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 9 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.”Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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las facultades que tenía el concejo municipal de Pueblo Bello para establecer que el alcalde de ese municipio debía solicitar autorización al concejo para la celebración de contratos que superaran la menor cuantía. 19. La Sala logró advertir que el aspecto referido en el párrafo anterior fue expuesto por la parte demandante a través del escrito de objeciones10 presentadas contra el Acuerdo No. 4 de 2022, resuelto en un primer momento por el concejo municipal de Pueblo Bello y, posteriormente, por el juez natural del asunto11, dentro del mecanismo de revisión de acuerdos. 20. En esa medida, la Sala declarará la improcedencia de ese reparo toda vez que no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en los aspectos referidos y se pudo constatar que las inconformidades planteadas fueron una reiteración de los argumentos expuestos y abordados por el juez del mecanismo de revisión de acuerdos municipales. 10 “Se les itera a los señores concejales en forma respetuosa, que solo son 5 eventos en los que la ley expresamente señala que pueden autorizar al Alcalde Municipal para contratar, recordándoles que dicha atribución del concejo es la EXCEPCIONALIDAD y NO LA REGLA. Bajo la anterior premisa, se debe entender entonces que el artículo 313 de la Constitución Política, cuando habla, de dicha autorización y la ley 136 de 1994 proscribe en el artículo 32 la reglamentación, se está refiriendo exclusivamente a los eventos señalados en el parágrafo 4 de la ley idem. El Consejo de Estado y la ley 1551 de 2012, son claros,

en enunciar el radio de acción respecto de la autorización y reglamentación, pensar lo contrario es forzar la paralización administrativa y contractual de la Administración Municipal, sometida simplemente a una especie de constreñimiento del Alcalde a los intereses del Concejo Municipal, derogando además en forma tácita lo proscrito por la Constitución Política de 1991 en su artículo 315. Finalmente se concluye que los artículos del proyecto de acuerdo 004 de 2022, aun en aquel articulado en el cual el concejo municipal, reglamenta los eventos señalados en el mentado parágrafo 4 del artículo 32 de la ley 136 de 1994, lo hace en forma inadecuada, extralimitándose en el ejercicio de sus competencias, por cuanto la reglamentación de los cinco eventos señalados debe estar ajustada a la norma en que las mismas figuras jurídicas contractuales se fundamentan, de tal manera que al Despacho Municipal no le queda otro remedio que objetar el mentado documento administrativo.” 11 “sea lo primero indicar que, del texto del proyecto del Acuerdo en cita, especialmente en los puntos objetados por el Burgomaestre (contenidos en los artículos tercero y cuarto) se infiere que el Concejo Municipal de Pueblo Bello - Cesar, al reglamentar la autorización al Alcalde para la celebración de los contratos en los casos en que requiera autorización previa, no desbordó las competencias que le han sido atribuidas por la ley, como pasa a analizarse. En efecto, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-738 de 2001, al hacer un estudio acerca de la naturaleza de las funciones otorgadas en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 a

los Concejos Municipales, arribó a las siguientes conclusiones (…) De la anterior orientación jurisprudencial se advierte, que existen unos límites impuestos por las mismas leyes que regulan la materia contractual en relación a la competencia que tienen los concejos municipales, tanto como para la autorización para contratar como para la reglamentación de la misma. (…) Indiscutiblemente, la atribución que le confiere la norma analizada por la Corte Constitucional al Concejo Municipal de Pueblo Bello - Cesar, debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, pues no le es dado intervenir en la actividad contractual propiamente dicha, por ser el resorte de competencia del Alcalde como jefe de la administración de conformidad con el artículo 315 numeral 3 de la Constitución. Cabe resaltar que la normatividad referida, no habilita por sí sola a los alcaldes a contratar sin la previa autorización del Concejo municipal, exigencia ésta que se encuentra consagrada Constitucionalmente. También se destaca, que en caso de que el burgomaestre exceda la facultad de contratar, la cual es conferida constitucional y legalmente, como ya se dijo, es decir en caso de que exceda el presupuesto de la vigencia o la capacidad de endeudamiento, quedará sujeto a las investigaciones y sanciones respectivas. Así las cosas, hay que distinguir dos situaciones, una es la facultad que otorga el Concejo Municipal de Pueblo Bello al Alcalde con el fin de que realice contratos en general; y la otra eventualidad, en la cual, a diferencia de la anterior, al tratarse de contratos especiales, cada vez que se vaya a realizar ese tipo

de acuerdos de voluntades, debe mediar necesariamente la autorización del Concejo Municipal, lo cual, a voces de lo expuesto por el Consejo de Estado, resulta totalmente ajustado a derecho. Pues bien, tal como se observa en el acuerdo en cita, se está reglamentando lo relacionado con el tipo de contratos para el cual se requiere autorización del Concejo Municipal, esto es, específicamente lo relacionado con la contratación de servicios que superen la menor cuantía. Ante tales circunstancias, comparte esta Corporación la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Pueblo Bello para exigir al señor Alcalde la autorización previa para contratar en el caso específicamente señalado, por considerarse que obedece al cumplimiento de su deber legal establecido en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, y además a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.”Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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21. En otras palabras, los reparos planteados en el escrito de tutela, a través de las inconformidades reseñadas, se presentan como una reiteración de las objeciones presentadas contra el Acuerdo No. 4 de 2022, las cuales ya fueron analizadas y negadas por el mismo concejo municipal de Pueblo Bello y, posteriormente, por el Tribunal Administrativo de Cesar. 22. Debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa, no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues en este contexto, este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional12. 23. Adicional a lo anterior, se resalta que el escrito de tutela genera la impresión de que lo pretendido por el municipio de Pueblo Bello no fue cuestionar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cesar, sino reiterar los cuestionamientos contra el Acuerdo No. 4 de 2022 proferido por el concejo del referido municipio. 24. Así se evidenció que los fundamentos de la acción de tutela pretendían que se analizara la aparente indebida aplicación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 en el Acuerdo No. 4 de 2022, la motivación de ese mismo acto y, finalmente, las facultades del concejo municipal para expedir ese tipo de acuerdos. 25. Conforme con lo anterior, los reparos mencionados más allá de cuestionar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, lo que pretenden es que se aborde un análisis respecto de los

y, finalmente, las facultades del concejo municipal para expedir ese tipo de acuerdos. 25. Conforme con lo anterior, los reparos mencionados más allá de cuestionar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, lo que pretenden es que se aborde un análisis respecto de los fundamentos normativos del Acuerdo 4 de 2022 y las facultades del concejo municipal para expedir el mismo. 26. El mencionado aspecto conduce a que no haya una carga concreta y directa conta la providencia judicial cuestionada, pues, como se mencionó los reparos se dirigen contra el Acuerdo No. 4 de 2022. 27. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente, toda vez que los reparos alegados no revisten relevancia constitucional. En consecuencia, se abstendrá de estudiar los demás requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y el fondo del asunto. 12 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.Radicación: 11001-03-15-000-2022-04186-00 Demandante: Municipio de Pueblo Bello Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

7 de 7 2.2. Conclusión 28. En atención a lo expuesto, se declara improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por el municipio de Pueblo Bello, por las razones dadas en esta providencia. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.