CE - 110010315000202205495011SENTENCIA20230331154320

CONSEJO DE EST ADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRA TIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MART A NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023).

Radicación: 1 1001-03-15-000-2022-05495-01

Demandante: Norbey de Jesús V argas Ricardo Demandada: T ribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) T emas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / F AL T A DE RELEV ANCIA CONSTITUCIONAL – T ercera instancia / DESCONOCIMIENT O DEL PRECEDENTE – No se configuró.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de diciembre de 2022, mediante la cual la Sección T ercera, Subsección C, del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela 1 .

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda El 14 de octubre de 2022, el señor Norbey de Jesús V argas Ricardo, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra el T ribunal Administrativo del Huila, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia.

2. Hechos relevantes El alcalde del municipio de Neiva expidió el decreto 636 de 2016, con el fin de reglamentar los mecanismos para el cobro del impuesto del alumbrado público,

2. Hechos relevantes El alcalde del municipio de Neiva expidió el decreto 636 de 2016, con el fin de reglamentar los mecanismos para el cobro del impuesto del alumbrado público, acto a través del cual, según adujo el demandante, excedió las facultades 1 Que ingresó para fallo del 23 de febrero de 2023.

1Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) concedidas por el Concejo municipal, en la medida en que incluyó normas sancionatorias de carácter sustantivo. Con ocasión de lo anterior , el señor V argas Ricardo ejerció medio de control de simple nulidad contra el artículo 19 del decreto referido, proceso en el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva profirió sentencia el 27 de octubre de 2021 y negó las pretensiones de la demanda. Mediante providencia del 6 de septiembre de 2022, el T ribunal Administrativo del Huila confirmó la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la demanda tutela La parte actora indicó que el T ribunal Administrativo adquemincurrió en violación directa de la Constitución, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia objeto de cuestionamiento, por cuanto omitió hacer un análisis de la legalidad del acto administrativo demandando con base en las normas constitucionales que fueron planteadas como vulneradas y , además, se hicieron afirmaciones sin sustento fáctico y jurídico.

Al respecto, enfatizó en que en el recurso de apelación se controvirtieron las conclusiones del fallo de primera instancia; no obstante, el tribunal no se refirió a dichos reparos en concreto y sólo se limitó a argumentar que no hubo una extralimitación de la competencia del alcalde. Por último, sostuvo que en el fallo objeto de reproche no se revisaron y no se hizo alusión a las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que se invocaron como vinculantes, por lo cual se configuró el desconocimiento del precedente, pues además de que no se tuvieron en cuenta, el T ribunal Administrativo del Huila no explicó por qué se apartaba de dichas decisiones.

4. La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia del 24 de octubre de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó al municipio de Neiva como tercero con interés. 4.2. El T ribunal Administrativo del Huila se opuso al amparo solicitado, porque en

2Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) el fallo objeto de cuestionamiento sí se analizaron las normas constitucionales y legales supuestamente vulneradas por el artículo 19 del decreto 636 de 2016 expedido por el alcalde de Neiva; sin embargo, la Sala determinó que, contrario a lo dicho por el demandante, no se acreditó que la normativa hubiese excedido la potestad reglamentaria en el sentido de estructurar las conductas de infracción o fijar el régimen sancionatorio del impuesto del alumbrado público, de ahí que el fallo estuvo ajustado a derecho. 4.3. El municipio de Neiva solicitó negar el amparo pretendido, dado que en las sentencias de primera y segunda instancia se realizó una debida valoración judicial de las normas que se consideraron vulneradas con el decreto 636 de 2016 y se concluyó que se había expedido dentro de los límites legales, de ahí que no se encuentran probados los defectos aludidos y tampoco la afectación de un derecho fundamental.

5. La sentencia de primera instancia En providencia del 2 de diciembre de 2022, la Subsección C de la Sección T ercera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que los argumentos expuestos por el solicitante estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural de la causa.

6. La impugnación

6. La impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revoque, al considerar que la Subsección C de la Sección T ercera del Consejo de Estado incurrió en una afectación al derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida en que declaró improcedente la acción de tutela sin explicar de manera suficiente los motivos que fundamentan dicha determinación, con lo cual se privó al accionante de una decisión de fondo en la que se analice el litigio planteado.

Manifestó que en el escrito de tutela se justificó, de manera suficiente, el cumplimiento de los requisitos generales y las vías de hecho que se presentaron en la providencia judicial objeto de reproche, lo cual habilita al operador judicial para conocer y estudiar de fondo la decisión cuestionada. 3Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) Agregó que en el subliteno se pretende una tercera instancia, sino el estudio y valoración de los derechos fundamentales que se desconocieron con el fallo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S El accionante alegó que el T ribunal Administrativo del Huila incurrió en: i)violación directa de la Constitución; ii) falta de motivación y iii) desconocimiento del precedente.

