CE - 110010324000202200048001AUTOQUEDECIDE20220816114832

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: JENNIFER LORENA MUÑOZ PÉREZ

Demandado: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DE TRANSPORTE, SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Tema: Relaciones económicas entre agentes del transporte de carga terrestre

Auto que resuelve excepciones

Este Despacho, en virtud de lo previ sto en el parágrafo 2º del artículo 175 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por los apoderados judiciales del Presidente de la República y de la Superintendencia de Puertos y Transporte, parte demandada en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

1. La señora Jennifer Lorena Muñoz Pérez, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulida d previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones:

«[…] Primera: Que se declare la nulidad del artículo 2.2.1.7.6.2. del decreto 1079 de 2015, en cuanto a que éste fue expedido con infracción a las normas en que debía fundarse, tales como lo son la ley 81 d e 1988,

decreto 1079 de 2015, en cuanto a que éste fue expedido con infracción a las normas en que debía fundarse, tales como lo son la ley 81 d e 1988, los artículos 333 y 334 de la Constitución, el artículo 1 de la ley 155 de 1959, el numeral 1 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992, el artículo 31 de la ley 1340 de 2009 el artículo 6 de la ley 105 de 1993 y los artículos 29 y 30 de la ley 336 de 1996.

Segunda: Que se declare la nulidad de la resolución 757 de 2015 de MinTransporte, por haber sido expedido con infracción a las norma s en que debían fundarse, tales c omo lo son la ley 81 de 1988, los artículos

1 «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se fo rmularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que s e refiere el inciso segundo d el artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.

Antes de la audiencia inicial, en la misma op ortunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, t ransacción, conciliación, falta manifiesta de legiti mación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]»Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez

Demandado: Gobierno Nacional

2 333 y 334 de la Constitución, el artíc ulo 1 de la ley 155 de 1959, el numeral 1 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992 y el artículo 31 de la ley 1340 de 2009, y además haber sido expedido con falsa motivación.

Tercera: Que se declare la nulidad del memorando conjunto No.4611 del 13 de mayo de 2015 del Ministerio de Transporte, por haber sido expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, tales como lo son la ley 81 de 1988, los artículos 333 y 3 34 de la Constitución, el artículo 1 de la ley 155 de 1959, el numeral 1 del artícul o 47 del decreto 2153 de 1992 y el artículo 31 de la ley 1340 de 2009, y además haber

artículo 1 de la ley 155 de 1959, el numeral 1 del artícul o 47 del decreto 2153 de 1992 y el artículo 31 de la ley 1340 de 2009, y además haber sido expedido con falsa motivación.

Cuarta: Que se declare la nulidad de la resolución 20213040034405 de 2021 de MinTransporte , por haber sido expedido con infracción a l as normas en que debían fundarse, tales como lo son la ley 81 de 1988, los artículos 333 y 334 de la Constitución, el artículo 1 de la le y 155 de 1959, el numeral 1 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992 y el artículo 31 de la ley 1340 de 2009, y además haber sido expedida con falsa motivación.

Quinta: Que se declare la nulidad del concepto 20211340445011 de 2021 de MinTransporte, por ha ber sido expedido con infracción a las normas en que debían fundarse, tales como lo son la ley 81 de 1988, los artículos 333 y 334 de la Constitución, el artícu lo 1 de la ley 155 de 1959, el numeral 1 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992 y el artículo 31 de la ley 1340 de 2009, y adem ás ha ber sido expedido con falsa motivación

[…]»

2. Mediante auto de 2 marzo de 202 2, el Despacho rechazó la demanda en relación con el concepto al que alude la pretensión quinta , admitió la demanda respecto de las demás pretensiones y notificó el auto admis orio al Presidente de la República, al Ministro de Transporte y al Superintendente de Puertos y

Transporte.

II. Contestación de la demanda

respecto de las demás pretensiones y notificó el auto admis orio al Presidente de la República, al Ministro de Transporte y al Superintendente de Puertos y Transporte.

II. Contestación de la demanda

3. Dentro del término de traslado del libelo introductorio, la Presidencia de la Repúbl ica, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte contestaron la demanda.

4. En relación con las excepciones previas , se tiene que la apoderada judicial del primer mandatario considera que su representado no se encuentra legitim ado en la causa por pasiva para comparecer en calidad de demandado2, toda vez que:

«[…] Aun cuando la demanda fue enfilada contra el Ministerio de Transporte, responsable de la expedición del Decreto 1079 de 2015, su señoría, al admitirla bajo el medio de control de nulidad, ordenó la vinculación del señor Presidente de la República la que que en nuestro criterio resulta improcedente porque él no está dentro de las

2 Índice 17 Sede Electrónica SAMAI.Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez

Demandado: Gobierno Nacional

3 autoridades que el artículo 159 del C.P.A.C.A relaciona para representar a la Nación en procesos contenciosos como el presente.

