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Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandante: LETICIA GUERRA ACERO Demandados: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REP ÚBLICA – MINISTERIO DE L

INTERIOR, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Tema: Nulidad del Decreto 1408 de 2021. Obligatoriedad de portar el carné de vacunación contra el covid-19

Auto que admite demanda, y ordena acumulación1

La ciudadana Leticia Guerra Acero , actuado en nombre propio , present ó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del C ódigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en la que elevó las siguientes pretensiones:

«[…] Que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1408 de 2021 por violación de los artículos 1, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Política […]»

Para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 135 del CPACA, norma que, en lo atinente a la acción de nulidad p or inconstitucionalidad, prevé lo siguiente:

«[…] Artículo 135. Nulidad por incon stitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante,

inconstitucionalidad, prevé lo siguiente:

«[…] Artículo 135. Nulidad por incon stitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general di ctados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucional idad d e lo s actos de carácter general que por expresa disposición constitucional se an expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulado s en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por incons titucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]» . (negrillas fuera del texto)

Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno nacional, siendo exigib le que, al

1 Expediente pasa a Despacho por reparto el 24 de enero de 2022.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA2

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandantes: Leticia Guerra Acero

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA2

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandantes: Leticia Guerra Acero Demandados: Presidente de la República y Otros.

formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución.

En armonía con lo expuesto y en cuanto a los presupuestos procesales para la procedencia del referido medio de control, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20182, señaló lo siguiente:

«[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de ca rácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar , que el juicio de v alidez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, n o respecto de la ley . Sobre el particular dice la jurisprudencia 3 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma d emandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución.

En tercer lugar , que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto

de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución.

En tercer lugar , que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir , aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]». (negrillas fuera de texto)

Con fundamento en lo expuesto, y una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que:

(i) no se evidencia que exista una atribución e xpresa constitucional para reglamentar la materia de que trata este Decreto.

En efecto, se advierte que, aunque la norma acusada responde a la naturaleza de acto administra tivo d e ca rácter general suscrito por el Ministro del Interior de la República de C olombia, Delegatario de Funciones Presidenciales , por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las fu nciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, lo cierto es que dicha manifestación de voluntad de la administración no fue expedida en desarrollo de una expresa atribución

Turismo encargado de las fu nciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, lo cierto es que dicha manifestación de voluntad de la administración no fue expedida en desarrollo de una expresa atribución

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.3

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandantes: Leticia Guerra Acero Demandados: Presidente de la República y Otros.

constitucional, sino como consecuencia de lo previsto en las Leyes: 136 de 1994 4 (artículo 91) modificada por la Ley 1551 de 2012 5; 1801 de 2016 6 (artículos 5, 6, 198, 199, 201 y 205), y 1751 de 20157 (artículo 5 y 10).

(ii) el juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 1º, 13, 16, 18, 24, 25, 37 y 152 de la Constitución Polí tica, así como los artículos 5º y 6º de la Declaración Universal Sobre Bioética y D erechos Humanos de 2005, también lo es que se hace

Constitución Polí tica, así como los artículos 5º y 6º de la Declaración Universal Sobre Bioética y D erechos Humanos de 2005, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal.

Nótese, en dicho sentido , que el demandante, en el acápite relacio nado c on e l concepto de violación, señaló normas de rango legal que presuntamente f ueron desconocidas con la expedición del acto acusado, según se desprende del acápite de la demanda que se transcribe a continuación: «[…] el Decreto 1408 de 2021 está viciado de nulidad por inconstitucionalidad al vulnerar directamente el artículo 49 de l a Constitución Política y el literal d) del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 al adoptar medidas que obligan a todas las personas que no pueden vacunarse contra el COVID 19 o libremente han decidido no hacerlo, puesto que está imponiéndoles ac tuar en contra de su voluntad a dicha vacuna, vulnerando también las disposiciones normativas sobre consentimiento informado […]».

Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el n umeral i) y, adicionalmente, se requiere el análisis de los decretos de emergencia sanitaria expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia por el coronavirus covid-19, así como la Ley 1751 de 2012, referida por el demandante dentro del libe lo de demanda.

(iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y

demanda.

(iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y

(iv) no nos encontramos ante un reglamento constituc ional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Con base en lo anterior, es cl aro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exc lusivamente de la confrontación del acto acusado con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenid o de l as n ormas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia.

4 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 5 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 6 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 7 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”.4

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandantes: Leticia Guerra Acero Demandados: Presidente de la República y Otros.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA8, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en

CPACA8, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control.

Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por la ciudadana Leticia Guerra Acero, en contra del Decreto 1408 d e 3 de noviembre de 2021 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergenc ia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, y el mantenimiento del orden público” , suscrito por el Ministro del Interior de la República de Colomb ia, Del egatario de Funciones Presidenciales, por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las funcion es del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo.

De otro lado, se dispo ndrá la acumulación del proceso de la referencia, al radicado número 11 001-03-24-000-2021-00686-00, comoquiera que se dan los presupuestos de que trata el artículo 148 del Código General del Proceso - CGP9, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR la dem anda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

8 Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…), 9 ARTÍCULO 148. PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN EN LOS PROCESOS DECLARATIVOS. Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas:

1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que s e encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.

(…)

3. Disposiciones co munes. Las acum ulaciones en lo s procesos declarativos procederán hasta antes d e señalarse fecha y hora para la audiencia inicial.

(…)

3. Disposiciones co munes. Las acum ulaciones en lo s procesos declarativos procederán hasta antes d e señalarse fecha y hora para la audiencia inicial.

Si en alguno de los procesos ya se hubiere notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, al decretarse la acumulación de procesos se dispo ndrá la notificación por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación. De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la acumulación. En estos casos el demandado podrá solicitar en la secretaría que se le suministre la reproducción de la demanda y de sus anexos dentro de los tres (3) días siguientes, vencidos los cuales comenzará a correr el término de ejecuto ria y el de traslado de la demanda que estaba pendiente de notificación al momento de la acumulación.5

Radicación: 11001-03-24-000-2022-00076-00

Demandantes: Leticia Guerra Acero Demandados: Presidente de la República y Otros.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por la ciudadana Leticia Guerra Acero, en contra del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021 , expedido por el Presi dente de la República, por el Ministro del Interior, por el Min istro de Salud y Protección Social, y por el Ministro de

Comercio, Industria y Turismo.

En consecuencia, se dispone:

noviembre de 2021 , expedido por el Presi dente de la República, por el Ministro del Interior, por el Min istro de Salud y Protección Social, y por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

En consecuencia, se dispone:

a) NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a las partes en la forma indicada en los artículos 201 del CPACA y 148 del CGP.

b) COMUNÍQUESE al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

c) TENER como parte demandante a la ciudadana Leticia Guerra Acero.

d) TENER como parte demandada al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

CUARTO: ACUMULAR el proceso de la referencia al radicado número 11001-0324-000-2021-00686-00, conforme a las razones expuesta en la parte motiva de esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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