Al respecto, la Sala observa que, para justificar las dos primeras irregularidades, se plantearon los mismos argumentos relativos a una decisión que no tuvo sustento fáctico ni jurídico debido a la supuesta omisión en el análisis de las normas constitucionales que se plantearon como vulneradas, razón por la cual, esta fundamentación se ajusta al cargo de decisión sin motivación.

De otro lado, se indicó que se desconocieron las sentencias 10870 de 2000, 20303 de 2014, 17062 de 2012, 22956 de 2019 del Consejo de Estado y la providencia C-412 de 2015 de la Corte Constitucional, las cuales fueron expuestas en la demanda y en el recurso de apelación como precedentes vinculantes. D ebido a que la Subsección estima que respecto del primer cargo no se supera el requisito de relevancia constitucional, no se emitirá decisión de fondo; no obstante, se efectuará el análisis correspondiente, para luego estudiar lo referido al desconocimiento del precedente.

1. La falta de relevancia constitucional frente al cargo de decisión sin motivación La Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber

2 : i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no 2

2 : i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no 2 S e n t e n c i a d e l 5 d e a g o s t o d e 2 0 1 4 p r o f e r i d a p o r l a S a l a P l e n a d e l C o n s e j o d e E s t a d o . R a d i c a d o n ú m e r o : 1 1 0 0 1 0 3 1 5 0 0 0 2 0 1 2 0 2 2 0 1 0 1 ( I J ) . A c t o r : A l p i n a P r o d u c t o s A l i m e n t i c i o s S . A . C o n s e j e r o P o n e n t e : J o r g e O c t a v i o R a m í r e z R a m í r e z . 4Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda, la Sala advierte que el cargo de decisión sin motivación no se supera el requisito previamente mencionado, por cuanto lo que se pretende, en realidad, es reabrir el debate jurídico propuesto en el proceso inicial. En efecto, revisada la demanda, se evidencia que el señor V argas Ricardo acudió a la acción constitucional con el propósito de que se estudie nuevamente si, como se analizó en primera y segunda instancia del proceso ordinario, existió o no extralimitación de la potestad reglamentaria por parte del alcalde municipal de Neiva, pues al expedir Decreto 636 de 2016 habría edificado todo un régimen sancionatorio del impuesto de alumbrado público. Así lo estableció en el recurso de apelación –aligualquesehizoenlademandadetutela–, en cuanto alegó que el acto administrativo acusado incurrió en una violación directa de la Constitución, por cuanto el alcalde, vía potestad reglamentaria, entró a regular conductas constitutivas de infracción y determinó las sanciones a aplicar , lo que desconocía el principio de reserva legal. Los anteriores aspectos fueron analizados y resueltos, de manera razonable, por el T ribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 6 de septiembre de 2022 - queconfirmóladecisióndeprimerainstanciay nególaspretensionesdelmediodecontroldenulidad-, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal, incluso con posibles errores):

4 . 1 . E l a c t o i m p u g n a d o y s u s a n t e c e d e n t e s . a. El 16 de septiembre de 2016, el Concejo de Neiva por conducto delAcuerdo 20, establecióel impuestodealumbradopúblicoenel municipio. Enel artículo1º, sedescribecomo‘unTributo(…)destinadoalafinanciacióndelServicio de Alumbrado Público, que se define como un servicio público nodomiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente lailuminacióndelosbienesdeusopúblicoydemásespaciosdelibrecirculacióncon tránsito vehicular o peatonal dentro del Perímetro Urbano y Rural delMunicipio’; servicio que comprende ‘las actividades desuministrodeenergíaal Sistema de Alumbrado Público, la Administración, la operación, el 5Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) mantenimiento, lamodernización, lareposiciónylaexpansióndel SistemadeAlumbradoPúblico’. En el artículo 9º, se autorizó al Alcalde –por el término de 60 díasparareglamentar los mecanismos más convenientes para el cobro efectivo delimpuesto.

