CE - 110010324000201100454001SENTENCIA20230904115500

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

CONSEJERA PONENTE (E): NUBIA MARGORTH PEÑA GARZÓN

Ra Acción: 11001-03-24-000-2011-00454-00

Demandante: Cristian Giovanni González Conde y Otra

Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Superintendencia de

Vigilancia y Seguridad Privada Tema: CONTROL DE LEGALIDAD DE CIRCULARES ADMINISTRATIVAS – Procede cuando contienen una decisión de la autoridad que sea capaz de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados / CONTROL DE LEGALIDAD DE CIRCULARES ADMINISTRATIVASSon actos administrativos propiamente dichos y enjuiciables si crean, modifican o extinguen una relación jurídica / CIRCULARES NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL – Aquellas que se limitan a fijar pautas u orientaciones – MEROS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.

La Sala decide en única instancia, la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por los ciudadanos Cristian Giovanni González Conde y Ana María Millán Morales, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Circulares Externas núms. 014 de 17 de junio de 2008 y 128 de 23 de julio de 2009 , expedidas por la Superintendencia de V igilancia y Seguridad Privada , las cuales fijan directrices en relación con el servicio de vigilancia y seguridad privada.

de junio de 2008 y 128 de 23 de julio de 2009 , expedidas por la Superintendencia de V igilancia y Seguridad Privada , las cuales fijan directrices en relación con el servicio de vigilancia y seguridad privada.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La demanda

1. Cristian Giovanni González Conde y Ana María Millán Morales , en su condición de ciudadanos, presentaron acción pública de nulidad simple1, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA-, ante el Consejo de Estado en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada -en adelante Supervigilancia -, en la que solicitaron declarar la nulidad parcial de las Circulares 014 de 17 de junio de 2008 y 128 de 23 de julio de 2009, respecto de los siguientes apartes:

• La palabra “consorcios” del numeral quinto de la «Circular Externa 014 de

17 de junio de 2008:

[…] “5. Uniones Temporales y/o Consorcios . De conformidad con lo establecido en la legislación contractual vigente, las empresas de vigilancia y

1 Folio 64 a 69 cuaderno principal

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA2

Radicado: 11001-03-24-000-2011-00454-00

Demandantes: CRISTIAN GIOVANNI GONZÁLEZ CONDE Y OTRA

Demandado: Superintendencia de Seguridad y Vigilancia

seguridad privada pueden asociarse mediante cualquiera de estas figuras u otras permitidas en la ley, con el fin de ofrecer sus servicios. En este tipo de

Demandado: Superintendencia de Seguridad y Vigilancia

seguridad privada pueden asociarse mediante cualquiera de estas figuras u otras permitidas en la ley, con el fin de ofrecer sus servicios. En este tipo de situaciones, resulta importante verificar que con la asociación no se excedan las facultades resultantes de la unión de las licencias de funcionamiento de los integrantes de la misma. En todo caso, si se conforman un iones temporales, consorcios o cualquier otro tipo de asociación permitida por la ley, de las que hagan parte empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad privada, todas ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la Supervigilancia».

• La palabra “consorcios” del numeral quinto de la Circular Externa 128 del 23 de julio de 2009

[…] 5. Uniones Temporales y/o Consorcios . De conformidad con lo establecido en la legislación contractual vigente, las empresas de vigilancia y seguridad privada pueden asociarse mediante cualquiera de estas figuras u otras permitidas en la ley, con el fin de ofrecer sus servicios. En este tipo de situaciones, resulta importante verificar que con la asociación no se excedan las facultades resultantes de la unión de las licencias de funcionamiento de los integrantes de la misma. En todo caso, si se conforman uniones temporales, consorcios o cualquier otro tipo de Asociación permitida por la ley, de las que hagan parte empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad privada, todas ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la Supervigilancia.»

I.2.- Hechos

2. La parte demandante s eñaló en el libelo que l a Supervigilancia expidió la s

ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la Supervigilancia.»

I.2.- Hechos

2. La parte demandante s eñaló en el libelo que l a Supervigilancia expidió la s Circulares Externas núms. 014 de 17 de junio de 2008 y 128 de 23 de junio de 2009.

3. Destacó que para el ejercicio de los servicios prestados por las empresas de vigilancia y seguridad privada , tales circulares permiten actividades asociativas a través de las uniones temporales, consorcios o cualquier otra otro tipo de asociación permitida por la ley , pero debe mediar para cada uno de lo s miembros previa autorización y /o habilitación otorgada por la referida Superintendencia para la prestación de dichos servicios.