El artículo 115 de la Constitución Política señala que el Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa y agrega que: […]

Esta regla ha sido analizada con suficiencia por el Consejo de Estado y a l efe cto ha indicado que cuando se demande un decreto del

la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa y agrega que: […]

Esta regla ha sido analizada con suficiencia por el Consejo de Estado y a l efe cto ha indicado que cuando se demande un decreto del gobierno nacional, integrado en la forma prevista en el artículo 115 Constitucional, la defensa judicial de su legalidad compete a la autoridad que haya expedido el acto, entendiéndose por tal el ministro o director de departamento administrativo que lo haya firmado, y no el Presidente de la República, que no está incluido en la lista de autoridades que legalmente pueden ejercer la representación judicial de la Nación (no de lo que se denomina gobierno nacional).

[…]

Este referente normativo confirma, como se ha venido exponiendo, que la responsabilidad y represent ación de la nación, frente a demandas como la presente, donde se censuran decretos expedidos por el gob ierno nacional, tal el caso del D ecreto 1075 de 2015, corresponde al ministro o director de departamento administrativo que haya suscrito con el primer m andatario tal acto; por tanto la representación de la nación en este caso recaería en el Ministerio de Transporte que con el primer mand atario suscribió dicho acto, tal y como acertadamente lo refirió la parte actora al formular y presentar su demanda.

[…]

Con mi acostumbrado respeto y al amparo de las razones expuestas en este escrito, solicito a su seño ría negar las pretensione s de la demandante y desvincular de este medio de control al señor Presidente de la República. Conforme a los lineamientos fijados en el

en este escrito, solicito a su seño ría negar las pretensione s de la demandante y desvincular de este medio de control al señor Presidente de la República. Conforme a los lineamientos fijados en el Decreto 1345 de 2010 y en el Decreto 1609 de 2015, se informa que en esta dependencia no es re sponsable del archivo de los antecedentes administrativos que pudieren existir del Decreto 1079 de 2015, porque no fue la responsable de la formación del proyecto de dicho decreto […] (negrillas fuera del texto)

5. Por su parte , el apoderado judicial de la Superintendencia de Puertos y Transporte, en escrito separado al de contestación de la dema nda, propuso como excepción previa la que denominó “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA ”3,

que fue sustentada en los siguientes términos:

«[…] En principio se puede d ecir que todas las personas sería n potencialmente legitimadas de hecho, porque corresponde al demandante citar y hacer concurrir a quienes considera serán sus demandados, pero ello,

3 Índice 19 Sede Electrónica SAMAI.Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez

Demandado: Gobierno Nacional

4 es un estadio a priori devenido exclusivamente desde la óptica y el querer del demandante, que encontrará el primer gran filtro en el análisis que el operador jurídico hace para la admisión de la demanda, tendiente a que se devele quién en realidad es el legitimado o los legitimados materialmente, es decir, quiénes participaron realmente en la causa que dio ori gen al escrito demandatorio. No

jurídico hace para la admisión de la demanda, tendiente a que se devele quién en realidad es el legitimado o los legitimados materialmente, es decir, quiénes participaron realmente en la causa que dio ori gen al escrito demandatorio. No existe debida legitimación en la causa cuando el actor es persona distinta a quien le correspondía formular las pretensiones o cuando el demandado es persona diferente a quien debía responder por la atribución hecha por el demandante.

[…]

Si bien es cierto las más de las veces los jueces difieren la decisión de esta excepción al final del proceso, en este caso es claro que la entidad que representó no tiene legitimación en la causa ni materi al ni formal, ninguno de los acto s demandados fue proferido por la SUPERINTENDENCIA que represento […]»

III. Traslado de las excepciones

6. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo d ispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CAPCA , corr ió traslado de la s excepciones propuestas4; término dentro del cual la parte actora se pronunció en los siguientes

términos5:

«[…] Es menester iniciar por aclarar que existe una interpretación errada del artículo 159 del CPACA. Lo anterior por cuanto el Decreto 1079 de 2015, tal como es mencionado desde su enunciado es expedido de acuerdo a las facultades constitucionales reconocidas al Presidente de la República. En ese sentido es que se afirma en la norma demandada que “ [e]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución […] decreta”. Por lo an terior, la norma es expedida de acuerdo a las facultades constitucionales del

República de Colombia, en ejercicio de sus facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución […] decreta”. Por lo an terior, la norma es expedida de acuerdo a las facultades constitucionales del Presidente como jefe de Gobierno y de Estado “[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejec ución de las leyes” ( …) 1 . En consideración de lo anterior, es que se debe entender que, en la expedición de este tipo de decretos la persona de mayor jerarquía es el Presidente. […] Lo anterior no solo atiende a un principio de orden sustan cial administrativo, sino que se constituye como una práctica procesal que garantiza el derecho de la defensa de la Nació n. Así, “la vinculación del Presidente de la República tiene fundamento en que, como lo señala el artículo 115 de la Constitución, es responsable por los actos administrativos que suscribe y, en esa medida, debe ser notificado de la existencia del proceso pues, de lo contrario, no se le estaría garantizando el derecho fundamental al debido proceso” […]».