(…) Por disposición del artículo 12, el contenido del Acuerdo fue incorporado alEstatutoTributarioMunicipal (Acuerdo50de2009). b.- En ejercicio delasfacultadesconferidasenel artículo9º del Acuerdo20de 2016, el Alcalde de Neiva el 18 de octubre de esa misma anualidad,expidió el Decreto 636, mediante el cual reglamentó los ‘mecanismos másconvenientes para el cobro efectivo del Impuesto de Alumbrado Público’;teniendoencuentaqueel artículo10ºdel primero,estableció‘losmecanismosalosquepuedeacudirel Municipioparael recaudo’. (…) Enel artículo19, dentrodeloquedenominóadministraciónycontrol,dispusoque: ‘La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, devoluciones ysanciones, del impuesto de alumbradopúblicoaqueserefierenlosartículosanteriores, así comolasdemásactuacionesconcernientesalamisma, esdecompetencia del Municipio de Neiva. Para tal fin se aplicarán losprocedimientos y sanciones establecidos en el Estatuto Tributario Municipal.En cuyo caso para los contribuyentes del régimen de liquidación privadaaplicaráel mismoqueseaplicaalossujetospasivosdel ImpuestodeIndustriayComercio’. c.- El artículo692del Acuerdo28del 28dediciembrede2018,‘pormediodelcual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Neiva y se concedenunas facultades’; derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias,entreellas,el Acuerdo20de2016.

4 . 2 . E l c a s o c o n c r e t o . Previo a descender al sublite, esmenester destacar queenlostérminosdelartículo 91-2º del CPACA17, el Decreto636de2016perdiófuerzaejecutoriaal haber sidoderogadaladisposiciónnormativaqueledioorigen-el Acuerdo20 de 2016-. Sin embargo, como dicho acto administrativo produjo efectosdurantesuvigencia,el análisisdelegalidadprocuradoesprocedente. Enméritodeloanterior,procedelaSalaaestudiarnulidadplanteada: a.- Huelgarecordar, queel demandantedeprecalanulidadparcial del artículo19del Decreto636de2016;porqueasujuicio,el mandatariolocal sobrepasóla potestad reglamentaria (artículo 189-11º Superior) y soslayó los principiosde legalidad y de reserva legal, habidacuentaqueel artículo9º del Acuerdo20 de 2016, lo facultó para ‘reglamentar los mecanismos más convenientes 6Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) para el cobro efectivo del impuesto del Alumbrado Público’, y no, para‘establecerunrégimensancionatorioparadichotributo’. Sostienequelassancionestributariastienenuncarácternormativosustancialy deben ser creadas exclusivamente por los órganos legislativos (congreso,asambleas y concejos); y, en la medida en que el AlcaldedeNeivaatravésdel Decreto 636 de 2016, definió el régimen sancionatorio del impuesto delalumbrado público, creandoconductasinfractorasyestructurandosanciones,invadiólaórbitalegislativa.

b.- Lanormaderangolegal –artículo9ºdel Acuerdo20del 2016-,seautorizóal Alcalde–por el términode60díasparareglamentar losmecanismosmásconvenientesparael cobroefectivodel impuesto. En ejercicio de esa potestad, el mandatario local expidió el Decreto 636 de2016; en cuyo artículo 19, dispuso que ‘La fiscalización, liquidación oficial,discusión, cobro, devoluciones y sanciones, del impuesto de alumbradopúblico a que se refieren los artículos anteriores, así como las demásactuaciones concernientes a la misma, es de competencia del Municipio deNeiva.Paratal finseaplicaránlosprocedimientosysancionesestablecidosenel Estatuto Tributario Municipal. En cuyo caso para los contribuyentes delrégimen de liquidación privada aplicará el mismo que seaplicaalossujetospasivosdel ImpuestodeIndustriayComercio’. c.- Del texto de la norma reprochada, se colige que el ejecutivo municipalestableció que lafiscalización, laliquidaciónoficial, ladiscusión, el cobro, lasdevoluciones y las sanciones del impuesto de alumbrado público, es decompetencia del municipio de Neiva; quien aplicará para esos efectos, losprocedimientos y sanciones consagrados en el Estatuto Tributario Municipal(queparaesaépocaestabacontenidoenel Acuerdo50de2009).

Eneseorden, laSala–contrarioaloafirmadopor el impugnantenoadviertequelafinalidaddel artículo19del Decreto636de2016hubiesesido(i)fijarelrégimensancionatoriodel impuestodel alumbradopúblico,(ii)crearconductasinfractoras y/o (iii) estructurar sanciones. Desuerteque, nosevislumbraquela disposición acusada hubiese infringido la potestad reglamentaria, elprincipiodereservalegal olanormaenlaquesefunda(Acuerdo20de2016);pues su propósito –como se indicó- no fue más allá de indicar que al enteterritorial le compete la administración y el control del tributo, remitiéndosepara ello, a los procedimientos y las sanciones contempladas en el EstatutoTributario(normasustancial). Así las cosas, como no se acreditó que el Alcalde de Neiva al expedir elDecreto 636de2016hubiesedesbordadolafacultadreglamentariaconferidaen el artículo 9º del Acuerdo 20 del 2016, esmenester confirmar ladecisiónimpugnada. Así las cosas, la Sala concluye que, frente al cargo de decisión sin motivación, la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que, se reitera, el objeto de la demanda es que se continúe con el estudio de la 7Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) legalidad del Decreto 636 de 2016, asunto que fue razonablemente definido por las autoridades judiciales del proceso ordinario.

