CE - 110010315000202302579011SENTENCIA20231003163633

CONSEJODEESTADO SALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓNTERCERA-SUBSECCIÓNA Consejeraponente:MARTANUBIAVELÁSQUEZRICO

Bogotá,D.C.,dos(02)deoctubrededosmilveintitrés(2023).

Radicaciónnúmero: 11001031500020230257901

Accionante: UNIDADADMINISTRATIVA ESPECIALDE CATASTRODISTRITAL Accionado:CONSEJODEESTADO–SECCIÓNCUARTA Referencia:ACCIÓNDETUTELA(SENTENCIADESEGUNDAINSTANCIA) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DE UNA ALTA CORTE – Procedenciaexcepcional / DEFECTO SUSTANTIVO – No existió una indebida aplicación de lasentenciapor laqueel ConsejodeEstadounificólajurisprudenciasobrelainterpretaciónde la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan laparticipaciónenplusvalía. Correspondea laSalaresolverlaimpugnacióninterpuestaporlapartetutelantecontralasentenciadel22dejuniode2023,mediantelacuallaSecciónSegunda,SubsecciónBdelConsejodeEstadonegóelamparosolicitado

1 . I.ANTECEDENTES 1.Lademanda El17demayode2023,laUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistrital–UAECD,porconductodeapoderadojudicial,instauródemandadetutelacontralaSecciónCuartadelConsejodeEstado,conelfindequeseamparesuderechofundamentalaldebidoproceso.

2.Hechosrelevantes Enejerciciodelmediodecontroldenulidady restablecimientodelderecho,laFiduciariaBogotáS.A.demandóalaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastro 1 Queingresóparafalloel 8deseptiembrede2023.Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) Distrital,conel findequesedeclararala nulidaddelasresoluciones1697de2015–porlaquesedeterminóelefectoplusvalíapormayoraprovechamientodelsueloenedificaciónparadosinmueblesubicadosenlazonadeltratamientoderenovaciónurbana(Decreto562de2014)–, 1823de2016–queestablecióelefectoplusvalíapormetrocuadradosobrelosmismospredios–y 115de2017–queconfirmólaanteriordecisión–. Mediantesentenciadel12 de agostode 2021,el TribunalAdministrativodeCundinamarca,SecciónCuarta,SubsecciónA, nególas pretensionesde lademandaycondenóencostasalapartevencida. La partedemandanteapelóla anteriordecisiónantela SecciónCuartadelConsejodeEstado,laque,pormediodeprovidenciadel23demarzode2023,revocóelfallodeprimerainstanciay,ensulugar, dispuso:

(…) Segundo. Declarar de oficio la excepción de caducidad respecto a lapretensióndenulidaddelaResoluciónnro.1697,del 24dejuliode2015. Tercero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución nro. 1823, del 04 deoctubre de 2016, respecto de la determinación del efecto plusvalía fijadosobre los inmuebles de Fiduciaria Bogotá S.A. identificados con matrículasinmobiliarias nros. 050C00469413 y 050C00519003. Asimismo, declarar lanulidad plena de la Resolución nro. 0115, del 26 de enero de 2017, queresolvió el recurso de reposición, de acuerdo con lo considerado en lasentenciadesegundainstancia. Atítuloderestablecimientodel derecho, declarar quelaactoranoadeudalaparticipación enplusvalíadeterminadaenel actoanulado. Encasodequeala fecha de ejecutoria de esta providencia se encuentren vigentes en elrespectivofoliodematrículainmobiliaria(delosprediosodel predioresultadodel eventual englobe) las anotaciones de inscripción de la Resolución nro.1823, del 04 de octubre de 2016, la Administración deberá ordenar sucancelaciónalaOficinadeRegistrodeInstrumentosPúblicos. Cuarto.Negarlasdemáspretensiones,deconformidadconloconsideradoenlasentenciadesegundainstancia. Quinto.Sincondenaencostas.

