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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE

COLOMBIA – ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Tema: MEDIDA DE SANEAMIENTO

Auto interlocutorio

El despacho, atendiendo lo previsto en el artículo 132 del Código General del Proceso ─en adelante CGP─, aplicable a esta controversia conforme a lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo ─en adelante CCA─, adoptará una medida de saneamiento del presente proceso.

I. Antecedentes

1. La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia , actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda1 ante esta jurisdicción, formulando

las siguientes pretensiones:

(…) I.- PRETENSIONES

PRIMERA.- Que se declare la nulidad del artículo primero de la Resolución 081 de 2008 expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil el día 12 de mayo de 2008, “Por la cual se establecen las tarifas por concepto de expedición física y cruces de información n o

expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil el día 12 de mayo de 2008, “Por la cual se establecen las tarifas por concepto de expedición física y cruces de información n o sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad para usuarios privados”.

SEGUNDA.- Que se declare la nulidad del artículo segundo de la Resolución 081 de 2008 expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil el día 12 de mayo de 2008 , “Por la cual se establecen las tarifas por concepto de expedición física y cruces de información no sujeta a reserva legal de las bases de datos de la entidad para usuarios privados”.

TERCERA.- Que se condene a la Registraduría Nacional del Estado Civil al pago de las costas y agencias en derecho generadas por este proceso.

2. En dicha demanda, la parte actora identificó como parte demandada a «(…) la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, órgano de creación constitucional, que de conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política forma parte integrante de la Organización Electoral, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3° del Decreto Extraordinario 1010 de 2000. (…)».

3. El entonces Consejero de Estado instructor del proceso, en auto de 30 de junio de 20092, admitió la demanda indicando que «(…) Por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 137 a 142 del C.C.A., se admite la demanda de nulidad (…)

1 Fol. 67-89, Cuaderno Principal. 2 Fol. 93-95, Cuaderno Principal.2

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

1 Fol. 67-89, Cuaderno Principal. 2 Fol. 93-95, Cuaderno Principal.2

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

contra la Resolución núm. 081 de 12 de mayo de 2008 (…) expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (…)» y decidiendo «(…) III.- Tiénese como parte demandada a la Registraduría Nacional del Estado Civil (…)» ─resaltado fuera de texto─.

4. El actor, mediante memorial de 10 de julio de 2009 3, sustituyó la demanda inicialmente formulada ; sin embargo, mantuvo sus pretensiones y, asimismo, la identificación de la entidad que consideraba demandada, esto es, la Registraduría

Nacional del Estado Civil.

5. El mismo instructor del proceso, en auto de 30 de junio de 20094, admitió la sustitución de la demanda indicando que «(…) Por ajustarse a las formalidades previstas en los artículos 137 a 142 del C.C.A., y estar dentro de la oportunidad prevista en el artículo 88 del C. de P.C., aplicable por remisión del artícul o 267 del C.C.A., admite la sustitución de la demanda de nulidad, presentada (…) contra los artículos 1° y 2° de la Resolución núm. 081 de 12 de mayo de 2008 (…) expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (…)» y decidiendo, nuevamente, «(…) III.- Tiénese como parte demandada a la Registraduría Nacional del Estado Civil (…)» ─resaltado fuera de

Nacional del Estado Civil (…)» y decidiendo, nuevamente, «(…) III.- Tiénese como parte demandada a la Registraduría Nacional del Estado Civil (…)» ─resaltado fuera de texto─.

6. La apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, dentro del término legal, contestó la demanda 5 y, dentro de las excepciones formuladas, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, en los siguientes términos:

(…) La Resolución 081 de 12 de m ayo de 2008, la cual ha sido materia de la presente acción, fue expedida por el Registrador Nacion al del Estado Civil en su calidad de Representante Legal del FONDO ROTATORIO DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL y NO a nombre de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, la acción debió dirigirse en contra del FONDO ROTATORIO , en atención a que es una persona jurídica independiente de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL como se demuestra con los siguientes argumentos:

(…)

De acuerdo con lo anterior, es claro que dentro del presente proceso, de manera errada ha sido d emandada la Registraduría Nacional del Estado Civil, Entidad que no tiene relación jurídica sustancial con el objeto de la presente acción de simple nulidad en razón a que el acto demandado fue expedido por el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional, que como ya se demostró, es un organismos con personería jurídica propia, autonomía presupuestal, propia organización y funciones específicas (…)

7. Cabe resaltar, igualmente, que, a través del auto de 13 de octubre de 2011 6, se tuvo por presentada oportunamente la contestación de la demanda; en el auto de

presupuestal, propia organización y funciones específicas (…)

7. Cabe resaltar, igualmente, que, a través del auto de 13 de octubre de 2011 6, se tuvo por presentada oportunamente la contestación de la demanda; en el auto de 31 de marzo de 2014 7, se dispuso la práctica de pruebas en el proceso , y,

3 Fol. 96-139, Cuaderno Principal. 4 Fol. 144-146, Cuaderno Principal. 5 Fol. 158-170, Cuaderno Principal. 6 Fol. 202, Cuaderno Principal. 7 Fol. 208-209, Cuaderno Principal.3

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

mediante auto de 24 de mayo de 2017 8, se declaró agotado el período probatorio y se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones y al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera el respectivo concepto.