I.3.- Fundamentos de derecho y concepto de la violación

I.3.1. Normas violadas

4. Los demandantes invocaron como normas violadas los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993 y el artículo 150 de la Constitución Política.

I.3.2. Concepto de violación

5. La parte actora formuló como cargos de nulidad los siguientes: (i) Violación a los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993 y (ii) Violación al artículo 150 de la Constitución Política, los cuales desarrollan bajo los siguientes argumentos:

(i) Violación a los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993

6. Los demandantes señalaron que, de manera uniforme, los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993 confieren , sin ningún tipo de distinción, capacidad plena a las

6. Los demandantes señalaron que, de manera uniforme, los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993 confieren , sin ningún tipo de distinción, capacidad plena a las Uniones Temporales y Consorcios para celebrar contratos con las Entidades3

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Estatales. En tal sentido, consideran que respecto de los Consorcios no se podrían realizar limitaciones en la contratación, estableciendo como requisito habilitante que todas las sociedades que conforman el consorcio deban contar con la s licencias o autorizaciones expedidas por la Supervigilancia.

7. Explicó que ello se debe a que en los consorcios uno de los consorciados puede encargarse directamente de la ejecución de las obligaciones principales del contrato, mientras que los demás consorciados brindan soporte con su experiencia, capacidad financiera y administ rativa. Señaló que en ese sentido resultaría válido únicamente exigir la autorización y habilitación para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada para aquel consorciado que presta el servicio directamente, sin que los demás se encuentren obligados de acreditar esos requisitos.

8. Respecto de la Unio nes temporales, mencionaron que «en tanto todos y cada uno de sus integrantes ejecutan directamente una parte del objeto del contrato, todos y cada uno de estos integrantes deben contar con las autorizaciones y habilitaciones previas de la Superintendencia de Vigilancia2».

uno de sus integrantes ejecutan directamente una parte del objeto del contrato, todos y cada uno de estos integrantes deben contar con las autorizaciones y habilitaciones previas de la Superintendencia de Vigilancia2».

9. Consideran que los actos acusados exceden los límites de la Ley 80 de 1993, al establecer para los Consorcios, esto es, para todos y cada uno de sus miembros, la obligación de contar con las autorizaciones y habilitaciones que otorga la Supervigilancia, aun cuando en el caso de los Consorcios no todos los consorciados asumen la ejecución del contrato en forma directa.

(ii) Infracción al artículo 150 de la Constitución Política

10. Refirieron que si bien el legislador en la Ley 80 de 1993 estableció el Estatuto de Contratación de la Administración P ública sin consagrar distinciones, la Supervigilancia con las circulares demandadas fijó un régimen diferencial en materia de contratación, actuando por fuera de los límites de su competencia, al exigir a los consorcios la obligación para cada uno de sus consorciados, de contar con la debida autorización que otorga la Supervigilancia.

I.4.- La contestación de la demanda

11. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada presentó escrito de contestación de demanda en forma extemporánea el 16 de abril de 20153, toda vez que el proceso quedó fijado en lis ta por diez (10) días hábiles , los cuales transcurrieron entre el 20 de marzo y el 10 de abril de 20154, lo cual fue consignado en el informe secretarial de 20 de abril de 20155.

II.- ALEGATOS DE CONCLUSION

transcurrieron entre el 20 de marzo y el 10 de abril de 20154, lo cual fue consignado en el informe secretarial de 20 de abril de 20155.

II.- ALEGATOS DE CONCLUSION

12. El Magistrado sustanciador mediante auto de 31 de marzo de 2016 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público p ara que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.

2 Folio 67 cuaderno principal 3 Folios 100 a 104 del cuaderno principal 4 Folios 96 y 97 del cuaderno principal 5 Folio 98 del cuaderno principal4

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13. La parte demandante, guardó silencio.

14. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada radicó alegatos de conclusión6, en los que señaló que la vigilancia y seguridad privada es una actividad que se encuentra totalmente reglada por el Decreto Ley 356 de 1994 y sus decretos reglamentarios, por tratarse de una actividad especial sujeta a control, inspección y vigilancia por parte del Estado.