3.Fundamentosdelademandadetutela La tutelantealegaquela autoridadjudicialaccionadaincurrióenundefectosustantivo,porqueempleóunareglajurisprudencialinexistentealmomentodelaocurrenciadeloshechos. 2Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) Agregóqueseaplicóla sentenciadeunificación2020CE-SUJ4-006del3 dediciembrede 2020,pesea que“enningúnmomentose buscódiscutirlaconfiguracióndelhechogeneradordelefectoplusvalía,todolocontrario,loquebuscoatacareldemandanteeselmomentodeexigibilidaddelefectoplusvalía”. Afirmóque,parael momentodeloshechos,la Unidadacatóla posturadelConsejodeEstadosegúnlacual“laexpedicióndelalicenciay lostrámitesdeenglobecomonoconstituyenaccionesurbanísticas,correspondenalmomentodeexigibilidaddelaparticipaciónenplusvalía”. Deotraparte,planteóquese configuróundefectopordesconocimientodelprecedente,porque,alaplicarlasentenciadeunificacióndel3 dediciembrede2020,sedesatendióel pronunciamientodel4 deseptiembrede2017(númerointerno57279),enelquelaSubsecciónCdelaSecciónTerceradelConsejodeEstadoestablecióque“la aplicaciónretroactivade un criteriojurisprudencialtransgredeel derechoal debidoprocesodelosadministradosy desconoceelprincipiodeconfianzalegítima”.

Aunadoa lo anterior, dijo quese incurrióen unaviolacióndirectade laConstituciónporquela aplicaciónretroactivade la sentenciade unificacióntransgredelosartículos8.1y 25 de la ConvenciónAmericanadeDerechosHumanos,que “obligana las autoridadesjudicialesa aplicarlos criteriosjurisprudenciales,comofuenteycriterioauxiliar, preexistentesaloshechossobreloscualesdebendictarunaresoluciónenderecho”. Agregóquese configuróestedefecto-violacióndirectade la Constitución-,porquesedesconocióelprincipiodeconfianzalegítimay sevulneróelderechofundamentalal debidoproceso.Mencionóque“elcambiodejurisprudencia,nopuedesignificarde ningunamanerael sacrificiodelosderechosdequienesobraronenelpasadomovidosporloquemandabaelantiguoprecedente”. 4.Trámiteenprimerainstancia 4.1.Medianteprovidenciade 18 de mayode 2023,la SecciónSegunda,SubsecciónB delConsejode Estadoadmitióla demandade tutela,ordenónotificaralaautoridadjudicialaccionadayvinculó,comotercerosconinterés,ala 3Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) FiduciariaBogotáS.A.y al TribunalAdministrativodeCundinamarca,SecciónCuarta,SubsecciónA. 4.2.La SecciónCuartadel Consejode Estadosolicitóquese declarelaimprocedenciao,ensudefecto,seniegueelamparoreclamado,trasconsiderarquela decisióncuestionadano vulnerólos derechosni losprincipioscuyaprotecciónreclamalaentidadtutelante.

Explicóquenosecumplenel requisitodela relevanciaconstitucionalenlostérminosfijadosporlaCorteConstitucionalenlasentenciaSU-215de2022,queproscribelaaccióndetutelacuandosepretendaque“eljuezdetutelajuzguelacorreccióndeladecisióndelaSecciónCuarta,enlugardesuvalidez”;cuandolapretensióntengaunaconnotaciónpreponderantementeeconómicay cuandonose demuestreunagraveafectaciónde underechofundamentalo “unpoderarbitrariodelaautoridadjudicialaccionada”. Sinperjuiciodelo anterior, sostuvoquenoseincurrióeneldefectosustantivoalegadonisevulneróelderechoaldebidoprocesodelaUnidadaccionante,bajoenel entendidodeque,contrarioa lo sostenidoenla demandadetutela,síresultabaprocedentela aplicaciónde la sentenciade unificación2020CE-SUJ-4-006. Lo anterior, debidoa queel debateplanteadoen el procesoordinariosecircunscribióa establecersi el englobedepredioseraunaacciónurbanísticageneradoradelaparticipacióndeplusvalíaenlostérminosdelartículo74delaLey388de1997y fueconbasea laregladeunificaciónNo.1delasentencia2020CE-SUJ-4-006del3dediciembrede2020(exp.23540),queseconcluyóqueelenglobenoeraunaacciónurbanísticay,porello,declarólanulidaddelosactosadministrativosdemandados.

