CE - 110010324000202000281001AUTOQUEPRESCIRESUELVE20221202120501

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Título: CE - 110010324000202000281001AUTOQUEPRESCIRESUELVE20221202120501
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: —

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00281-00, 11001-03-24-000-2020-00481-00, 11001 -03-24-000-2020-00516-00 11001-03-24-000-2020-00522-00, 11001-03-24-000-2021-00001-00 y 11001-03-24-000-2021-00246 (acumulados).

Actores: STEPHANIE PAOLA MESA GUERRERO, EVELYN CAROLINA

PATIÑO AHUMADA, PEDRO ALFONSO CASTAÑEDA VILLA, SINDICATO

GREMIAL DE ODONTÓLOGOS -SIGO-, SOCIEDAD COLOMBIANA DE

ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN -SCAREy MÓNICA ANDREA PRIETO

BELTRÁN Y OTROS.

Asunto: Prescinde de la audiencia inicial, se pronuncia sobre pruebas y fija el litigio.

AUTO INTERLOCUTORIO

Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de llevar a cabo la audiencia inicial 1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 29 de enero de 2021 3, esto es, prescindir de la

1 Prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.

la Ley 2080 de 29 de enero de 2021 3, esto es, prescindir de la

1 Prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. 2 En adelante CPACA. 3 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.2

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00281-00, 11001-03-24000-2020-00481-00, 11001-03-24-000-2020-00516-00 11001-03-24-000-202000522-00, 11001-03-24-000-2021-00001-00 y 11001-03-24-000-2021-00246

(acumulados).

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audiencia referida, habida cuenta que se trata de un asunto de puro derecho en el que, además, no hay prueba alguna que practicar durante la referida diligencia, pues las únicas pruebas aportadas son documentales y las solicitadas serán denegadas, conforme se explica a continuación.

El artículo 182A del CPACA establece lo siguiente:

“[…] Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada:

1. Antes de la audiencia inicial:

a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas;

“[…] Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada:

1. Antes de la audiencia inicial:

a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese for mulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles. El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo d ispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia3

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inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuest o en los artículos 179 y 180 de este código.

2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una aud iencia, se dará traslado para alegar dentro de ella.

Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos lo s recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver.

3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.

4. En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.

Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre

artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se con sidere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso. […]”. (Resaltado fuera del texto original).

De acuerdo con lo previsto en los literales a), b ) y c) del numeral 1 del artículo 182A del CPACA, en los asuntos de puro derecho o en aquellos en los que no haya pruebas que practicar o las solicitadas se hubiesen aportado con la demanda y la contestación de la misma, se podrá prescindir de la celebraci ón de la audiencia inicial,4

(acumulados).

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para lo cual se pronunciará sobre las pruebas aportadas y/o

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para lo cual se pronunciará sobre las pruebas aportadas y/o solicitadas, se fijará el litigio y, posteriormente, se correrá traslado a las partes para que aleguen de conclusión y se proferirá la sentencia por escrito.

Revisado el expediente, se advierte que a través de los medios de control de la referencia se pretende obtener la nulidad parcial del Anexo Técnico denominado “Manual de inscripción de prestadores y habilitación de servicios de salud”, que hace parte de la Resolución núm. 3100 de 25 de noviembre de 2019, “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de servicios de salud y de habilitación de los servicios de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitación de Servicios de Salud”, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL 4, por lo que se trata de un asunto de puro derecho, pues la controversia gira, únicamente, en torno a la legalidad del referido acto administrativo.

Aunado a lo anter ior, se verificó que no hay prueba alguna que practicar en audiencia pues las únicas solicitadas, -diferentes a las aportadas con la demanda y la contestación de la misma -, son documentales5 o se denegarán . Además, en el presente caso la entidad demandada no propuso excepción previa alguna, por lo que

4 En adelante el Ministerio. 5 No requieren ser practicadas en audiencia, solo recaudadas.5

documentales5 o se denegarán . Además, en el presente caso la entidad demandada no propuso excepción previa alguna, por lo que

4 En adelante el Ministerio. 5 No requieren ser practicadas en audiencia, solo recaudadas.5

(acumulados).

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no hay lugar a surtir el trámite ordenado en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA.

En ese orden de ideas, el Despacho considera que se cumplen los requisitos para darle aplicación al artículo 182A del CPACA, toda vez que no se ha llevado a cabo la audiencia inicial, no hay excepciones previas que resolver ni prueba alguna que practicar en audiencia, por lo que se prescindirá de realizar la misma.