2. Desconocimiento del precedente

legalidad del Decreto 636 de 2016, asunto que fue razonablemente definido por las autoridades judiciales del proceso ordinario.

2. Desconocimiento del precedente Manifestó el demandante que se configuró porque en la demanda de nulidad y en el recurso de apelación se expuso, de forma amplia y suficiente, las determinaciones contenidas en las sentencias 10870 de 2000, 20303 de 2014, 17062 de 2012, 22956 de 2019 y además el fallo C-412 de 2015, “sinqueelTribunalAdministrativodelHuilacumplieraconeldeberdeexplicarelporquéseapartabadedichasdecisionesfijadasporelHonorableConsejodeEstadoy laCorteConstitucional”.

Al respecto, la Sala advierte que las sentencias referidas no constituyen un precedente jurisprudencial aplicable al sub examine, toda vez que no corresponden a casos en los que se plantee un problema jurídico equivalente o que presenten idénticos supuestos fácticos, tal y como pasa a explicarse. La providencia 17062 de 2012 versa sobre la supuesta vulneración a los principios de territorialidad, tipicidad y proporcionalidad de las normas sancionatorias del poder tributario otorgado a los entes territoriales, aspecto en el que no se efectuó un análisis sobre la extralimitación de la potestad reglamentaria o la expedición de normas sancionatorias de carácter sustantivo por parte del alcalde.

En el fallo 20303 del 12 de agosto de 2014, se decidió una controversia entre la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P y el municipio de Bucaramanga en relación con la obligación que se le impuso a la primera para el recaudo del impuesto del alumbrado público sin que mediara convenio entre las entidades, de ahí que se trata de un litigio que versa sobre un asunto distinto al planteado en este caso. La providencia 22956 de 2019 reiteró el criterio anterior , en el sentido de indicar que el municipio no puede establecer a cargo de las empresas de servicio público domiciliario de energía eléctrica la obligación de recaudar un tributo, sin que para ello se suscriba un “ convenio”con esas compañías, asunto que no se discute en el caso objeto de estudio. 8Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación) En la sentencia de radicado 10870 de 2000, se estudió la legalidad del artículo 60 del decreto 807 de 1993, expedido por el alcalde mayor de Bogotá “ porelcualsearmonizael procedimientoy la administracióndelostributosdistritalesconelEstatutoTributarioNacionaly sedictanotrasdisposiciones”, proceso en que se concluyó que el artículo enjuiciado estableció una normativa de carácter sustancial en materia de sanciones, por cuanto se creó una conducta de infracción que fue más allá de la preceptiva legal del ámbito del impuesto de industria y comercio, de ahí que se declaró su ilegalidad.

Al respecto, debe advertirse que en dicha oportunidad se concluyó que “ antesexistíasancióndeaforoqueequivalíaal200%delvalordelimpuesto,peroconelcambiooperadoen el régimensancionatorio,esasancióndesaparecióy encambiodeellasecreóunanuevaqueeslareferidaanodeclarar”, por lo cual, en la medida en que se había tipificado una nueva conducta de infracción, se encontró que efectivamente existía extralimitación de la potestad reglamentaria del alcalde. Finalmente, se observa que la sentencia C412 de 2015 de la Corte Constitucional no fue citada en la demanda ni en el recurso de apelación. Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto al defecto de ausencia de motivación y se negará el amparo respecto del desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección T ercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley , R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 2 de diciembre de 2022, proferida por la Sección T ercera, Subsección C, del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado en relación con la configuración del defecto de decisión sin motivación y NEGAR el amparo frente al 9Radicaciónnúmero:11001-03-15-000-2022-05495-01Accionante:NorbeydeJesúsVargasRicardoAccionado:TribunalAdministrativodelHuilaReferencia:Accióndetutela(impugnación)

cargo de desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE M A R Í A A D R I A N A M A R Í N J O S É R O B E R T O S Á C H I C A M É N D E Z FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE M A R T A N U B I A V E L Á S Q U E Z R I C O N o t a : esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, demanera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad yautenticidad del presente documento en ellink https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmentepuede acceder al aplicativodevalidaciónescaneandoconsuteléfonocelularel códigoQRqueaparecealaderecha. V F 1 0