CE - 110010324000202100458001AUTOQUEDECIDE20220812082443

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE PARQUEADER OS Y SIMILARESACOPARQ

Demandado: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DEL INTERIOR Tema: Decreto 1855 de 1971 Por la cual se dictan disposiciones sobre el control de precios”

Auto que resuelve excepciones

Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por los apoderados judiciales del Presidente de la República , y de los ministerios del Interior y de Comercio, Industria y Turismo, parte demandada en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

1. La Asociación Colombiana de Parqueaderos y Similares – en adelante Acoparq, actuando en n ombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las

siguientes pretensiones:

«[…] La pretensión ÚNICA de la presente demanda consiste en la solicitud de que se declare la NULIDAD del DECRETO 1855 DE 1971,

siguientes pretensiones:

«[…] La pretensión ÚNICA de la presente demanda consiste en la solicitud de que se declare la NULIDAD del DECRETO 1855 DE 1971, pues adolece de los vicios de (1) infracción de las normas en que debería fundarse, (2) haber sido por funcionario sin competencia y (3) falsa motivación […]»

1 «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días . En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proc eso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de es ta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia an ticipada, en los términos previs tos en el numeral

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia an ticipada, en los términos previs tos en el numeral tercero del artículo 182A. […]»Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

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2. Mediante auto de 14 febrero de 202 2, el Despacho admitió la demanda y notificó el auto admisorio al Presidente de la República, al Ministro de l Interior, y al Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

II. Contestación de la demanda

3. Dentro del término de traslado del libelo introductorio, el Presidente de la República , el Ministerio de l Interior y el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, contestaron la demanda.

4. En relación con las excepciones previas , se tiene que la apoderada judicial d el primer mandatario considera que su representado no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para comparecer en calidad de demandado2, toda vez que:

«[…] es plausible entender que en este caso se estructura una caus al determinante para exonerar al señor presidente de la República, quien no es sujeto procesal y no se hace responsable por los actos proferidos en decisión de Gobierno conforme lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política y a la Presidencia de la República de cualquier im putación, pues en términos del artículo 1º del Decreto 1784 de 2019, esta Entidad tiene como función “asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado,

Política y a la Presidencia de la República de cualquier im putación, pues en términos del artículo 1º del Decreto 1784 de 2019, esta Entidad tiene como función “asistir al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus funciones con stitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin”, ninguna de las cuales está relacionada con la causa pretendí, razón por la cual solicito a su honorable Despacho dar vía a esta excepción, disponiendo, en consecuen cia, su desvinculación, pues si acaso fuere cierta la narración del actor, esa censura está enfilada contra actuaciones y una decisión de Gobierno, representada por otra autoridad y ante la cual el Departamento Administrativ o de la Presidencia de la Repúbl ica no tiene posibilidad de intervenir sin incurrir en usurpación o extralimitación de funciones.

Finalmente, es de señalar que como quiera que la legitimación material en la causa es el factor que determina quiénes pueden ser objeto activo o pasivo de una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en una demanda, y teniendo en cuenta que dentro de las funciones que le asigna el Decreto 1784 de 2019 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repú blica” a la Presidencia de la República no se evidencia ninguna que puede satisfacer las pretensiones de la demanda es incuestionable que esta entidad carece de competencia para adoptar lo pretendido por la accionante. Lo an terior, por cuanto si bien el ac to administrativo fue firmado por el Presidente de la República, lo cierto es que

incuestionable que esta entidad carece de competencia para adoptar lo pretendido por la accionante. Lo an terior, por cuanto si bien el ac to administrativo fue firmado por el Presidente de la República, lo cierto es que dicho acto administrativo obedece a una decisión de Gobierno, cuya responsabilidad debe ser asumida por el Ministro o Director del Departamento correspondiente, para el caso, por el hoy Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

Con fundamento en lo anterior, respetuosamente me permito solicitar a su H. Despacho DESVINCULE al señor presidente de la República y/o a la

2 Índice 24 Sede Electrónica SAMAI.Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

3 Presidencia de la República del presente proceso, por confi gurarse la excepción previa de indebida representación de la Nación, al no estar representada la misma por la Presidencia de la República, conforme lo dispuesto en el artículo 159 del CPACA, en concordancia con el artículo 1 15 de la Constitución Política y /o la falta de legitimación material en la causa por pasiva de esta entidad. […]»

5. Por su parte, el apoderado judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en la contestación de la demanda, propuso como excepción previa la que denominó “EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA MATERIAL Y FORMAL ”3, que fue

sustentada en los siguientes términos:

«[…] Por cuanto las normas cuestionadas en la presente demanda fueron objeto de pronunciamiento mediante Sentencia del 30 de noviembre d e 1948

sustentada en los siguientes términos:

«[…] Por cuanto las normas cuestionadas en la presente demanda fueron objeto de pronunciamiento mediante Sentencia del 30 de noviembre d e 1948 (demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 3 de la ley 7 de 1943), parágrafo del artículo 3 que fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, respecto del Decreto 1855 de 1971, lo que constituye la cosa juzgada mat erial y formal que impide un nue vo pronunciamiento al respecto.

Ver: https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30004448

[…]»

6. De otro lado, el apoderado del Ministerio del Interior, en la contestación de la demanda, sin proponerla como excepción4, manifestó lo siguiente:

«[…] Además, se está frente a la figura de la cosa juzgada, teniendo en cuenta que los ataques que invoca el demandante en contra del Decreto 1855 de 1971 ya se habían emitido y en ese sentido ya habían sido objeto de pronunciamiento por parte del H. Consejo de Estado en la Sentencia de 10 de septiembre de 2015. […]»

III. Traslado de las excepciones

7. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CAPCA , corrió traslado de la s excepciones propuestas5; término dentro del cual, la parte actora se pronunció en los siguientes

términos6:

7.1. Respecto de la excepción propuesta por el apoderado del Presidente de la República, indicó:

«[…] Por las razones anotadas, no es ciert o, como lo quiere hacer ver la

términos6:

7.1. Respecto de la excepción propuesta por el apoderado del Presidente de la República, indicó:

«[…] Por las razones anotadas, no es ciert o, como lo quiere hacer ver la apoderada del Presidente y de la Presidencia, que este caso adolezca de falta de legitimación en la causa por pasiva de la presidencia de la República y/o del presidente de la República.

3 Índice 31 Sede Electrónica SAMAI. 4 Índice 31 Sede Electrónica SAMAI. 5 Índice 35 Sede Electrónica SAMAI. 6 Índices 26 y 38 Sede Electrónica SAMAI.Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

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Es innegable que la persona jurídica que profirió el Decreto 1855 de 1971 es la Nación y que, por ende, la relación sustancial subyacente da lugar a que el derecho de acción contencioso -administrativa la tenga a aquella como parte pasiva. También es cierto que, por la forma en que concurrier on el presidente y sus ministros para manifestar la voluntad de la Nación, esto es, para suscribir el Decreto 1855 de 1971, el Presidente está llamado a encabezar la representación de ella en este proceso.

En conclusión, la excepción en cuestión no está llamada a prosperar. En primer lugar, porque debió ser planteada como recurso de reposición contra el auto admisorio, cosa que no sucedió, y en el segundo, porque la demanda y dicho auto acertaron en tener a la Nación -Presidencia de la República como partes pasivas del proceso […]».

auto admisorio, cosa que no sucedió, y en el segundo, porque la demanda y dicho auto acertaron en tener a la Nación -Presidencia de la República como partes pasivas del proceso […]».

7.2. En relación con las excepciones propuestas por las carteras ministeriales demandadas, señaló lo siguiente:

«[…] Pues bien, la sentencia invocada por ese ministerio expresa el resultado del control abstracto de constitucio nalidad efectuado por la Corte S uprema de Justicia al comparar la Ley 7 de 1943 con la Constitución de 1886 entonces vigente.

No hay, entonces, cosa juzgada como lo proponen las demandadas, pues ello solo ocurriría cuando en la demanda de nulidad “simple ” hay identidad de objeto y de c ausa petendi (como quedó dicho, puesto que las dos tienen el carácter de acción pública y por lo tanto, tienen efectos erga omnes. Si acaso, como producto del pronunciamiento de 1948, habría lugar a la figura de la cosa juzgada constitucional, pero en rela ción con dicha ley y en comparación con esa constitución.