Siendo ello así, es menester resaltar que el objeto del p resente litigio consiste en determinar si los apartes demandados del Anexo Técnico denominado “Manual de inscripción de prestadores y habilitación de servicios de salud ”, que hace parte de la Resolución núm. 3100 de 25 de noviembre de 2019 , violaron los artículos

Técnico denominado “Manual de inscripción de prestadores y habilitación de servicios de salud ”, que hace parte de la Resolución núm. 3100 de 25 de noviembre de 2019 , violaron los artículos 1°, 2°, 5°, 13, 25, 26, 48, 49, 53, 83, 84 y 333 de la Constitución Política; 2° de la Ley 14 de 28 de abril de 19626; 2°, 18, 19 y 21 de la Ley 1164 de 3 de octubre de 2007 ; 6°, 17 y 18 de la Ley 1751 de 16 de febrero de 2015 7; 1°, 23,27, 57, 134 , 142 del Código Sustantivo del Trabajo; 173, 185, 186, , 227 y 232 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 8; 42 y 56 de la Ley 715 de 21 de

6 “Por la cual se dictan normas relativas al ejercicio de la medicina y cirugía” 7 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. 8 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.6

(acumulados).

00522-00, 11001-03-24-000-2021-00001-00 y 11001-03-24-000-2021-00246 (acumulados).

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diciembre de 2001 9;2° de la Ley 1346 de 31 de julio de 200910; 2.5.1.1.3., numerales 3 y 7, 2.5.1.2.2. (parágrafo 1 °), 2.5.1.2.4. y 2.5.1.3.2.2. del Decreto 780 de 2016 11; y 5° de la Resolución 429 de 201612.

Los apartes demandados son:  numeral 1.2 del acápite 11.2.2. SERVICIO DE CONSULTA EXTERNA ESPECIALIZADA;  numeral 28 del acápite 11.1.2. ESTÁNDAR DE INFRAESTRUCTURA;  numerales 8 y 16 del acápite 11.1.5. ESTÁNDAR DE PROCESOS PRIORITARIOS;  numeral 11 del acápite 11.1.6. ESTÁNDAR DE HISTORIA CLÍNICA Y REGISTROS;  numerales 1 y 2 del acápite 11.1.7. ESTÁNDAR DE INTERDEPENDENCIA;  numeral 43 del acápite 11.2.1. GRUPO DE CONSULTA EXTERNA GENERAL;  numeral 29 del acápite 11.2.2 SERVICIO DE CONSULTA EXTERNA ESPECIALIZADA;  numeral 8 del acápite 11.1.2 SERVICIO DE CONSULTA EXTERNA

GENERAL;  numeral 29 del acápite 11.2.2 SERVICIO DE CONSULTA EXTERNA ESPECIALIZADA;  numeral 8 del acápite 11.1.2 SERVICIO DE CONSULTA EXTERNA

ESPECIALIZADA;

 acápite 8.2. CONDICIONES DE SUFICIENCIA PATRIMONIAL Y

FINANCIERA.

9 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de confo rmidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 10 “Por medio de la cual se aprueba la “ Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”. 11 Decreto Único Reglamentario del Sector Salud. 12 “Por medio de la cual se adopta la Política de Atención Integral en Salud”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social.7

(acumulados).

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Igualmente, se tendrán como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que en derecho les corresponda, los documentos aportados con las demandas y las contestaciones.

En cuanto a la solicitud de pruebas de los demandantes, se tiene que:

En el proceso de rad icado núm. 2020-00522-0013, el actor solicitó la declaración de parte de su representante lega l, “para que declare sobre los hechos manifestados en la demanda y en especial sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la imposibilidad de cumplir con el requisito señalado en el numeral 16 del 11.1.5. del estándar de procesos prioritarios”.

Al respecto, se debe precisar que de conformidad con lo preceptuado artículo 168 del CGP, el juez, mediante providencia motivada, podrá rechazar las pruebas “ impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. Sobre el criterio de utilidad, la jurisprudencia de la Corporación ha indicado que no se pueden decretar las pruebas manifiestamente superfluas, es decir, las que no tienen razón de ser, porque ya están probados los hechos o porque el hecho está exento de prueba14.

13 Actor SINDICATO GREMIAL DE ODONTÓLOGOS. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de 3 de marzo de 2016; número único de radicación 11001-03-25-000-2015-00018-00; C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.8

14 Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto de 3 de marzo de 2016; número único de radicación 11001-03-25-000-2015-00018-00; C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.8

(acumulados).

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Específicamente, en el caso de la declaración del representante legal del demandante en el proceso radicado bajo el núm. 202000522-00, el Despacho observa que resulta inútil dado que para el conocimiento de los hechos de la presente controversia es suficiente con el relato que se hizo de los mismos en el escrito de la demanda y su contestación ; asimismo, de las pruebas documentales aportadas es posible extraer las condicion es de tiempo, modo y lugar que , a juicio del actor, presuntamente desconocen las normas superiores que se estiman infringidas, con ocasión de los estándares exigidos en el acto acusado para la habilitación de los servicios de salud , razón por la que no se decretará dicha declaración.

En el proceso de radicado núm. 2021 -00246-0015, los actores pidieron decretar la declaración de 20 de los demandantes “para que

habilitación de los servicios de salud , razón por la que no se decretará dicha declaración.

En el proceso de radicado núm. 2021 -00246-0015, los actores pidieron decretar la declaración de 20 de los demandantes “para que sean interrogados sobre los hechos y argumentos de la demanda ”.

Asimismo, solicitaron que se ofic ie al Ministerio con el fin de que aporte las siguientes pruebas documentales:

“[…]6. 2. 1. Que el MSPS aporte al proceso, las actas de todas las reuniones que se desarrollaron en el proceso de creación de la resolución 3100 de 2019. 6. 2. 2. Que el MSPS aporte al proceso, los documentos que aportan los resultados de las evaluaciones adelantadas por las

15 Actores: Mónica Andrea Prieto Beltrán y otros.9

(acumulados).

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Entidades Departamentales, Distritales de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, que debieron ser aportadas en el proceso de creación de la resolu ción 3100 de 2019. 6. 2. 3. Que MSPS aporte al proceso, los documentos en los

Superintendencia Nacional de Salud, que debieron ser aportadas en el proceso de creación de la resolu ción 3100 de 2019. 6. 2. 3. Que MSPS aporte al proceso, los documentos en los cuales la Unidad Sectorial de Normalización en Salud consignó los estudios y recomendaciones que debieron ser entregados en el proceso de creación de la resolución 3100 de 2019. 6. 2. 4. Que el MSPS aporte al proceso, las actas en donde quedaron consignadas todas las recomendaciones realizadas por los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el proceso de creación de la resolución 3100 de 2019 y ajustes al Sistema de Habilitación en Salud[…]”.

En relación con la declaración de parte resultan aplicables las mismas consideraciones esbozadas al estudiar la procedencia del interrogatorio en el proceso de radicado núm. 2020 -00522-00, teniendo en cuenta que lo q ue se pretende demostrar se puede extraer de los hechos narrados en la demanda y en la contestación de la demanda, así como de las pruebas documentales aportadas y los antecedentes administrativos del acto acusado , por lo que tampoco se decretará esta prueba.

En cuanto a los documentos solicitados, se debe precisar que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 173 del CGP, el juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente. En esa medida, el Despacho se abstendrá de decretar las mencionadas pruebas, habida10

que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente. En esa medida, el Despacho se abstendrá de decretar las mencionadas pruebas, habida10

(acumulados).

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consideración que la parte actora no acredit ó haber solicitado la información pretendida previamente, como lo ordenan los artículos 78, numeral 1016, y 173, inicio segundo17, del CGP. Sumado a ello, se pone de presente que los antecedentes administrativos del acto acusado ya fueron allegados al proceso18.

Lo anterior no es óbice para que de ser necesario la Sala haga uso de la facultad oficiosa que en materia probatoria le asiste.

En el proceso de radicado núm. 2021-00001-0019, la actora solicitó la declaración de parte de su representante legal pa ra asuntos judiciales, “con el fin de exponer de manera clara y detallada los hechos objeto del presente proceso”.

Frente a la solicitud de la prueba, resultan aplicables las mismas consideraciones esbozadas al estudiar la procedencia de la

judiciales, “con el fin de exponer de manera clara y detallada los hechos objeto del presente proceso”.

Frente a la solicitud de la prueba, resultan aplicables las mismas consideraciones esbozadas al estudiar la procedencia de la declaración en el proceso radicado bajo el núm. 2020 -00522-00, teniendo en cuenta que lo que se pretende demostrar se puede extraer de los hechos narrados en la demanda y en la contestación

16 “[…] ARTÍCULO 78. Deberes de las partes y sus apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados: (…) 10. Abstenerse de solicitarle al juez la consecución de documentos que directamente o por medio del ejercicio del derecho de petición hubiere podido conseguir. […]” 17 “[…] ARTÍCULO 173. Oportunidades probatorias . (…) El juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubier a podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente. […]”. 18 Expediente digital, índice 117.

19 Actora: SOCIEDAD COLOMBIANA DE ANESTESIOLOGÍA Y REANIMACIÓN.11

(acumulados).

00522-00, 11001-03-24-000-2021-00001-00 y 11001-03-24-000-2021-00246 (acumulados).

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de la demanda, así como de las pruebas documentales aportadas y de los antecedentes administrativos del acto acusado.

Igualmente, la demandante pide que se designe de la Facultad de Medicina General de la Univer sidad Nacional de Colombia un perito que rinda dictamen pericial con la finalidad de “determinar que las fórmulas utilizadas en el numeral 8.2 del Anexo Técnico adoptado por el artículo 1° de la Resolución 3100 de 2019, no permiten valorar la liquidez ni la estabilidad financiera de las instituciones prestadoras de servicios de salud y, por lo tanto, impiden el análisis de la suficiencia patrimonial de estas instituciones”, para lo cual allega un cuestionario de 7 preguntas.

El Despacho no accederá al decreto de la prueba, habida cuenta que la finalidad de este medio probatorio es la de verificar hechos que requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos (CGP, artículo 226), lo cual no se requiere en este caso, pues el estudio de las fórmulas que establece el acto acusado en el numeral 8.2 de su Anexo Técnico sobre “suficiencia patrimonial y financiera” que deben cumplir los prestadores del servicio de salud , no exige el conocimiento especializado de la ciencia de la medicina, como lo pide el actor, por lo que la prueba solicitada no resulta conducente para

deben cumplir los prestadores del servicio de salud , no exige el conocimiento especializado de la ciencia de la medicina, como lo pide el actor, por lo que la prueba solicitada no resulta conducente para demostrar lo pretendido.12

(acumulados).

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Aunado a lo anterior, de la lectura del cuestionario que allega la actora es posible evidenciar que el asunto que se pretende demostrar se infiere de la lectura del aparte demandado del acto acusado (numeral 8.2), verbigracia la pregunta núm. 4 que señala “¿Cuáles son las variables financieras que tienen en cuenta las fórmulas para evaluar suficiencia patrimonial de las instituciones prestadoras de servicios de salud, contempladas en numeral 8.2 del Anexo técnico adoptado por el artículo 1 de la Resolución 3100 de 2019?” ; o la núm . 6 que dice “¿Las fórmulas contempladas en numeral 8.2 del Anexo técnico adoptado por el artículo 1 de la Resolución 3100 de 2019 incluyen las obligaciones en el corto plazo de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en particular con el

contempladas en numeral 8.2 del Anexo técnico adoptado por el artículo 1 de la Resolución 3100 de 2019 incluyen las obligaciones en el corto plazo de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en particular con el personal asistencial, talento humano en salud y en general 56 trabajadores de la salud como personal misional de las instituciones de salud?” ; así como también de las definiciones de “liquidez”, “estabilidad financiera” y “desequilibrio financiero” que se encu entran reguladas en el Decreto 780 de 201620. En consecuencia, de conformidad con lo preceptuado artículo 168 del CGP , la prueba no reúne los requisitos de conducencia y utilidad, por lo que no será decretada.

Por último, es menester precisar que en este tipo de procesos lo que se debate son asuntos de puro de derecho, cuyo estudio de legalidad

20 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”13

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se limita a confrontar la resolución demandada con las normas que se invocan como violadas, por lo que en la mayoría de los casos resulta

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se limita a confrontar la resolución demandada con las normas que se invocan como violadas, por lo que en la mayoría de los casos resulta innecesario recaudar o inco rporar pruebas adicionales a los antecedentes administrativos del acto controvertido y a las allegadas por las partes con la demanda y la contestación de la misma. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: PRESCINDIR de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, en aplicación de lo previsto en el artículo 182A del idem, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 202121, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: FIJAR el litigio en los términos señalados en la presente providencia.

TERCERO: TENER como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que en derecho les corresp onda, los documentos aportados con las demandas y las contestaciones de las demandas.

21 En concordancia con el artículo 13 del Decreto 806 de 4 de junio de 2020.14

(acumulados).

00522-00, 11001-03-24-000-2021-00001-00 y 11001-03-24-000-2021-00246 (acumulados).

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CUARTO: DENEGAR la declaración de parte solicitada por los demandantes de los procesos de radicado núms. 2020 -00522-00, 2021-00001-00 y 2021 -00246-00, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

QUINTO: DENEGAR el dictamen pericial solicitado por la actora en el proceso de radicado núm. 2021-00001-00, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

SEXTO: ABSTENERSE de decretar las pruebas documentales solicitadas por la parte actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

SÉPTIMO: TENER como apoderada del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL a la doctora LUZ DARY MORENO RODRÍGUEZ, de conformidad con el poder y demás documentos obrantes en el índice 58 del expediente digital.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN15

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Consejera

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