15. Sostuvo que las circulares objeto de debate jurídico solo buscan establecer lineamientos y pautas que deben ser tenidos en cuenta, para quienes a través de uniones temporales o consorcios pretendan desarrollar la actividad de vigilancia y seguridad privada, referidos a que deben contar con los permisos previamente expedidos por la Supervigilancia, en aras de garantizar la confianza en la prestación

uniones temporales o consorcios pretendan desarrollar la actividad de vigilancia y seguridad privada, referidos a que deben contar con los permisos previamente expedidos por la Supervigilancia, en aras de garantizar la confianza en la prestación de dichos servicios.

16. Igualmente, afirmó que la Superv igilancia estaba facultada legal mente a través del Decreto Ley 356 de 1999 7 y los artículos 2°8 y 3659 de la Constitución política, para instruir tanto a los vigilados como a los usuarios de los servicios de v igilancia y seguridad privada, respecto de la actividad misma. Dicha facultad se encuentra consolidada en el artículo 11010 del Decreto Ley 356 de 1994.

17. Por tal razón, las circulares acusadas , parcialmente, fueron expedidas con la facultad con ferida por la ley para regular la actividad de vigilancia y seguridad privada, bajo la advertencia de que dicha actividad está sometida a una autorización por parte del estado y a un riguroso control por parte del mismo.

18. Así las cosas, los actos acusados son instrumentos que instruyen y recuerdan las obligaciones de quienes prestan servicios de vigilancia y seguridad privada y permiten que a los usuarios se les garantice el cumplimiento de los derechos en la realización de la actividad de vigilancia y seguridad privada.

19. El agente del Ministerio Público mediante concepto 00053 de 6 de mayo de 201611 manifestó, respecto de los cargos a las normas acusadas, lo siguiente:

6 Folios 121 a 123 cuaderno principal 7 Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada 8 ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y

6 Folios 121 a 123 cuaderno principal 7 Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada 8 ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegura r la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. 9 ARTICULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y l a vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o s ervicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. 10 ARTÍCULO 110. CIRCULARES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, emitirá circulares a

plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. 10 ARTÍCULO 110. CIRCULARES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, emitirá circulares a los entes vigilados para divulgar información, instruir sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas legales, señalar procedimientos para su aplicación e impartir órde nes e instrucciones que se requieran en desarrollo de su función de vigilancia, inspección y control. 11 Folios 124 a 1355

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20. Señaló que según la Jurisprudencia del Consejo de Estado: «[t]odas las Circulares administrativas, con independencia de su contenido, eran susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de garantizar el control de legalidad de los actos que emanen de la administración […]». En esa medida, estimó que debía estudiar se si la entidad demandada se extralimitó en sus competencias al expedir las circulares demandadas.

21. Indicó que la Supervigilancia, en su condición de organismo del orden nacional, de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional , con autonomía administrativa y financiera para el cabal cumplimiento de sus funciones, gozaba de competencia para expedir circulares, con el objeto de proporcionar pautas e instrucciones sobre las disposiciones que rigen su actividad, a fin de facilitar el

administrativa y financiera para el cabal cumplimiento de sus funciones, gozaba de competencia para expedir circulares, con el objeto de proporcionar pautas e instrucciones sobre las disposiciones que rigen su actividad, a fin de facilitar el cumplimiento de las normas superiores.

22. Mencionó que la interpretación que dieron los demandantes a los actos acusados es equivocada, en tanto que las circulares censuradas se limitan a señalar que las Uniones Temporales, Consorcios o cualquier otra asociaci ón permitida de la ley, que hagan parte de las empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad, debían contar con la autorización previa de la Supervigilancia para la prestación de esta clase de servicios.

23. Explicó, frente al requisito previsto en el artículo 9° del Decreto Ley 356 de 1994, que no debía entenderse que la habilitación de la Supervigilancia se exigiera para cada uno de los miembros del consorcio. En ese sentido, refirió que los actos acusados no proponen modificar la naturaleza jurídica de las Uniones Temporales, Consorcios o cualquier otro tipo de asociación permitida por la ley, prevista en la Ley 80 de 1993.

24. Puntualizó que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la expresión «consorcios» contenidas en el numeral quinto de la Circular 014 de 17 de junio de 2008 y numeral tercero, inciso quinto, de la Circular 128 de 23 de julio de 2009.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1.- Competencia

25. De conformidad con el artículo 128.112 del Código Contencioso Administrativo y

julio de 2009.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1.- Competencia

25. De conformidad con el artículo 128.112 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el cual se realiza la distribución interna de asuntos, esta Sección es competente para conocer de demandas incoadas en ejercicio del medio control de nulidad no asiganadas a otras secciones.

