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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintidós (2022)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2014-00110-00

Actor: ELKIN DE JESÚS RAMÍREZ JARAMILLO

Asunto: Auto que decide sobre excepciones previas.

AUTO INTERLOCUTORIO

Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3.

1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP.2

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2014-00110-00

Actor: ELKIN DE JESÚS RAMÍREZ JARAMILLO

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I. ANTECEDENTES

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I. ANTECEDENTES

El señor ELKIN DE JESÚS RAMÍREZ JARAMILLO, en ejercicio del medio de control de nuli dad, previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución n úm. 164 de 5 de junio de 2013, “Por la cual se declara de utilidad pública e interés social el Proyecto Hidroeléctrico Porvenir II así como los terrenos necesarios para su construcción y protección y se dictan otras disposiciones”, expedida por el MINISTERIO DE

MINAS Y ENERGÍA.

II. EXCEPCIONES PREVIAS FORMULADAS

El MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA en el escrito de contestación de la demanda , formuló la excepción d e caducidad, para lo cual indicó que el actor fundamentó su solicitud en la posible violación de los derechos de personas de la región, las cuales presuntamente fueron desplazadas forzosamente, por lo que consideró que se configuran las características de los actos particulares.3

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Agregó que comoquiera que el acto demandado se publicó en el Diario Oficial núm. 48.812 de 5 de junio de 2013 y la presentación de la demanda se efectuó el día 11 de febrero de 2014, transcurrieron aproximadamente nueve meses, motivo por el cual se configuró el fenómeno de la caducidad.

III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES

Durante el trasla do de las excepci ones, la parte actora indic ó que no persigue el restablecimiento automático de un derecho , pues el interés que le asiste en el proceso es que se otorguen garantías de restitución y restablecimiento de derechos a favor de la población víctima del conflicto armado en la subregión del oriente de Antioquia y evitar que, a través de la declaratoria de utilidad pública controvertida, la población víctima que habita o habitó parte de esa área vea truncado el proceso de restablecimiento de derechos, especialmente e n lo relacionado con la restitución tierras4.

4 Adicionalmente, la parte actora indicó lo siguiente: “[…] Además de lo anterior, porque la resoluc ión objeto de control conlleva una afectación de disposiciones de orden público que regulan lo relativo al restablecimiento pleno de los derechos de las víctimas del conflicto arm ado, por tal motivo procede la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades en la medida en que el restablecimiento de unas condiciones sociales y económicas que se

víctimas del conflicto arm ado, por tal motivo procede la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades en la medida en que el restablecimiento de unas condiciones sociales y económicas que se buscan garantizar para ellas, resultan seriamente afectadas mediante el estable cimiento de condiciones favorables para la realización de proyectos dirigidos a la producción de energía hidroeléctrica que benefician a un sector económico determinado, porque si bien se reconoce la naturaleza del servicio público que se pretende suplir, esto de ninguna manera tiene un carácter de preeminente sobre los derechos de las víctimas del conflicto que son de orden público y además se encuentran integradas al bloque de constitucionalidad constituyendo verdaderos derechos fundamentales. Lo ideal en un Estado Social y Democrático como el nuestro es que en este tipo de eventos hasta tanto no se garanticen plenamente los derechos de las víctimas no puede otorgarse por parte de la autoridad pública preminencia a la utilidad pública contenida en el artículo 58 de la Carta y en las disposiciones de orden legal que la desarrollan […]”.4

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Con fundamento en lo anterior, la parte actora consideró acreditada la causal prevista en el numeral 3 del artículo 137 del CPACA, el cual permite pedir la nulidad de los actos administrativos de contenido part icular “Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico”.

cual permite pedir la nulidad de los actos administrativos de contenido part icular “Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico”.

IV. CONSIDERACIONES

IV.1.- Competencia

De conformidad con lo ordenado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde al Consejero ponente proferir el auto que resuelve las excepciones previas formuladas en el proceso.