Afirmóquetampocoexistióunairregularidadaltenerseencuentalasentenciadeunificacióndel3dediciembrede2020,bajoelentendidodequeseempleó“conefectosfrentea loqueaúnestabaendiscusiónynoretroactivos”, sisetieneencuentaquelaregladeunificaciónNo.2 deesepronunciamientoes:“laanteriorreglajurisprudencialdeunificaciónrigeparalostrámitespendientesderesolverensedeadministrativay judicial.Nopodráaplicarsea conflictosdecididosconantelación”. 4Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) Agregóquelaanteriorregladetemporalidadtieneuncaráctervinculantefrentealaresolucióndesituacionesqueseencuentranentrámite,auncuandoloshechosacaecieronantesdelareferidasentencia,“porelefectoretrospectivodelareglaunificada”. Mencionóqueel desacuerdode la parteactoraconla temporalidaden laaplicacióndelaregladeunificaciónconstituyeunreprochefrentealasentenciadeunificacióny norespectoa laquesecuestionaensededetutela,puesestaúltimasimplemente“acogeel carácterde obligatoriedaddel precedenteunificador”.

4.3.ElTribunalAdministrativodeCundinamarca,SecciónCuarta,SubsecciónA,solicitóqueseledesvincularadelapresenteactuaciónporfaltadelegitimaciónenlacausaporpasiva,bajoelentendidodequelavulneracióndelosderechosfundamentalesnoseleatribuyea esacorporaciónsinoa laSecciónCuartadelConsejodeEstado,conocasióndeladecisióndesegundainstanciadictadaenelprocesodenulidady restablecimientodelderechopromovidocontralaUnidadtutelante. 4.4.LaFiduciariaBogotáS.A.seopusoalamparoreclamado,bajoelargumentode que “no se configuraningunade las condicionesprocesalesparalaprocedenciadelapresenteaccióndetutelaencontradeprovidenciajudicial”ytampocosedemostróla existenciadeunperjuicioirremediablequehabiliteelamparo. 5.Lasentenciadeprimerainstancia Mediantefallodel22dejuniode2023,laSecciónSegunda,SubsecciónBdelConsejodeEstadonegóelamparosolicitado. Enprimerlugar, advirtióquelosdefectosatribuidosa la decisióncuestionada-sustantivo,desconocimientoyviolacióndirectadelaConstitución-seanalizaríandemaneraconjunta,debidoaqueestánencaminadosacuestionarlaaplicacióndeunaregladeunificaciónfijadaporelConsejodeEstadoconposterioridadaloshechosquedieronlugara la demandaordinariarelacionadoscon“elhechogeneradordelaparticipaciónenplusvalía”.

5Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) Enlíneaconloanterior, precisóquenoseconfiguraningúndefectoenladecisióncuestionaday queen atenciónal criteriode temporalidad,contenidoen lasentencia2020CE-SUJ-4-006-segúnel cualla regladeunificaciónadoptadaregíaparalostrámitespendientesderesolverseensedeadministrativayjudicial-,se establecióquela autoridadjudicialaccionadaaplicódichadecisión“conefectosfrentealoqueaúnestabaendiscusiónynoretroactivos;sinqueresulteprocedenteacudiraotroscriteriosjurisprudencialesdetemporalidad,comomallopretendelapartededemandante”. Deotraparte,aclaróqueeljuezdetuteladeberespetarlainterpretaciónjurídicadel jueznaturaly, por ende,no le correspondecuestionarlas decisionesadoptadasdentrodelámbitodesuscompetencias,salvoqueseevidencielavulneracióndederechosfundamentales,loquenoocurreenelpresentecaso. Refirióqueloquesepresentaenelcasobajoestudioesunainconformidadconlodecididoporeljueznatural,quenoescuestionableporvíadetutela,todavezquela “visióndeloshechospresentadaporla autoridadjudicialdemandadacuentaconsoporteyestádebidamenterazonadayjustificada”,sumadoalhechodequeelmecanismoconstitucionalnopuedeconvertirseenunatercerainstanciadelprocesoordinario. 6.Laimpugnación

