CE - 110010325000201200680001SENTENCIAANTIC20220916095332

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: JULIO CESAR LÓPEZ ESPINOSA Demandados: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y OTRO1 Temas: Circular Conjunta 074 del 21 de octubre de 2009. Prohibición de suprimir empleos reportados en la OPEC y de modificar el manual de funciones y competencias laborales. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA O-013-2022 1. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial de la referencia tramitado en virtud del medio de control de nulidad simple, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2. DEMANDA2-3 En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, el señor Julio César López Espinosa, actuando en nombre propio, presentó demanda en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Procuraduría General de la Nación. 2.1. Pretensión Se pretende la nulidad parcial de la Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009,

proferida por el procurador general de la Nación y la presidenta de la CNSC, relacionada con el deber de los representantes legales de las entidades públicas de todos los órdenes, de reportar la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) a la mencionada Comisión. La acusación está dirigida en contra de las expresiones que a continuación se resaltan: 1 Procuraduría General de la Nación. 2 Ff. 2-8, cuaderno físico principal. 3 La demanda fue admitida en auto del 2 de mayo de 2014 (Ff. 11 y 12 del cuaderno físico principal).Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

«En cumplimiento al mandato constitucional contenido en los artículos 125 y 130, que disponen la provisión de empleos a través de procesos de selección por mérito a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSCy en desarrollo del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, que asigna a ésta funciones relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera y en ejercicio de la función preventiva de la Procuraduría General de la Nación, se les solicita a los representantes legales que aún no han enviado o no han actualizado la información relativa a la oferta pública de empleos de carrera -OPEC-, reportarla a la CNSC, al igual que la relativa a los empleos que se encuentren en vacancia definitiva, incluidos los provistos a la fecha con nombramientos provisionales, indicando en este último caso, el día de posesión de los servidores que las ocupan. El envío de la información requerida debe hacerse a través del aplicativo dispuesto para tal fin en la página de la Comisión www.cnsc.gov.co, a más tardar el día 7 de diciembre de 2009. Cabe anotar que las entidades no podrán suprimir empleos reportados y que hayan sido ofertados a los aspirantes, ni podrán modificar los manuales de funciones y requisitos de los mismos antes de su provisión y hasta cuando el servidor nombrado supere el periodo de prueba, o que no existan más aspirantes en la lista de elegibles. Se recuerda que la omisión de esta obligación legal puede acarrear sanción disciplinaria al representante legal o quien haga sus veces, en aplicación del Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002. Las Procuradurías del nivel territorial, en ejercicio de su función de control preventivo de gestión, desarrollarán las acciones pertinentes para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la presente circular». (Negrita fuera de texto). El demandante formuló una segunda pretensión, consistente en que se declare la nulidad de las mismas expresiones previamente

nivel territorial, en ejercicio de su función de control preventivo de gestión, desarrollarán las acciones pertinentes para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la presente circular». (Negrita fuera de texto). El demandante formuló una segunda pretensión, consistente en que se declare la nulidad de las mismas expresiones previamente resaltadas, pero añadiendo que tal invalidación surta efectos a partir de la publicación de la circular. No obstante, en auto del 9 de junio de 20224, esta fue excluida como objeto de estudio del presente proceso5, sin que contra tal decisión se haya presentado recurso alguno. 2.2. Normas violadas y concepto de violación El demandante denunció la transgresión de los artículos 121, 305 (numeral 7), 315 (numeral 7) de la Constitución Política, así como el 74 de la Ley 617 de 2000. En su criterio, la violación alegada se concreta en el vicio de nulidad por falta de competencia por las siguientes razones. 4 Índice 67, expediente electrónico. 5 En sustento de esta decisión, señaló: «Al respecto, el despacho recuerda que, desde 1915, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado de manera reiterada que los efectos en el tiempo de la declaración de nulidad de los actos administrativos generales se retrotraen hasta el momento de su expedición, esto es, que se entiende que esta ha existido desde entonces o desde siempre (ex tunc) . No obstante, también ha definido que los efectos hacia el pasado no comprenden a aquellas situaciones jurídicas consolidadas, que son las que por cualquier circunstancia no admiten más

discusiones ante la administración ni ante la jurisdicción; por ello, la nulidad del acto general frente a esas situaciones solo rige desde el momento en el que es declarada y hacia el futuro (ex nunc)».Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