4 Índice 22 Sede Electrónica SAMAI. 5 Índice 26 Sede Electrónica SAMAI.Radicación: 11-001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez

Demandado: Gobierno Nacional

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IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

7. Para resolver , el Desp acho pone de presente que ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades 6 sobre idénticos argumentos a los que ahora trae a c olación el apoder ado del Presidente de la República, para lo

7. Para resolver , el Desp acho pone de presente que ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diferentes oportunidades 6 sobre idénticos argumentos a los que ahora trae a c olación el apoder ado del Presidente de la República, para lo cual se puede citar la decisión adoptada en l a audiencia inicial realizada el 5 de septiembre de 2018, en el proceso radicado con el número 11001 -03-24-0002012-00369-00, oportunidad en la cual se consideró lo siguiente:

8. La capacidad y la representación de las p artes en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuen tra regulada en el artículo 159 d e la Ley 1437 de 2011 y que de l a lectura de dicha disposición se advierte que “[…] cuando se dema nde la nulidad de un ac to administrativo, la capacidad para ser sujetos procesales se encuentra radicada en las entidades púb licas […] que deban ser vinculad os c omo parte demandada o pasiva […]”.

9. De conformid ad con lo dispuesto en los Decretos 1060 de 9 de junio de 2014 y 245 de 19 de febrero de 2019, el Presidente de la República delegó en el Secretario Jurídico del Departam ento Administrativo de la Preside ncia de la República la facultad de “[…] notificarse, representar y conferir poderes en nombre del Presidente de la Repúb lica, y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte y en genera l en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial […]”.

10. De acuerdo con l os Dec retos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corr esponde al

en los que se constituya en parte y en genera l en todas las actuaciones que se surtan ante la Rama Judicial […]”.

10. De acuerdo con l os Dec retos 3443 de 2010 y 1649 de 2014, corr esponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de su Secretaria Jurídica : “[…] Revisar, es tudiar, formular observaciones y emitir conceptos sobre los proye ctos de decreto, res oluciones ejecutivas y directivas presidenciales sometidas a consideración del Presidente de la República […]”.

11. El artículo 115 de la Constitución Política dispone que ni ngún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción d e Ministros y Direct ores de Departamentos Administrativos y aquell os expedidos en su cali dad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por e l Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

6 Tesis reiterada en el auto de 25 de noviembre de 2019, dentro del proceso con radicación 11001-03-24-000-2016-0061900, Actor: Federación Colombiana de Bomberos, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato ValdésRadicación: 11-001-03-24-000-2022-00048-00

Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez

Demandado: Gobierno Nacional

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12. Cabe resaltar que la tesis planteada en el auto recurrido garantiza, ade más, el derecho de c ontradicción y de fensa respecto de todas las autoridades públicas que participaron en la expedición de l Decreto 1079 de 2015, especialmente del

12. Cabe resaltar que la tesis planteada en el auto recurrido garantiza, ade más, el derecho de c ontradicción y de fensa respecto de todas las autoridades públicas que participaron en la expedición de l Decreto 1079 de 2015, especialmente del mismo Presidente de la República, funcionario que con la interpretación efectuada en la exce pción propuesta quedaría exc luido de la intervención en este tipo de actuaciones judiciales y no podría manifestar las razones que lo motivaron al expedir el acto y sustentar su legalidad

13. Lo mismo puede pregonarse respecto de la excepción propuesta por la Superintendencia de Puertos y Tr ansporte, en tanto que el Memorando Conjunto No. 4611 del 13 de mayo de 2015 -acto demandado-, fue suscrito por el Viceministro de Transporte y por el Superinte ndente de Puertos y Transporte de la época, por lo que l e asisten motivos a dicha entidad para ac udir al proceso en defensa de los actos administrativos por ella expedidos.

14. Por lo anterior, el Despacho considera que la s excepciones propuestas no están llamadas a prosperar , tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo C ontencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, formuladas por los apoderados judiciales del Presidente de la República y de la Superintendencia de Puertos y Transportes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

en la causa por pasiva, formuladas por los apoderados judiciales del Presidente de la República y de la Superintendencia de Puertos y Transportes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el exped iente al Despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judici al SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autentic idad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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