6.Laimpugnación Lasentenciafueimpugnadaporla partetutelante,quieninsistióenqueselevulneraronsusderechosfundamentalesporquelasentenciadeunificaciónseleaplicódemaneraretroactiva.Expusoque(transcripcióndeformaliteral): Sibienla sentenciadeunificaciónestablecióquelamismaaplicaríaparacasosque no hubiesensidoresueltosa la fechade supromulgación,es justamenteesteel problemajurídicoque eranecesarioresolverenestatutela,estees,siesposiblejurídicamente,ysisecompadececonlosderechosaldebidoprocesoyelprincipiodeconfianzalegítima,queseapliqueunfallodeunificaciónquenoexistíaalmomentoenqueunaautoridadadministrativaadoptóunadecisión. Indicóqueenlasentenciadetutelanoseanalizólavulneracióndelosderechosfundamentalesinvocados,sinoqueseindicóqueeltemaestabaresueltoporlaregladeaplicacióncontenidaenla mismasentenciadeunificación,lo quesetraduceen “utilizarla mismavulneraciónde derechosfundamentalescomo 6Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) fundamentoparanegarelamparodelosmismos”.

Insistióenque,segúnlajurisprudenciadelConsejodeEstado,laaplicacióndelasreglasdeunificacióneshaciafuturo,peronoparaloscasosenlosquelaadministraciónactuóbajoelamparodeotrospronunciamientos. Deotraparte,aclaróquenosepretendeutilizarla accióndetutelacomounatercerainstancia,sinoquesebuscaqueseampareelderechofundamentalaldebidoprocesoy, enesesentido,sedecidaconbaseenlasnormasy reglasjurisprudencialesexistentesalaépocadeloshechos. II.CONSIDERACIONES LaUnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalcuestionalaprovidenciadel23demarzode2023,mediantela cualla SecciónCuartadelConsejodeEstadorevocóla decisióndeprimerainstanciay, ensulugar, accedióa laspretensionesdelademandadenulidadyrestablecimientodelderechopromovidaen su contraporla FiduciariaBogotáS.A.,bajolossiguientesargumentos(trascripcióndeformaliteral):

…procedelaSalaadirimir el primerodelosproblemasjurídicosplanteados.La demandante sostiene que su contraparte, a través de la Resoluciónnro.1823, del 04 de octubre de 2016, transgredió el artículo 97 del CPACA alhaber revocado la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, la cualconstituye el primer acto que determinó para sus inmuebles la participaciónque tendría el municipio por metrocuadradoenlaplusvalíageneradapor laacción urbanística contenida en el Decreto 562 de 2014 -zonas ysubzonasdel tratamiento de renovación urbana por reactivación-. En su criterio, elprimer acto de determinación era de contenido particular y ya habíaestablecido una participación en plusvalía inferior a laquefuererecalculadamediante la Resolución nro. 1823, del 04 deoctubrede2016, por locual laautoridadantesderevocar el actodebiócontar conel consentimientoescritoyexpresodelaadministrada. Por suparte, lapartedemandadaensusactosacusados estimó que la señalada Resolución nro. 1823 no revocó ningunaresolución anterior, pues en realidad estableció la participación en plusvalíadel municipio con motivo de un nuevo hecho generador del plusvalor,consistenteenel englobedelosdosprediosdelaactoraquederivaríaenunincremento del índice de edificabilidad. Respecto de esto, la demandanteaduce que la integración de dos predios no es un hecho generador de laparticipaciónenplusvalíaalaluzdel artículo74delaLey388de1997,segúnlo precisado en la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006, del 03 dediciembrede2020(exp.23540,CP:JulioRobertoPiza)y,sinperjuiciodeello,el englobe se llevó a cabo conposterioridadal actoquedeterminóel efecto(abril 2018).

El tribunal juzgó,al igual queloindicadoporlademandada,quelaResoluciónnro. 1823, del 04 de octubre de 2016, fue proferidacomoconsecuenciadelenglobe de losprediosdelaactora, por loqueesteactodeterminóel efecto 7Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) plusvalía frente a una nueva situación fáctica, de manera que no revocó laResolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, aunque respecto de estaocurrióundecaimiento(artículo91del CPACA). En ese contexto, le corresponde a la Sala determinar si la Administración,luego de haber fijado el efecto plusvalía sobre los inmuebles de la actora,mediantelaResoluciónnro.1697,del 24dejuliode2015,podíarecalcularsuvalor expidiendo la Resolución 1823, del 04 de octubre de 2016, sin elconsentimiento previo, expreso y escrito de la demandante –artículo 97 delCAPCA-, confundamentoenel englobedesuspredios,comosi setrataradeunhechogeneradordelaparticipaciónenplusvalía.

4En lo que concierne al debate planteado, el artículo 97 del CPACAdetermina que la autoridad tiene la potestad de revocar los actosadministrativos medianteloscualeshubiesecreadoomodificadosituacionesjurídicas particulares yconcretasconlaobtencióndel consentimientoprevio,expreso y escrito del titular de la decisión, mediante un procedimiento queasegure los derechos de audiencia y defensa. Si el administrado niega suconsentimiento derevocatoria, laautoridaddeberáimpugnar judicialmenteelacto, para locual, laleylodispensadeagotar el requisitodeconciliacióneneventosdehaberseproferidopormediosilegalesofraudulentos. Siguiendo el criterio de decisión adoptado en el punto 2 de estasconsideraciones, la Sala advierte que laResolución1823, del 04deoctubrede2016, al serunactoquedeterminanuevamenteunplusvaloryel montodeparticipacióndel distritoeneste,tambiénesunactodecontenidoparticularelcual deberá inscribirse en los certificados de tradición a la espera decualquieradelosmomentosdeexigibilidadqueprevéel artículo83delaLey388 de 1997 (artículos 4.° del Acuerdo 188de2003y13del Decreto20de2011) y, así, obtener el recaudo de dicha obligaciónacargodel poseedor opropietariodel respectivoinmueble.

Deestaforma, el actoquedeterminalaparticipaciónenplusvalíaatenderáalhecho generador del plusvalor el cual solo puede obedecer a los tipos deacciones urbanísticas señaladas en el artículo 74 ídem (artículo 3.° delAcuerdo118de2003).Al respecto,laSalapuntualizómediantelareglanro.1de unificación que el hecho generador de la participación en plusvalía solopuedecorresponder alasaccionesurbanísticasdelanormayaindicada,porlo que las actuaciones urbanísticas como son las solicitudes de licenciasurbanísticas y el englobedeprediosnosoncompatiblesconladefinicióndeacciónurbanística,el primeroporquesetratadeunmomentodeexigibilidadyno de causación de la obligación y el segundo, como lo sostienenprecedentesdelacorporación(sentenciasdel 05denoviembrede2020,exp.21665, CP:JulioRobertoPizaRodríguez;ydel 03dediciembrede2020,exp.22924 y 23540, CP: Milton Chaves García y Julio RobertoPizaRodríguez),obedece a la necesidad que tenga un particular en el desarrollo de unproyecto inmobiliario de integrar losprediosenlosqueloejecutaría, sinqueese hecho corresponda a una decisión de la autoridad territorial que dénacimientoaunaacciónurbanística, porqueel incrementodelaedificabilidad-entendida como causal de un mayor aprovechamientoestaría dada por lainiciativa de un particular y no de quien regula el ordenamiento territorial,además de que un entendimiento que califique losenglobescomoaccionesurbanísticas implicaría que estossongeneradoresdel derechodel municipioa participar de plusvalores en zonas y subzonas en las cuales lanormativaterritorial

no ha fijado autorizaciones yaseapara«destinar el inmuebleaunuso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelopermitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuyaformalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentosquelodesarrollen»(artículo74ibidem).Eneseorden,el incrementodel valordelatierracomoresultadodeactuacionesparticularesodel resultadodelosefectos en la especulación del mercado inmobiliario en el precio del metro

8Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) cuadradonoconfiguranhechosgeneradoresdeparticipaciónenplusvalía,enlamedidaenquenosesubsumeenladefinicióndeacciónurbanísticadelaLey388de1997. 5Establecidalareglajurídicaaplicable,seconsideraque,el 12dediciembrede 2014, la Administración profirió el Decreto Distrital 562, mediante el cualreglamentó las condiciones urbanísticas para adelantar el tratamiento derenovación urbana en la modalidad de reactivación; incorporó las áreasrespectivas al tratamiento referido y adoptó las fichas normativas. Porconsiguiente suartículo40establecióqueconstituíaunhechogeneradordelaparticipaciónenplusvalíalaautorizacióndeunmayoraprovechamientodelsuelo en edificación, en virtud del artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Enatención a la acción urbanística en cita, el 24 de julio de 2015, Catastrodistrital profiriólaResoluciónnro. 1697, mediantelacual determinóel efectoplusvalía por metro cuadrado por el valor de$4.334.270paralosinmueblesde la demandante identificados con matrículas inmobiliarias nros.050C00469413 y 050C00519003 (índice 2), acto que, como se dijoanteriormente,esdecarácterparticularrespectodelaactora.

Posteriormente, la Administración expidió el Decreto Distrital 79 de 2016,publicado el 22 de febrero de ese año, por medio del cual se derogó elDecreto Distrital 562 de2014yreasignólostratamientosurbanísticosdelosdiferentes sectores normativos y las fichas normativas de edificabilidad quehabían sido regulados en el acto derogado. Este Decreto 079 de 2016 fueexpresoensuartículo5º enindicar quesuregulaciónnoconfigurabahechosgeneradoresdelaparticipaciónenplusvalía,previstosenlosartículos74y77delaLey388de1997y432a435del Decreto190de2004(CompilacióndelPOT). Igualmente, prescribió un régimen de transición que, en lo queconcernía a la participación en plusvalía dispuso que: su determinación,liquidación y recaudo se haría de conformidad con el Decreto 562 de 2014«en los casos que se encuentren en trámite o en que se configure unmomento de exigibilidad de la participación en plusvalía», de modo quequedarían sin efecto los actos de determinación de la participación enplusvalía inscritos en los folios de matrículas inmobiliarias y las demásactuaciones de determinación, cálculo y liquidación efectuados con baseenlasaccionesurbanísticasdel Decreto562de2014, siemprequealaentradaen vigencia del Decreto 079 de 2016 no se hubiereconfigurado«algunodelos momentos deexigibilidadestablecidosenel artículo83delaLey388de1997, (...) en virtud de la derogatoria efectuada por el presente actoadministrativo» (artículo 3.° del Decreto 079

de 2016); es decir, entiéndasepor momentodeexigibilidadlosdescritosenlosordinalesdel artículo83delaLey388de1993, bajolacondicióndequelaautoridadyahubiere«liquidadoe inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto deplusvalía». A raíz de ese régimen de vigencia, estableció que la SecretaríaDistrital dePlaneación, dentrodeloscinco(5)díassiguientesalapublicacióndel nuevo decreto, solicitaría a los curadores urbanos la relación de lostrámitesdesolicituddelicencias,aquellasexpedidasylasactuacionesqueseencontraranenestudio,enlascualeshayahabidounmayoraprovechamientonormativoprevistoenel DecretoDistrital 562de2014(artículo4.°),conel finderealizarlaactuaciónpertinentepararecaudarlaobligación.

En vigencia del Decreto 079 de 2016, el distrito expidió la Resolución nro.1823,del 04deoctubrede2016,atravésdelacual determinólaparticipaciónen plusvalía por metro cuadrado sobre los predios de la demandante juntocon los de otros poseedores o propietarios, cuya participación fuepreviamente establecida en la Resoluciónnro. 1697, del 24dejuliode2015(índice 2). Enconcreto, laResolución1823estableció, paracadaunodelospredios de la actora, un plusvalor por metro cuadrado en la suma de$9.020.000, respectodel cual participaríaenun50%,estoesenel montode$4.510.000 por metro cuadrado de cada predio, peroidentificócomoacción 9Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) urbanística el englobe de los inmuebles; ordenando, al igual que laResolución 1697, la inscripción del gravamen en cada FMI y sunotificaciónpersonal, lacual enestaocasiónsísesurtióel 08denoviembrede2016,traslocual laactorainterpusoel recursodereposiciónprocedente.

Esteactotuvocomofundamentodederecholosdecretos562de2014y079de2016y, conbaseenestaúltimanorma, indicóque«del listadodeprediosen transición reportados por los curadores urbanos de la ciudad y por laSecretaría Distrital dePlaneación, deconformidadconel DecretoDistrital 79de 2016, existen licencias que involucran más de un predio» y que «dos omásprediosqueseintegrenoenglobenpuedengenerarunincrementoenelaprovechamiento del suelo, lo cual permitiría una mayor área edificada,siendo el englobe el hecho generador cada vez que el predioresultantedelmismo adquieralapotencialidaddeunamayor edificabilidadquelanormaleautoriza». Como consecuencia de ese listado, revisó los cálculos del efectoplusvalía contenidos en la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015,respectodelos«prediosintegradosyqueseencuentraentransiciónsegúnelDecretoDistrital 79de2016»yexplicóquecomoconsecuenciadeloanteriorexistían«prediosquegeneranplusvalíacontenidosenlasResoluciones1697(...)yqueunavezintegradosgeneranefectoplusvalía».

6Ahora bien, dado que la tesis de la demandante consiste en que laResolución nro. 1823 del 04 de octubre de 2016, revocó ilegalmente laResolución1697,del 24dejuliode2015,laSalaestimapertinentecomprobarsi la participación en plusvalía determinada con base en esa primeraresolución de determinación quedó vigente como consecuencia del régimende transición que previó el artículo 3.° del Decreto079de2016, pues, delocontrario, laanterior resolucióndedeterminaciónquedósinefectosjurídicos,comoresultadodeladerogatoriadel Decreto562de2014.Eneseevento,laResolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, no estaría revocando unacto anterior, sino fijando una nueva participación productodeunenglobeyno habría revocatoria alguna. Vale decirse, que laseñaladaResoluciónnro.1823,ensupartedispositivaexpresóqueeranecesariorevocarlaResoluciónnro. 1697, del 24 de julio de 2015, debido a la necesidad de revisar elplusvalor originado en englobes de predios; no obstante, lo cierto esquelaSala para dirimir el cargo de revocatoria directa queformulalademandantedebe comprobar directamente si, en lo que respecta a sus predios, huborevocatoriadel primeractodedeterminacióndeplusvalor. En el evento de que la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, hayaquedado vigente por el régimen de transición establecidoenel Decreto079de 2012 se verificará si el segundo acto que determinó la participación enplusvalía revocó dicho actoendesmejoradelosinteresesdelaactora, paralocual debiócontar conel consentimiento, previo, escritoyexpreso,sopenadeconfigurarunacausal denulidadporinfraccióndelasnormassuperiores.