IV.2.- Aspectos generales sobre las excepciones

Se denomina excepción u oposición a todo argumento que pretende controvertir las pretensiones del demandante o hacerlas ineficaces, ya sea por razones de fondo o sustanciales o por situaciones procesales que impiden acceder a las mismas temporal o definitivamente.5

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Dentro de este contexto, encontramos las excepciones previas, de mérito o perentorias y las que se resuelven mediante sentencia anticipada.

Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión.

incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión.

Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 d el CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así:

“[…] Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en ge neral de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.6

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7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso

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7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada […]”.

Lo an terior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta

Corporación ha sostenido:

“[…] 22. Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 306 13 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso -, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o cláusula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 5.

“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están

competencia, la existencia de compromiso o cláusula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 5.

“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional6 así: «Las excepciones previas son medios de sanea miento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”. Auto de Sala de 30 de agosto de

2018. Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 6 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería.7

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posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.»

Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.»

Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas , teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”7.

“[…] Respect o de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión.

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señala dos por la ley […]”8 (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del

Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 8 Consejo de Estado, Sec ción Segunda, Subsección “A”. Auto de 29 de septiembre de

2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01.8

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Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 17 5 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva -, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo

manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva -, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado.

IV.3.- Trámite y decisión de las excepciones

En lo que res pecta a las excepciones perentorias o de mérito , de acuerdo con el inciso segundo del artículo 187 9 del CPACA, no existe duda alguna frente a que deben ser resueltas en la sentencia, dado que controvierten directamente el fondo del asunto y su finalidad es enervar o rebatir las pretensiones de la demanda.

9 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la dem anda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perj uicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.9

disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.9

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En cuanto al trámite y decisión de las excepciones previas , el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, prevé lo siguiente:

[…] PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20 21. El nuevo texto es el siguiente:> De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fu ere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén

o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

A su vez, el artículo 101 del CGP, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa de la norma citada en precedencia, establece:

“[…] ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.10

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El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.

Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera:

1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados.

2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, decla rará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.

Si prospera la de falta de jurisdicción o com petencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez.

Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al

remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez.

Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda.

Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación.

3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las ex cepciones, así se declarará.

Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado11

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subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez v encido dicho traslado.

4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

traslado.

4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

De las disposiciones transcritas, se colige que el Juez, mediante auto, puede pronunciarse o decidir las excepciones previas formuladas en el proceso en dos momentos, a saber:

• Antes de la audiencia inicial, cuando no se requiera prueba alguna para resolver la excepción; - En l a audiencia inicial , cuando se necesite recaudar pruebas para decidirla. En dicho evento, se decretarán en el mismo auto que cite a la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA.

Ahora, en cuanto a las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva , es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía:

“[…] Artículo 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el12

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Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se

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Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:

[…]

Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en l a causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, e ste numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos:

“[…] ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL . Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convo cará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […]

6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”.(Negrillas y subrayas fuera de texto).

Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible

ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”.(Negrillas y subrayas fuera de texto).

Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible pronunciarse sobre las excepciones previas que no pudieron resolverse con anterioridad a dicha etapa procesal por requerir de alguna prueba para su decisión.13

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Lo precedente, pone de mani fiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expre samente lo permitía fue modificado.

Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones.

Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala:

“[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA; en caso contrario, esto es, cuan do no está probada la excepción deberá acudirse a la regulación general que ordena su resolución en la sentencia , de conformidad con el artículo 187 ibidem.14

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IV.4.- Caso concreto

En el asunto objeto de estudio, el apoderado del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA formuló como excepción previa la caducidad, excepción esta que, como quedó visto, no está enlistada en el artículo 100 del CGP, por lo que no es procedente su decisión en esta etapa procesal, razón por la cual se resolverá en la sent encia que ponga fin al proceso.

Teniendo en cuenta lo anterior, se continuará con el trámite del proceso, una vez quede en firme la presente providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

proceso, una vez quede en firme la presente providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

ABSTENERSE de decidir en esta etapa procesal sobre la excepción de caducidad formulada por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.15

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Ejecutoriada la presente providencia, regre se el expediente al Despacho para continuar con su trámite.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera