CE - 110010315000202205302001SENTENCIA20221219103432

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 15 de diciembre de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Relevancia constitucional Síntesis del caso: El demandante enjuició el auto que confirmó la decisión de primera instancia con la que se negó la pretensión de nulidad de todo lo actuado en un proceso ejecutivo. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por el municipio de Agustín Codazzi contra el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar y Tribunal Administrativo de Cesar. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 4 de octubre de 2022, el municipio de Agustín Codazzi, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo de Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y propiedad estatal, con ocasión de los Autos de 1 de marzo y 22 de septiembre de 2022, por los cuales se negó una solicitud de nulidad en el proceso ejecutivo No. 20001-33-33-002-2016-00306-01. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó

los Autos de 1 de marzo y 22 de septiembre de 2022, por los cuales se negó una solicitud de nulidad en el proceso ejecutivo No. 20001-33-33-002-2016-00306-01. 2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “PRIMERO: Solicitamos al Honorable Consejo de Estado amparar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA y PROPIEDAD ESTATAL vulnerados por la providencia del 22 de septiembre de 2022, proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Cesar al confirmar 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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providencia del primero de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar – Cesar. SEGUNDO: Solicitamos se ordeno dictar nuevamente la providencia atacada teniendo en cuenta la jurisprudencia y las normas aplicables que hemos expuesto, en especial por la amplia vulneración del ordenamiento jurídico. TERCERO: Censurar que los juzgadores al percatarse de una causa ilicita, no tuvieron reacciones con las herramientas jurídicas a su alcance. CUARTO: Tutelar todos aquellos derechos que usted considere proteger”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 11 de noviembre de 2016, la Caja de Compensación familiar de Cesar (COMFACESAR) presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Agustín Codazzi, orientada a obtener el pago de una resolución2 de adquisición de inmueble por procedimiento de enajenación voluntaria o expropiación administrativa. 5. 2) El 22 de noviembre de 2016, el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar libró mandamiento de pago en contra del municipio de Agustín Codazzi. 6. 3) El 31 de enero de 2022, se radicó un incidente de nulidad en contra del proceso ejecutivo en mención, tras considerar que se configuró la causal de nulidad del numeral 5 del articulo 133 del CGP3, pues el juez de primera instancia no advirtió que (a) faltaban documentos necesarios para que el título estuviera completo4 y

(b) se trató de la adquisición de un bien fiscal, por lo que se trataba de un caso de falsa tradición, la cual ya había sido determinada por la Superintendencia de Notariado y Registro5. En ese orden, consideró que era deber del juez ordenar la práctica de las pruebas para verificar si el procedimiento de enajenación era legal, situación que no se evidenció. 7. 4) Por medio de Auto de 1 de marzo de 2022, el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar rechazó de plano la solicitud de nulidad del proceso ejecutivo. Para ello, indicó que los argumentos no estaban dirigidos a desarrollar la causal de nulidad invocada, sino a cuestionar y reprochar los requisitos formales del título ejecutivo complejo, los cuales, al tenor de las normas procesales, debieron haber sido debatidos mediante el recurso de reposición contra el mandamiento de pago. Así la cosas, no era procedente 2 Resolución No. 50 de 11 de marzo de 2015. 3 “Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria”. 4 La tira topográfica, el estudio de título y el avaluó elaborado por un perito. 5 Resolución No. 45 de 2021.Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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que la parte ejecutada, posterior a la ejecutoria del mandamiento de pago, que había sido hacía ya más de 4 años, pretendiera hacer reparos formales al título ejecutivo por conducto de una causal de nulidad, por lo que se evidenció que lo pretendido fue revivir una etapa procesal ya precluida. 8. 5) El 11 de marzo de 2022, el municipio de Agustín Codazzi formuló recurso de apelación en contra del referido auto, con fundamento en que lo que se pretendió con la nulidad fue demostrar las fallas en las que incurrió el juez de la ejecución. Además, alegó que se vulneró el derecho al debido proceso, pues el juez tenía lo obligación de decretar y practicar las pruebas de oficio necesarias para estudiar los elementos que integraban título ejecutivo para el caso concreto y, con ello, conocer la legalidad o ilegalidad de la actuación. Igualmente, indicó que el juez no debió desconocer las pruebas que se aportaron en la nulidad propuesta, pues al omitirlas, generó un nuevo agravio a las garantías constitucionales del municipio. 9. 6) Mediante Auto de 22 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cesar confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento según el cual los cuestionamientos planteados en el incidente de nulidad debieron presentarse a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago por tratarse de reparos contra los requisitos formales del título ejecutivo. Asimismo, indicó que a la parte ejecutada se le otorgó la oportunidad de solicitar y/o aportar pruebas en el momento que se le notificó el mandamiento de pago,

no obstante, adoptó una actitud pasiva y guardó silencio. Señaló que el decreto de pruebas de oficio, para el caso concreto, no era obligación del juez de primera instancia y, por lo tanto, pretenderlo erradamente, desequilibraría las cargas probatorias. 10. El fundamento de la vulneración radicó en que, a juicio de la parte actora, las autoridades accionadas incurrieron en los defectos: (1) sustantivo, por no analizar en debida forma las irregularidades propuestas en la solicitud de nulidad, relacionados la condición de fiscal del bien enajenado, así como la falsa tradición que ya había sido determinada por la Superintendencia de Notariado y Registro, todo ello bajo una postura meramente procesal; (2) fáctico, por no realizar un juicio de valor sobre el sustento probatorio con el incidente de nulidad y (3) de decisión sin motivación, en razón a que las providencias se motivaron exclusivamente en el error procesal de no interponer el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, sin considerar otros argumentos de peso. 11. Adujo que el mandamiento de pago se profirió sin un estudio profundo de la demanda y las pruebas, pues no se revisó la composición del título complejo aportado. Señaló que, por la falta de defensa técnica en eseRadicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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momento, el ente municipal no atacó de manera oportuna el mandamiento de pago por vía del recurso de reposición. 1.2. Posición de la parte demanda y terceros6 12. El Tribunal Administrativo de Cesar indicó que no hubo arbitrariedad alguna al momento de proferir la decisión enjuiciada, ya que esta se fundó en las normas jurídicas aplicables al caso y la interpretación que se hizo de las mismas en ejercicio de la autonomía judicial. Recalcó que (1) los cuestionamientos formales debieron haber sido controvertidos por medio del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, (2) el municipio tuvo la oportunidad procesal para aportar o solicitar las pruebas faltantes en el expediente y (3) el juzgado no estaba obligado a decretar de oficio esas pruebas. Por ende, solicitó que se denegara el amparo deprecado. 13. El Juzgado 2 Administrativo de Valledupar rindió informe en el que solicitó que se declara la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad e inmediatez. Consideró que contó con los recursos de ley, con los cuales podía ejercer sus derechos de contradicción y defensa, en la oportunidad procesal indicada. 14. Comfacesar señaló que, si a juicio del deudor demandado no se cumplieron los requisitos formales del título ejecutivo, debió interponer el recurso de reposición en contra del mandamiento de pago dentro de los 3 días siguientes a su notificación, situación que no ocurrió. Por ello, solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 15. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de

DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 15. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional, pues se advierte que la parte actora no desplegó la carga argumentativa que justificara la intervención del juez de tutela y, en ese orden, logró advertirse que lo que pretendió fue someter su pleito a una instancia adicional. 6 Mediante Auto de 7 de octubre de 2022, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada al Tribunal Administrativo de Cesar y el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar y, (3) vincular, en calidad de tercero, a Comfacesar. 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019.Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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16. La relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8. 17. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20149, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere de (1) la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela10 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia11; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad12. 18. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional13. 19. En el presente caso, como ya se indicó, la Sala logró evidenciar que la parte demandante pretendió que se analizaran argumentos que ya fueron expuestos en el incidente de nulidad y el recurso de apelación presentados dentro del proceso ejecutivo No. 20001-33-33-002-2016-00306-00/01. En el escrito de tutela, el municipio de Agustín

Codazzi alegó: (a) el juez de primera instancia no realizó un estudio completo del título ejecutivo complejo y de haberlo hecho, se habría percatado de que hacían falta documentos esenciales que lo integraban, (b) al no tener los documentos faltantes del título, no se evidenció que se trataba de un bien fiscal, respecto del cual ya había sido determinada por la Superintendencia de Notariado y Registro su falsa tradición y (c) no valoró el material probatorio aportado con el escrito de nulidad, sino que simplemente motivó la decisión basado en el 8 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 9 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 10 Ídem. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 11 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal

adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 12 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 13 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019.Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