6.1Para dirimir el anterior planteamiento, la Sala encuentra relevantes lossiguienteshechos(todosellosubicadosenel índice2): (i) Mediante la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, se estableció elplusvalor por metrocuadradoenlasumade$4.334.270paracadaunodelosinmuebles de la actora, sobre el cual el distrito participaría en el 50%,conforme a la acción urbanística de mayor edificabilidad que habíaincorporadoel Decreto562de2014. (ii)Porsolicituddel 12dejuniode2015,laCuraduríaUrbananro.3,expidiólaLicenciadeConstrucciónnro. LC15-3-0646, del 19deoctubrede2015,bajolamodalidaddeconstrucciónde84viviendas,obranueva,noVIS,eidentificólosdosprediosdelademandanteendondesedesarrollaríael proyecto.El 22de diciembre de 2015, se solicitó modificación a la anterior licencia pararediseño de la edificación, la cual fue concedida el 08 de junio de 2016. 10Radicación:11001031500020230257901Accionante:UnidadAdministrativaEspecialdeCatastroDistritalAccionado:ConsejodeEstado,SecciónCuartaReferencia:Accióndetutela(sentenciadesegundainstancia) Según consta en precisión que hiciere la curadora de la licencia y de sumodificación, noserequirióel pagodelaparticipaciónenplusvalía,dadoquenoeraunmomentodesuexigibilidadal noestarinscritaladeterminacióndelplusvalorenel foliodematrículainmobiliaria.

(iii) El 26deseptiembrede2016,laactoranuevamentesolicitómodificaciónalalicenciaurbanísticapararediseñointernodelaedificación,ajustedenivelesy altura total, la cual fue autorizada el 27 de febrero de 2017. En estaoportunidad se hizo mención del parágrafo 3.° del artículo 2.2.6.6.8.2 delDecreto DUR1077 de 2015, según el cual, los trámites de modificación enlicencianosonmomentosdeexigibilidaddelaparticipaciónenplusvalía. (iv) De acuerdo con los certificados de tradición de los dosinmueblesdelaactora, enambosfoliosdematrículainmobiliariasehicieronanotacionesconlas mismas fechas. La primera de ellas, del 25 de febrero, en la cual seinscribieronanotacionesdeliquidacióndeplusvalía(sinidentificarnúmerodelacto). Seguidamente, el 24 de octubre de 2016, en cada certificado sehicieron nuevamente las inscripciones de las anotaciones de liquidación deplusvalía (sin identificar número del acto). Dichas anotaciones para cadacertificado de tradiciónfueroncanceladaspor CatastroDistrital el 03deabrilde 2017. Finalmente, el 18 de mayo de 2017, se inscribieron en amboscertificados las anotaciones de la determinación de la participación enplusvalíadelaResoluciónnro.1823,del 04deoctubrede2016.

(v) La Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, determinó unplusvalor para cada uno de los inmuebles de lademandanteenlasumade$9.020.000, sobreel cual el distritoparticiparíaenel 50%,comoresultadodeun ajuste en el plusvalor por englobe de los predios. En particular, estaresolución que es mencionada en los certificados de tradición,específicamenteenlasúltimasanotacionesdeinscripcióndeparticipaciónenplusvalía a cargo de la demandante por sus dos predios, señaló que, deconformidadconel régimendetransicióndel Decreto562de2014,sedebíaninformar por partedelaSecretaríadePlaneaciónlassolicitudesdelicencias,lasexpedidasylasactuacionesenestudioqueconcretaronoconcretaríanunmayor aprovechamiento normativoconbaseenel indicadodecreto. Y, comoresultadodeello,porsesionesinterinstitucionalessehicieronajustesal efectoplusvalía generado con la expedición del Decreto 562de2014, tomandoenconsideración el englobe de los predios como hecho generador de laplusvalía.

Al efecto, precisó que las licencias que involucraran más de un predio ehicieranpartedel régimendetransiciónparalaaplicacióndel Decreto562de2014«podríanonogenerar efectoplusvalía», cuyocálculoestaríacontenidoenunprimer ejercicioenlasresolucionesnros. 1695, 1696y1697, de2015.Así, consideró que el englobe de inmuebles podría originar un hechogeneradordeparticipaciónenplusvalíasi sedabansupuestosdeunpotencialmayor aprovechamiento de edificabilidad para los predios que hacían partedel régimendetransiciónindicadoenel artículo3.°del Decreto079de2016.A continuación, en