CE - 110010325000201200680001AUTOQUERESUEL20220406170759

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: JULIO CÉSAR LÓPEZ ESPINOSA Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Ley 1437 de 2011. Recurso de súplica. Auto que declaró no probada la excepción previa de «inepta demanda». RECURSO DE SÚPLICA La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la Procuraduría General de la Nación y coadyuvado por la Comisión Nacional del Servicio Civil contra el auto dictado dentro de la audiencia inicial llevada a cabo el 23 de agosto de 2019, proferido por el magistrado William Hernández Gómez, a través del cual se declaró no probada la excepción de «inepta demanda» propuesta por la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES I.1. Demanda. Mediante demanda presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el señor Julio César López Espinosa, ejerció el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo; al respecto, solicitó que se declare la nulidad parcial de la Circular Conjunta 074 del 21 de octubre de 2009, proferida por la Procuraduría General de la Nación y la Comisión Nacional del Servicio Civil, en particular, de lasNulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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expresiones contenidas en dicho acto administrativo que refieren: «no podrán suprimir empleos reportados y que ya han sido ofertados a los aspirantes, ni podrán modificar los manuales de funciones y requisitos de los mismos». I.2. Admisión de la demanda. Por reunir los requisitos legales, a través de auto del 2 de mayo de 20141, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la demanda de la referencia. I.3. Contestación de la demanda. El 29 de agosto de 20142, la Procuraduría General de la Nación, mediante apoderado, contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones, pues, en su parecer, el acto acusado fue expedido de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales. Adicionalmente, propuso la excepción previa de «inepta demanda por carencia de objeto», en atención a que la parte actora ataca la validez de un acto que no puede catalogarse como administrativo, y por lo tanto no son susceptibles de impugnarse ante esta jurisdicción, pues dicha Circular no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas particulares o generales en el ordenamiento jurídico. Al respecto citó jurisprudencia de esta Corporación3 para concluir que, a través de la Circular 074 del 21 de octubre de 2009, se indicó a los representantes legales de las entidades del orden nacional, departamental y municipal, la obligación de dar cumplimiento con lo previsto en la constitución y la ley, de conformidad con los parámetros que para el efecto ha consagrado la CNSC, en consecuencia, puede observarse que con la 1 Folio 11 y 12 del expediente. 2 Folio 36 al 52 del expediente. 3 Consejo de Estado; providencia del 14 de octubre de 2010; Consejera ponente: María Elizabeth García González; Radicado 2006-00132-00; demandante: Ángela Patricia Guerrero Acevedo y

del expediente. 2 Folio 36 al 52 del expediente. 3 Consejo de Estado; providencia del 14 de octubre de 2010; Consejera ponente: María Elizabeth García González; Radicado 2006-00132-00; demandante: Ángela Patricia Guerrero Acevedo y otra.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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expedición de la misma no se crea, extingue o modifica una situación jurídica. Por otra parte, la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC allegó contestación el 9 de septiembre de 20144, en dicha oportunidad, manifestó que la condena pretendida y los hechos expuestos no pueden ser de recibo, debido a que el acto administrativo sometido a control se expidió con sujeción a la Constitución y a la ley. La demandada no propuso excepciones previas. II. AUTO SUPLICADO Mediante audiencia inicial llevada a cabo el 23 de agosto de 20195, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió declarar no probada la excepción de «inepta demanda» propuesta por la Procuraduría General de la Nación. Para fundamentar su posición arguyó que el acto demandado sí es susceptible de control judicial, pues la sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en las que se fundamentó la Procuraduría, se enmarcan dentro de una teoría tradicional que condicionaba la admisibilidad de la demanda contra una circular si esta podría catalogarse o clasificarse en un verdadero acto administrativo en cuanto produjera efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir una situación jurídica; no obstante, es importante tener en cuenta que el 27 de septiembre de 2014 la Sección Primera profirió una providencia en la que recogió en gran medida este criterio restringido y señaló «toda circular administrativa cualquiera que sea su contenido es susceptible de control judicial», y, más adelante indicó «esto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la administración, ya no controlable solo en tanto qué actos administrativos, sino en cuanto a 4 Folio 91 a 102 del expediente. 5 Minuto 8:51 a 13:45 del CD obrante a folio 130 del expediente.Nulidad Radicado:

judicial de las actuaciones de la administración, ya no controlable solo en tanto qué actos administrativos, sino en cuanto a 4 Folio 91 a 102 del expediente. 5 Minuto 8:51 a 13:45 del CD obrante a folio 130 del expediente.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia manifestaciones de la función administrativa, el hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial». En consecuencia, el acto demandado si es pasible de control judicial puesto que dispone «las entidades beneficiarias de los procesos de selección no podrán suprimir empleos reportados y que ya hayan sido ofertados a los aspirantes ni podrán modificar los manuales de funciones y requisitos de los mismos», es decir, dichas prohibiciones podrían implicar que efectivamente se estarían modificando situaciones jurídicas mediante las suspensión de competencias constitucionalmente asignadas a los gobernadores y alcaldes para crear, suprimir y fusionar los empleos de las dependencias, de ahí que sí tiene implicaciones jurídicas, y, por tanto, la Circular es pasible de ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. III. RECURSO DE SÚPLICA La Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de súplica en contra de la anterior decisión6, el cual fue coadyuvado por la Comisión Nacional del Servicio Civil7. El apoderado de la Procuraduría reiteró que el acto acusado no se constituye en un verdadero acto administrativo susceptible de ser demandado, pues a través del mismo solo se imparte una instrucción para efectos de la remisión que debían entregar todas las entidades del orden nacional y territorial frente al tema de las ofertas de los empleos; en esa medida, el actor quiere hacer ver que se trata de una orden para crear o suprimir empleos, pero no lo es, porque en la circular acusada solo se impartió una

6 Minuto 14:00 a 15:17 del CD obrante a folio 130 del expediente. 7 Minuto 15:45 a 15:58 del CD obrante a folio 130 del expediente. La CNSC no expresó ningún argumento, solo manifestó coadyuvar lo argüido por la Procuraduría.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

instrucción de acuerdo a las atribuciones de la Constitución y la ley. IV.CONSIDERACIONES IV.1. Competencia. Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de súplica formulado en única instancia en contra del auto del 23 de agosto de 2019, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el numeral 2.º del artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y con fundamento en lo dispuesto en el numeral 6.º del artículo 180 de la misma codificación. Aunado a ello, de conformidad con el artículo 125 del CPACA, el caso sub judice será resuelto por la Sala. IV.2. Transición normativa – Ley 2080 de 2021. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021 se reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011 y se dictaron ciertas disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y su entrada en vigencia se reguló de la siguiente forma: ARTÍCULO 86 de la Ley 2080 de 2021. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados enNulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. Bajo tales supuestos, cuando los recursos se hayan presentado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, seguirán rigiéndose por la normativa vigente al momento de su interposición. Por consiguiente, y en atención a que en el sub judice el recurso de apelación fue presentado el 23 de agosto de 2019, no le son aplicables las disposiciones contempladas en la Ley 2080 de 2021, sino los postulados que contiene la Ley 1437 de 2011. IV.3. Problema jurídico. Corresponde determinar si en el presente caso el acto administrativo acusado es objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones: i) Ineptitud sustantiva de la demanda. Dentro de la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que ostenten el carácter deNulidad Radicado:

lo Contencioso Administrativo. Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones: i) Ineptitud sustantiva de la demanda. Dentro de la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que ostenten el carácter deNulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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previas8, es decir, aquellas que se encargan de cuestionar el procedimiento, pero no atacan el fondo de asunto. En tal sentido, el artículo 100 del Código General del Proceso9 dispone una lista de las que se caracterizan como previas, dentro de las cuales se encuentra la excepción de «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones»10. Se configura la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda», cuando el juez observa la falta de cumplimiento de los requisitos formales del escrito introductorio de la contienda o por la indebida acumulación de pretensiones. Esta Corporación ha hecho consideraciones puntuales respecto de su aplicación y procedencia, las cuales se citan a continuación: « […] la denominación “ineptitud sustancial o sustantiva” ha tomado diferentes formas, sin embargo, técnicamente ha de señalarse que en la actualidad sólo es viable declarar próspera la que denomina la ley como “inepta demanda por falta de cualquiera de los requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones”, en las cuales encuadran parte de los supuestos en que se basaba la denominada “ineptitud sustancial o sustantiva”. 8 Artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad

o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 10 Numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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b.- Actual regulación procesal sobre la materia Como se verá a continuación, en la actualidad existen diversos mecanismos procesales a efectos de afrontar las diferentes falencias de orden procesal o sustancial que pueden presentarse en la demanda, a saber. iSupuestos que configuran excepciones previas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano11 consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib.12 que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP13). Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP14), o dentro del término de traslado de 11 Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso. 12 “{…} 3. El documento idóneo que acredite el carácter