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error de la defensa técnica de no interponer el recurso de reposición contra el mandamiento de pago14. 20. En consecuencia, los reparos planteados más allá de una indebida interpretación o aplicación normativa, falta o indebida valoración de pruebas o falta de motivación, se presentan como una reiteración de los aspectos expuestos ante el juez ordinario, tal y como se demuestra a continuación, con los argumentos que se plantearon dentro del escrito de nulidad15 y el recurso de apelación16. 21. En ese orden, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otros términos, la presentación simple de discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional17. 22. Aunque se llegara a considerar que el requisito que se revisa sí se superó, dado los supuestos fácticos del caso y los argumentos planteados en el escrito de tutela, podría estimarse que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues es clara la intención de la parte actora de enjuiciar el mandamiento de pago respecto del cual no se agotó el respectivo 14“ (…) Ahora, toda la exposición dirigida a mostrar en la sustentación de la nulidad

se propuso con dos motivos: i. Dar amplia muestra de que el ad quo no observó el deber y cuidado de revisar el titulo complejo en su totalidad, de haberlo hecho se hubiese percatado que este tenía FALSA TRADICIÓN y por ello no había salido del dominio del estado, no como mal afirma la judicatura y el Honorable Tribunal afirmando que se pretendía revivir etapas procesales, situación que a todas luces no es cierta, por ende, se presenta un claro error de hecho. ii. Dar muestra de que el bien inmueble objeto de enajenación tenía falsa tradición y que por lo anterior, con el estudio de título de la Superintendencia de Notariado y Registro, se determinó que es estatal, máxime por esta condición goza de un tratamiento extremadamente especial y su protección va más allá de una falta en la defensa técnica en el proceso ejecutivo o causal invocada (…). 15 “Lo anterior responde a que en los procesos que tienen títulos ejecutivos complejos deben estudiarse la totalidad de documentos, ya que sin el correcto análisis de estos se puede desvirtuar la existencia del título ejecutivo como tal, máxime en nuestro caso es posible dar muestra de que las pruebas que originan la constitución compleja no se encuentran completas y era deber del juez determinar que sin esas pruebas documentales que son conducentes y que ratifican la legalidad del acto administrativo, no se podía proseguir con el presente proceso, situación que no aconteció y todo ello genera nulidad. (…) Entonces en aras de garantizar el debido proceso y antes de librar mandamiento de pago, en tratándose de un título ejecutivo complejo, era deber del Juez bajo los preceptos de la sana crítica, valorar las pruebas

en conjunto para determinar si el titulo ejecutivo complejo estaba correctamente integrado o si tenía validez jurídica, máxime de oficio se pudo solicitar el complemento del elemento probatorio que da base al presente proceso, dicha facultad otorgada no fue recurrida por el juez, como tampoco se tomó el trabajo de hacer el estudio de título”. 16 “Este despacho no puede desconocer las pruebas documentales aportadas y los resaltos que se le han hecho al título complejo. toda vez que al omitir dichos señalamientos incurre en falta al debido proceso, iría en contra de los pilares que constituyen el ordenamiento constitucional y legal e iría en contra del interés general por no observar con amplia suficiencia las particularidades del bien fiscal que está inmerso en el acto administrativo de enajenación que constituye el titulo complejo. (…) Así las cosas, el actuar del Juez en el presente caso no puede ser aceptado debido a que debe ser consciente de que en su momento se debieron decretar pruebas de oficio para que la constitución del título complejo fuera la correcta y así poder proseguir con el mandamiento de pago; de la misma forma, no puede omitir pruebas irrefutables que a pesar de aportarse tardíamente por falta de actuación procesal de la demandada en su oportunidad, no pierden validez por tratarse de recursos estatales, que goza de especial protección de normas superiores”. 17 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.Radicación: 11001-03-15-000-2022-05302-00 Demandante: Municipio de Agustín Codazzi Demandado: Tribunal Administrativo de Cesar y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________

7 de 7 recurso de apelación. En ese orden, la acción de tutela, dado su carácter residual y subsidiario, no puede suplir lo mecanismos judiciales con los que contó la parte. 2.2. Conclusión 23. Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, al no superarse el requisito de relevancia constitucional. 2. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el municipio de Agustín Codazzi, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General18. TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 18 secgeneral@consejodeestado.gov.co.