12 [...] ARTÍCULO 128. Modificado por el art. 36, Ley 446 de 1998. <El nuevo texto es el siguiente> Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

[...]”6

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III.2.- El problema jurídico

26. Corresponde en primer lugar que la Sala se pronuncie sobre la naturaleza de los actos demandados parcialmente, y en tal sentido, determinar si corresponde realizar el control judicial pretendido, o si, por el contrario, debe proferirse un fallo inhibitorio al no corresponder a actos susceptibles de control jurisdiccional.

los actos demandados parcialmente, y en tal sentido, determinar si corresponde realizar el control judicial pretendido, o si, por el contrario, debe proferirse un fallo inhibitorio al no corresponder a actos susceptibles de control jurisdiccional.

27. En caso de estar habilitado el control de legalidad sobre los actos acusados, la Sala pasará a d eterminar: i) si la parte demandada infringió los límites de los artículos 6° y 7° de la Ley 80 de 1993, al señalar en los actos acusados , parcialmente, que los «consorcios» que hagan parte de empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad privada, deben contar « todos» con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la Supervigilancia y, ii) si la parte demandada infringió el artículo 150 de la Constitución Política, al asumir una competencia del legislador y con ello fijar un régimen diferencial en materia de contratación.

III.3.- Los actos acusados

28. La parte actora demandó parcialmente los numerales 5 de la Circular 014 de 17 de junio de 2008 y 3, inciso quinto, de la Circular Externa 128 de 23 de julio de 2009, expedidas por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, tal y como se

indica a continuación:

«Circular Externa 014

DE: SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA

PARA: TODAS LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO

ASUNTO: CONTRATACION DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD

PRIVADA

FECHA: Junio 17 de 2008

Teniendo en cuenta la condición de administradores de recursos públicos de

ASUNTO: CONTRATACION DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD

PRIVADA

FECHA: Junio 17 de 2008

Teniendo en cuenta la condición de administradores de recursos públicos de los contratantes del Estado y la responsabilidad espe cial que atañe a los funcionarios públicos en el manejo de los dineros destinados a la contratación de bienes y servicios, es obligación de la SuperVigilancia advertir las condiciones generales con que debe contar una empresa o cooperativa de vigilancia y seguridad privada para prestar el servicio en términos de calidad y eficiencia dentro del marco de la vigilancia, control e inspección que ejerce esta Entidad sobre dicho sector.

Asimismo, hemos constatado, por las inquietudes elevadas por los empresarios de vigilancia y seguridad privada, que algunos procesos licitatorios adelantados por Entidades del Estado carecen de claridad respecto de la aplicación de la normatividad vigente que rige este tipo de servicios y, de cierto modo, afectan la competitividad en la medida en que sitúan en condición de desigualdad a aquéllos que optan por la adjudicación del respectivo contrato.

Lo anterior exige a la SuperVigilancia la expedición de la presente circular, la cual tiene como objetivo informar a todos los funci onarios públicos sobre los mínimos requisitos que deben observarse a la hora de contratar servicios de vigilancia y seguridad privada.7

Radicado: 11001-03-24-000-2011-00454-00

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Los mínimos requisitos que deben observar aquellas entidades públicas al

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Demandado: Superintendencia de Seguridad y Vigilancia

Los mínimos requisitos que deben observar aquellas entidades públicas al contratar servicios de vigilancia y seguridad privada son los que siguen:

[…]

5. Uniones Temporales y/o Consorcios. De conformidad con lo establecido en la legislación contractual vigente, las empresas de vigilancia privada pueden asociarse mediante cualquiera de estas figuras u otras permitidas en la ley, con el fin de ofrecer servicios. En este tipo de situaciones, resulta importante verificar que con la asociación no se excedan las facultades resultantes de la unión de las licencias de funcionamiento de los integrantes de la misma. En todo caso, si se conforman uniones temporales, consorcios o cualquier otro tipo de asociaciones permitidas por la ley, de las que hagan parte empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad privada, todas ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones p revias otorgadas por la Supervigilancia. […]» (Resaltado y subrayas fuera de texto)

«Circular Externa 128

DE: SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA

PARA: GOBERNADORES

ASUNTO: CONTRATACION DE SERVICIOS DE VIGILANCIA

FECHA: JULIO 23 DE 2009

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada a continuación reitera las condiciones generales que debe cumplir una empresa o cooperativa de vigilancia y seguridad privada para prestar el servicio en términos de calidad y eficiencia dentro del marco de la vigilancia, control e inspección que ejerce esta Entidad sobre dicho sector.

las condiciones generales que debe cumplir una empresa o cooperativa de vigilancia y seguridad privada para prestar el servicio en términos de calidad y eficiencia dentro del marco de la vigilancia, control e inspección que ejerce esta Entidad sobre dicho sector.

Lo anterior, dadas las inquietudes presentadas por algunas de las Gobernaciones y de los empresarios de vigilancia y seguridad privada referente a procesos licitatorios y/o de contratación adelantados respecto a la aplicación de la normatividad vigente en materia de vigilancia, control e inspección que ejerce esta Entidad sobre dicho sector.

Lo anterior, dadas las inquietudes presentadas por algunas Gobernac iones y de los empresarios de vigilancia y seguridad privada referente a procesos licitatorios y/o de contratación adelantados respecto a la aplicación de la normatividad vigente en materia de vigilancia y seguridad privada.

En consecuencia, la presente C ircular tiene por objeto informar a las Gobernaciones acerca de la normatividad vigente y los mínimos requisitos que deben considerarse al momento de contratar servicios de vigilancia y seguridad privada.

[…]

3. Lo mínimos requisitos que deben considerar se al momento de contratar servicios de vigilancia y seguridad privada son los siguientes:

[…]

Uniones Temporales y/o Consorcios: De conformidad con lo establecido en la legislación contractual vigente, las empresas de vigilancia y seguridad privada pueden asociarse mediante cualquiera de estas figuras u otras permitidas en la ley, con el fin de ofrecer sus servicios. En este tipo de situaciones, resulta importante verificar que con la asociación no se excedan las facultades resultantes de la unión de las licencias de funcionamiento de los integrantes de8

ley, con el fin de ofrecer sus servicios. En este tipo de situaciones, resulta importante verificar que con la asociación no se excedan las facultades resultantes de la unión de las licencias de funcionamiento de los integrantes de8

Radicado: 11001-03-24-000-2011-00454-00

Demandantes: CRISTIAN GIOVANNI GONZÁLEZ CONDE Y OTRA

Demandado: Superintendencia de Seguridad y Vigilancia

la misma. En todo caso, si se conforman Uniones Temporales, o cualquier otro tipo de asociación permitida por la Ley, de la que hagan parte empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad pri vada, todas ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la Supervigilancia. […]». (Resaltado y subrayas fuera de texto)

29. La Sala precisa que si bien la expresión «Consorcios» que se ha subrayado, es la acusada por los demandantes, para efectos de l examen de la acción pública de nulidad simple que se pretende, el juez deberá entender conforme con la primacía del derecho sustancial13 y la argumentación presentada que deberá examinarse en las circulares demandadas la validez de la expresión: «todas ellas deberán contar con las autorizaciones y habilitaciones previas otorgadas por la

Supervigilancia.»14

III.4. Caso concreto

III.4.1. Control jurisdiccional de las circulares expedidas por las autoridades administrativas

30. Como se advirtió de manera precedente, corresponde a la Sala, en primer lugar, examinar si los actos administrativos demandados son susceptibles de control jurisdiccional. Con tal propósito, se reseñará brevemente el desarrollo

administrativas

30. Como se advirtió de manera precedente, corresponde a la Sala, en primer lugar, examinar si los actos administrativos demandados son susceptibles de control jurisdiccional. Con tal propósito, se reseñará brevemente el desarrollo jurisprudencial frente a la naturaleza jurídica de las circulares.

31. Esta Corporación ha desarrollado una l ínea jurisprudencial en relación con la naturaleza jurídica de las circulares y su posible enjuiciamiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, y siguiendo un orden cronológico , la Sala encuentra la sentencia de 23 de septiembre de 1994 14 de esta Sección. En dicha sentencia se reiteró la diferencia en tre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, derogar o modificar una situación jurídica. En la referida providencia se señaló:

“[…] Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudenciales y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así:

El alcance jurídico de los Actos Administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de

13 [...] En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha reafirmado la vigencia y aplicación del principio de justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en

justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos. Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado Decreto 01 de 1984, que también exigía la indicación de las normas vi oladas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C -197 de 1999, resaltó la necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico […] Cuando los apartes demandados de un acto administrativo se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos, puede el juez administrativo extender el control de legalidad a las partes no señaladas por el demandante […] (Resaltado fuera de texto). Ver. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

puede el juez administrativo extender el control de legalidad a las partes no señaladas por el demandante […] (Resaltado fuera de texto). Ver. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secció