con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. {…}” 13 “{…} 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. {…}” 14 Señala el ordinal, lo siguiente refiriéndose al trámite de las excepciones previas: “{…} 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. {…}” negrillas fuera de texto. Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 2.º del CPC, que indicaba: “{…} 2. Si se hubiere reformado la demanda, sólo se tramitarán una vez vencido el traslado de la reforma. Si con ésta se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA15 y 101 ordinal 1.º del CGP16. b) Por indebida acumulación de pretensiones. Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.»17 En resumen, de conformidad con los parámetros normativos de la Ley 1564 de 2012 (CGP) y la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda» se configura solamente por (i) la falta de requisitos formales de la demanda o (ii) la indebida acumulación de pretensiones; en consecuencia, aquellas falencias procesales diferentes de las antes enunciadas encontraran solución en otros mecanismos jurídicos (sean estos: otros medios exceptivos o saneamientos en otras etapas procesales). A las aclaraciones y correcciones de que trata el ordinal 2. del artículo 89, se aplicará también lo dispuesto en la parte final del inciso anterior. Dentro del traslado de la reforma, el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas que versen sobre el contenido de aquella. Estas y las anteriores que no hubiere quedado subsanadas, se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. {…}” negrillas fuera de texto. 15 “{…} PARÁGRAFO 2o. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días. {…}”

16 Señala la norma: “{…}1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. .{…}” negrillas fuera de texto. Regulado en similar forma en el artículo 99 ordinal 4.º ib. “{…}4. Cuando se trate de las excepciones contempladas en los ordinales 4., 5., 6. y 7. del artículo 97, en el auto que dé traslado de ellas el juez ordenará al demandante, dentro del término de dicho traslado, subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos. {…}” negrillas fuera de texto. Es de resaltar que pese a que este último ordinal del CGP no señale expresamente los ordinales 3, 4, 5 y 6, que corresponden en su orden a los ordinales 4, 5 7 y 6 del artículo 97 del CPC, ha de entenderse que cuando la norma indica que el demandante podrá en el término de traslado subsanar los defectos anotados, significa que esta parte podrá sanear estos defectos para que continúe el curso normal del proceso, una de las finalidades principales de las excepciones previas o denominadas también como dilatorias o de forma. Para este último efecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gomez Aranguren, Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00558-01(0191-14),

Actor: Naida Yazmín Acuña Vega, Demandado: Municipio De Santana - Boyacá. 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto de 21 de abril de 2016. Rad. 47001233300020130017101 (1416-2016). Consejero ponente doctor William Hernández Gómez.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia ii) De los actos administrativos objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La doctrina ha definido el acto administrativo, como «La declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»18. En complemento de ello, ha señalado que el acto administrativo es: «Toda declaración unilateral proferida en ejercicio de la función administrativa o que, a falta de esa función, el Constituyente o el legislador ha asignado su control a la jurisdicción contencioso administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares»19. Teniendo en cuenta lo anterior, existen varias e innumerables formas en que la doctrina ha clasificado los actos de la administración, bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su elaboración, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo expide o por la incidencia que tengan en la decisión final, entre otras. En ese sentido, se ha diferenciado claramente los llamados actos administrativos de carácter general y los actos administrativos de carácter particular. Los actos administrativos de carácter general, son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, por lo tanto se encuentra en una pluralidad indeterminada de personas.

18 García de Enterría, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Madrid. España 2001. pág. 540. Ver también Sentencia C-620 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. 19 Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editorial ABC, Librería Ediciones del Profesional Ltda, Séptima edición, Bogotá – Colombia 2016.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa 11 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

Sin embargo, los actos de carácter particular, son de contenido específico y concreto; producen situaciones y crean efectos individualmente considerados. Dentro de esta clasificación, la administración pública puede expedir un acto de contenido individual que puede estar referido a muchas personas concretamente identificadas20. Así las cosas, según su contenido, los actos administrativos se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Frente al particular, esta Sección en auto de 16 de marzo de 201721 puntualizó lo siguiente: «La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 24 de julio de 199, expediente. Nº 1570 A de 1997. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número:

20 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 24 de julio de 199, expediente. Nº 1570 A de 1997. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas.Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa». Bajo tal entendimiento, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad22 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral23 de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones24 o situaciones jurídicas subjetivas»25. En tal sentido, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, y no otorgan alguna solución de fondo a las solicitudes de los administrados o aquellos que se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables por vía judicial. 22 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 23 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara

Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” 24 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 25Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13).Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

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1. Del carácter enjuiciable de las Circulares. La Circular es una comunicación emitida por una autoridad superior a una inferior sobre un tema y con un propósito específico. Este documento es empleado para transmitir instrucciones y decisiones y así mismo tienen el carácter de obligatorias para los subordinados, sin tener las características de reglamento26. Anteriormente, la Jurisprudencia de esta Corporación27 indicaba que las circulares de servicios solo eran susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando contenían una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y pudieran tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limitaba a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no sería un acto susceptible de demanda. Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 27 de noviembre de 201428, cambió totalmente la concepción que se venía aplicando respecto