Al confrontar la demanda en cuestión con la mencionada sentencia de la Corte Suprema de Justicia, es evidente que no se relacionan ni en cuanto a su objeto, pues las pretensiones son completamente diferentes, ni en cuento a su causa, ya que los fundamentos de hecho y de derecho no son iguales. Ni siquiera estaban supeditadas a la misma Constitución como norma suprema.

[…]

El MinInterior, como se mencionó, no propon e explícitamente ninguna excepción previa, pero sí alega la cosa juzgada en este caso en cuanto “los

siquiera estaban supeditadas a la misma Constitución como norma suprema.

[…]

El MinInterior, como se mencionó, no propon e explícitamente ninguna excepción previa, pero sí alega la cosa juzgada en este caso en cuanto “los ataques que invoca el demandante en contra del Decreto 1855 de 1971 ya se habían emitido y en ese sentido ya habían sido objeto de pronunciamiento por parte del H. Consejo de Estado en la Sentencia de 10 de septiembre de 2015.”

Sucede, sin embargo, que esa sentencia del 10 de septiembre de 2015 no se relaciona en absoluto con el objeto de la demanda en cuestión, ni con la causa pretendi de esta […] es clar o que el objeto de la demanda y de la sentencia invocada difieren, en tanto se refieren a normas completamente distintas. A su vez, la causa petendi es otra, por lo que tampoco hay cosa juzgada en el presente caso […]».Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

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IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

8. Para resolver , el Despacho pone de presente que ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades 7 sobre idénticos argumentos a los que ahora trae a colación l a apoderada del Presidente de la República, para lo cual se puede citar la decisión adoptada en la audienc ia inicial realizada el 5 de septiembre de 2018, en el proceso radicado con el número 11001 -03-24-0002012-00369-00, promovido por el doctor Ramiro Bejarano Guzmán y en la cual se

consideró lo siguiente:

septiembre de 2018, en el proceso radicado con el número 11001 -03-24-0002012-00369-00, promovido por el doctor Ramiro Bejarano Guzmán y en la cual se consideró lo siguiente:

9. La capacidad y la representación de las partes en los p rocesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra regulada en el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 , resaltando que, de la lectura de dicha disposición , se advierte que : “[…] cuando se dema nde la nulidad de un acto administrativo, la capacidad para ser sujetos procesales se encuentra radicada en las entidades públicas […], que deban ser vinculados como parte demandada o pasiva […]”.

10. De conformidad con lo dispuesto en los Decretos 1060 de 9 de junio de 2014 y 245 d e 19 de febrero de 2019, el Presidente de la República delegó en el Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad de “[…] notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la Repúbli ca, y l os procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en general en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial […]”.

11. De acuerdo con los Decretos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corr esponde al Departamento A dministrativo de la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica : “[…] Revisar, estudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proyectos de decreto, resoluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”.

Secretaria Jurídica : “[…] Revisar, estudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proyectos de decreto, resoluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”.

12. El artículo 115 de la Constitución Política dispone que ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquell os expedidos en su calid ad de Je fe de l Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

7 Tesis reiterada en el auto de 25 de noviembre de 2019, dentro del proceso con radicación 11001-03-24-000-2016-0061900, Actor: Federación Colombiana de Bomberos, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato ValdésRadicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

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13. Cabe resaltar que la tesis planteada en el auto recurrido garantiza, además, el derecho de contradicción y defensa respecto de todas las autoridades públicas que participaron en la expedición de l Decreto 1855 de 1971, especialmente del mismo Presidente de la República, funcionario que con la interpretación efectuada en la excepción propuesta quedaría excluido de la intervención en este tipo de actuaciones judiciales y no podría manifestar las razones que lo motivaron al expedir el acto y sustentar su legalidad.

14. Ahora bien, respecto de la excepción de cosa juzgada propuesta por los

actuaciones judiciales y no podría manifestar las razones que lo motivaron al expedir el acto y sustentar su legalidad.

14. Ahora bien, respecto de la excepción de cosa juzgada propuesta por los Ministerios del Interior y de Comercio, Industria y Turismo, asociada a que en el presente asunto se configura la cosa juzgada , con ocasión de la sentencia de 30 de noviembre de 1948 , proferida por la Corte Suprema de Justicia , y del fallo de 10 de septiembre de 2015 , emanada de la Sección Primera de esta Corporación, el Despacho comienza por señalar que la figura jurídica de la cosa juzgada es una inst itución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos decididos por los jueces no pueden controvertirse nuevamente, una vez sus sentencias quedan ejecutoriadas, salvo expresa excepción legal.

15. Este fenómeno emana de las características de impera tividad, coercibilidad e inmutabilidad de las sentencias. Al respecto, el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por la remis ión contenida en el artículo 306 del CPACA, señala que: «[…] La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contenc ioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes […]».

16. Por su parte, el CPACA se refirió a este fenómeno en el a rtículo 189, en los siguientes términos: «[…] La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cos a juzgada erga omnes. La

siguientes términos: «[…] La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cos a juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en re lación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen […]».

17. Como puede observarse, la materialización de esta institución procesal está supeditada a la existencia de una sentencia ejecutoriada que haya resuelto las mismas preten siones luego de estudiar un problema jurídico idéntico que fue propuesto por igual es sujetos procesales. Sin embargo, en lo que tiene que ver con los procesos de nulidad , la jurisprudencia de esta Corporación ha aclar ado que el elemento asociado a la identidad de las partes guarda ciertos matices por la naturaleza del medio de control. Particularmente, en la sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad.: 05001 -23-33-000-2015-02253-01, la Sección explicóRadicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

7 que: «[…] este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los proceso s contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso A dministrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier

administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso A dministrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende , por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Además, en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico […]».

18. En atención a lo anterior, se puede concluir que, cuando se tr ata del medio de control de nulidad, la identidad jurídica de la parte actora es un requisito que carece de relevancia por cuanto todo ciudadano está habilitado para “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.

19. Lo anterior significa que, para determinar si la petición y los fundamentos de la excepción propuesta por las carteras ministeriales demandadas guardan similitud, se debe estudiar la identidad en el objeto y la causa de ambas controversias.

20. En ese orden de ideas, se tiene que el objeto de los dos procesos ya concluidos

y de la presente controversia, es el siguiente:

PROCESO DE LA

REFERENCIA

EXCEPCIÓN

PROPUESTA POR

MINCOMERCIO

EXCEPCIÓN PROPUESTA POR

MININTERIOR

Providencia de 30 de noviembre de 1948 Corte Suprema de J usticia (declara exequibilidad del acto acusado) Providencia de 10 de septiembre de 2015 , la Sección Primera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda Norma demandada: Decreto 1855 de 1971 “Por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios” ,

de 2015 , la Sección Primera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda Norma demandada: Decreto 1855 de 1971 “Por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios” , expedido por el Gobierno Nacional.

Norma demandada: parágrafo del artículo 3 de la ley 7 de 1943 “Por la cual se dictan algunas disposiciones de carácter económico y se dan unas autorizaciones al Gobierno.”, expedida por el Congreso de la

República.

Norma demandada: Decreto 019 de 2008, "por el cual se modifica el Decreto Distrital 115 del 31 de marzo de 2006, que determinó la tarifa máxima que se puede cobrar en los aparcaderos fuera de la vía , en el Distrito Capital ", expedido por el Alcalde Mayor de

Bogotá.

21. Así las cosas, se encuentra acreditado que el objeto de cada uno de los procesos es distinto, por lo que no se cumple con el primer presupuesto para la configuración de la excepción de cosa juzgada y, por ende, la misma no prospera.Radicación: 11-001-03-24-000-2021-00458-00

Demandante: ACOPARQ

Demandado: Gobierno Nacional

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22. Por lo anterior, el Despacho considera que las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar , tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

presente decisión.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la apoderada judicial del Presidente de la República, y de cosa juzgada propuesta por los apod erados judiciales de los Ministerios del Interior y de Comercio, Industria y Turismo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMA I. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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