8. Los apoderados judiciales de los demandados presentaron sus respectivas alegaciones de conclusión9 y el agente del Ministerio Público intervino en el proceso a través del concepto n.° 00065 de 28 de junio de 2017 10, mediante el cual solicitó que se accediera a declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva «(…) toda vez que el act o administrativo demandado fue proferido por el Registrador Nacional del Estado Civil, en su calidad de Representante Legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, organismo de creación legal que

pasiva «(…) toda vez que el act o administrativo demandado fue proferido por el Registrador Nacional del Estado Civil, en su calidad de Representante Legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, organismo de creación legal que goza de personería jurídica, auto nomía administrativa y patrimonio independiente y como tal, debió ser tenido como parte para concurrir al presente proceso a defender la legalidad del acto administrativo, ejerciendo el derecho de defensa y contradicción del Fondo, toda vez que era sujeto pasivo con interés en la relación jurídica sustancial (…)».

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

9. El artículo 132 del CGP, aplicable a esta controversia conforme con lo dispuesto en el artículo 267 del CCA11, establece lo siguiente: «(…) Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuici o de lo previsto para los recursos de revisión y casación (…)».

10. Cabe anotar que, siguiendo el artículo 133 del CGP , habrá lugar a decretar la nulidad del proceso : «(…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado».

.

aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado». .

11. La precitada norma es sim ilar en su contenido a los numerales 8° y 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil ─en adelante CPC─, los cuales

señalaban:

«(…) ARTÍCULO 140. CAUSALES DE NULIDAD. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 80 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

8 Fol. 234-235, Cuaderno Principal. 9 Fol. 236-249, Cuaderno Principal. 10 Fol. 251-255, Cuaderno Principal. 11 ARTICULO 267. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso A dministrativo.4

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

(…)

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o

representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.

9. Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas de deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley».

12. Cabe precisar, en lo que se refiere al objeto de esta controversia, que la Resolución n.° 08 1 de 12 de mayo de 2008 12 fue suscrita por el Registrador Nacional del Estado Civil , en su condición de representante le gal del Fondo

Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

13. El artículo 53 de la Ley 96 de 1985 13 concibió dicho Fondo de la siguiente

manera:

«(…) ARTÍCULO 53. Créase el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil como establecimiento público, esto es, como un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. La representación legal y la administración del fondo corresponden al Registrador Nacional del Estado Civil. El Consejo Nacional Electoral tendrá las funciones de Junta Directiva del Fondo». ─resaltado fuera de texto─.

14. Tal naturaleza jurídica es confirmada por el Decreto 1060 de 3 de abril de 198614, norma a través de la cual se aprobaron los estatutos del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil , adoptados mediante la Resolución n.° 01 de 1986 de la junta directiva de la entidad.

198614, norma a través de la cual se aprobaron los estatutos del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil , adoptados mediante la Resolución n.° 01 de 1986 de la junta directiva de la entidad.

15. Por su parte, el artículo 2° de la citada resolución, indicó:

«(…) Artículo 2° NATURALEZA JURÍDICA. El Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, creado mediante la Ley número 96 de 1985, es un establecimiento público del orden nacional, o sea, un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente ». ─resaltado fuera de texto─.

16. Los artículos 6° y 14 de la resolución mencionada regularon lo atinente a la dirección y administración y al director del fondo, de la siguiente manera:

«(…) Artículo 6° DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN. La Dirección de Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil estará a cargo de la Junta Directiva, cuyas funciones serán desempeñadas por el Consejo Nacional Electoral,

12 Fol. 14, Cuaderno Principal. 13 “Por la cual se modifican las Leyes 28 de 1979 y 85 de 1981, el Código Contencioso Administrativo, se otorgan unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones.” 14 Por el cual se aprueban los estatutos del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.5

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Estado Civil.5

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

y del Director, quien será el Registrador Nacional del Estado Civil. Este tendrá la representación legal y la administración del Fondo.

(…)

Artículo 14.DIRECTOR DEL FONDO. El Registrador Nacional del Estado Civil será el Director y representante legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil». ─resaltado fuera de texto─.

17. El artículo 70 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1989 15, indicó que los

establecimientos públicos:

«(…) son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reúnen las siguientes características: (…) a) Personería jurídica (…) b) Autonomía administrativa y financiera (…) c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes (…)». ─resaltado fuera de texto─.

18. De otro lado, la Ley 1163 de 2007 16, norma que se considera violada en la presente acción de nulidad, reguló las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y mencionó, frente a sus elementos y autoridad administrativa facultada para establecer la tarifa, lo siguiente:

presente acción de nulidad, reguló las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y mencionó, frente a sus elementos y autoridad administrativa facultada para establecer la tarifa, lo siguiente:

«(…) ARTÍCULO 3o. ELEMENTOS. Los elementos de las tasas a que se refiere la siguiente ley serán los siguientes:

(…)

b) Sujeto Activo. El sujeto activo de las tasas será la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil en los términos de la Ley 96 del 21 de noviembre de 1985 y demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan;

(…)

ARTÍCULO 4o. DE LAS TARIFAS QUE LAS TASAS POR LOS SERVICIOS QUE PRESTA LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. Para determinar el importe tributario por pagar a cargo de los sujetos pasivos, se establecen las siguientes reglas:

1. Autoridad Administrativa facultada para establecer la tarifa. De conformidad con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, para efectos de esta ley, el Registrador Nacional del Estado Civil es la autoridad administrativa autorizada para establecer las tarifas por los servicios que presta la

15 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejer cicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 16 Por la cual se regulan las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones.6

atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 16 Por la cual se regulan las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones.6

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Registraduría Nacional del Estado C ivil, en atención con el método y el sistema para la determinación del costo de los servicios y la forma de repartirlo entre los usuarios». ─resaltado fuera de texto─.

19. De acuerdo con lo expuesto, es el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil , a través de su representante legal, el Registrador Nacional del Estado Civil , la autoridad administrativa competente para establecer las tasas por la prestación de servicios de la Registraduría Nacional del Estado Civil , de acuerdo con lo pre visto en la Ley 1163 de 2007 , competencia ejercida al expedir la Resolución n.° 081 de 12 de mayo de 2008 17, razón por la que es tal entidad la que ha debido comparecer al proceso en defensa del citado acto administrativo.

20. Siguiendo lo anterior , y en la medida en que el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha sido citado a esta actuación, este despacho procederá a sanear el vicio acaecido y, en consecuencia, dispondrá la vinculación al proceso del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los términos del artículo 207 del CCA, para efectos de que, si así

despacho procederá a sanear el vicio acaecido y, en consecuencia, dispondrá la vinculación al proceso del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los términos del artículo 207 del CCA, para efectos de que, si así lo considera, proceda a «(…) contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas (…)». ─numeral 5°, artículo 207, CCA─

21. Finalmente, y en lo que se refiere a la vinculación al proceso de la Registraduría Nacional del Estado Civil , se precisa que este aspecto será objeto de decisión en la sentencia que ponga fin al proceso, siguiendo para el efecto el artículo 164 del CCA18.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria:

RESUELVE:

PRIMERO: VINCULAR al proceso, como parte demandada, al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil , de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

17 Nótese que el entonces Consejero de Estado instructor del proceso, al proferir los autos por los cuales se adm itió la demanda y su sustitución, consideró que la resolución acusada había sido expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 18 ARTICULO 164. EXCEPCIONES DE FONDO. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contest ación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus."7

Radicación: 11001-03-24-000-2008-00455-00

Demandante: ASOBANCARIA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

SEGUNDO: REQUERIR a la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para suministren a la secretaría, en los términos del artículo 8° de la Ley 2213 de 2022, la dirección electrónica o sitio en el que puede ser efectuada la notificación a la que se refiere el mencionado artículo.

TERCERO: Por Secretaría, y de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del CCA, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 2213 de 2022 19, NOTIFICAR al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil de su vinculación procesal al trámite de la referencia, con miras a que, si lo considera pertinente, pueda intervenir y ejercer sus derechos de contradicción y defensa.

CUARTO: Por secretaría, EFECTUAR las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial ─SAMAI─.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

CUARTO: Por secretaría, EFECTUAR las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial ─SAMAI─.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado [P 4 - 21]

19 Artículo 8°. Notificaciones person ales. Las notificaciones que deban hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en que se realice la notificación, sin necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual. Los anexos que deban entregarse para un traslado se enviarán por el mismo medio. El interesado afirmará bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la petición, que la dirección electrónica o sitio suministrado corresponde al utilizado por la persona a notificar, informará la forma como la obtuvo y allegará las evidencias correspondientes, particularmente las comunicaciones remitidas a la persona por notificar. La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaj e. Para los fines de esta norma se podrán implementar o utilizar sistemas de confirmación del recibo de los correos electrónicos o mensajes de datos. Cuando exista discrepancia sobre la forma en que se practicó la notificación, la parte que se considere afectada deberá manifestar bajo la gravedad del juramento, al solicitar la declaratoria de

de los correos electrónicos o mensajes de datos. Cuando exista discrepancia sobre la forma en que se practicó la notificación, la parte que se considere afectada deberá manifestar bajo la gravedad del juramento, al solicitar la declaratoria de nulidad de lo actuado, que no se enteró de la providencia, además de cumplir con lo dispuesto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso. Parágrafo 1°. Lo previsto en este artículo se aplicará cualquiera sea la naturaleza de la actuación, incluidas las pruebas extraprocesales o del proceso, sea este declarativo, declarativo especial, monitorio, ejecutivo o cualquier otro. Parágrafo 2°. La autoridad judicial, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar información de las direcciones electrónicas o sitios de la parte por notificar que estén en las Cámaras de Comercio, superintendencias, entidades públicas o privadas, o utilizar aquellas que estén in formadas en páginas web o en redes sociales. Parágrafo 3°. Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, se podrá hacer uso del servicio de correo electrónico postal certificado y los servicios postales electrónicos definidos por la Unión Postal Universal -UPUcon cargo, a la franquicia postal.