En primer lugar, explicó que, en los apartes demandados, la Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009 le prohibió a las entidades públicas suprimir los empleos reportados en la OPEC, al igual que modificar los manuales de funciones y los requisitos de los empleos. Adujo que la instrucción contenida en dicho acto administrativo se impartió sin competencia pues, tratándose de las entidades territoriales, la potestad para suprimir los empleos de las dependencias departamentales y municipales está en cabeza de los gobernadores y alcaldes, respectivamente, así como la de señalar las funciones especiales de los empleos que componen sus plantas de personal. De acuerdo con ello, consideró que el procurador general de la Nación y la presidenta de la CNSC no tenían la potestad para prohibirle a dichas autoridades administrativas el ejercicio de una facultad constitucional y legalmente asignada como la que se anotó. 3. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La solicitud que elevó el señor Julio César López Espinosa para que se suspendieran provisionalmente los efectos de las expresiones demandadas se resolvió en forma negativa a través de auto del 29 de marzo de 20166, contra el cual no se interpuso recurso alguno. 4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4.1. Procuraduría General de la Nación7 Esta entidad pública se opuso a la prosperidad de la pretensión de la demanda. Con tal fin, expuso que el demandante no tuvo en cuenta que los numerales 1, 3 y 5 del artículo 277 de la Carta Política, además de los numerales 2, 7, 16 y 36 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, prevén que el procurador general de la Nación puede emitir circulares como la que fue demandada, en el marco de sus funciones. Igualmente, que de conformidad con el artículo 130 de la Constitución y los artículos 11

16 y 36 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, prevén que el procurador general de la Nación puede emitir circulares como la que fue demandada, en el marco de sus funciones. Igualmente, que de conformidad con el artículo 130 de la Constitución y los artículos 11 (literales a, c y h) y 12 de la Ley 909 de 2004, la CNSC, como responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter especial, está facultada para expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera, entre las cuales se encuentra el artículo 14 del Decreto 1227 de 2005, que preceptúa que, una vez iniciadas las inscripciones en las convocatorias a concurso de méritos, solo podrá modificarse el sitio, hora y fecha de estas o de la aplicación de las pruebas. Asimismo, el Acuerdo 23 del 24 de abril de 2008 de la CNSC, que dispuso que una vez publicada la OPEC, solo podrán ser retirados empleos de 6 Ff. 44-58, expediente físico cuaderno de medidas cautelares. 7 Ff. 36-52, cuaderno físico principal.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

dicha oferta hasta un día antes de la fecha prevista para su registro, salvo que exista una orden judicial de por medio. 4.2. Comisión Nacional del Servicio Civil8 La entidad afirmó que la demanda no está llamada a prosperar. En sustento de ello aseguró que la Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009 fue emitida con la competencia que surge de los artículos 125 y 130 de la Carta, así como del literal h) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, que le imponen el deber a la CNSC de salvaguardar el mérito en el acceso a los empleos públicos, para lo cual puede emitir circulares instructivas. Del mismo modo, señaló que el parágrafo segundo del artículo 3.° del Decreto 4500 de 2005, preceptúa que la CNSC y las entidades beneficiarias de los concursos de méritos adelantados por esa Comisión, no deben modificar las convocatorias una vez se haya superado el periodo de inscripciones, y a ello respondió la expedición de la circular acusada. En ese sentido, afirmó que dicho acto no lleva implícita una prohibición a las autoridades departamentales y municipales para ejercer las funciones consagradas en los artículos 305 y 315 de la Constitución, y 74 de la Ley 617 de 2000, toda vez que lo único que se buscó fue dar seguridad y certeza a las OPEC certificadas por los jefes de las entidades que participaron de la Convocatoria n.° 001 de 2005. De otro lado, el apoderado aseveró que el demandante no pretende salvaguardar el ordenamiento jurídico, que es la finalidad del medio de control de nulidad,

sino que persigue un beneficio personal, ya que él, cuando fue gobernador del Departamento de Quindío, hizo caso omiso a lo indicado en la circular acusada, profiriendo los Decretos 1231 y 1232 del 22 de octubre de 2010, y 1253 del día 29 del mismo mes y año, mediante los cuales determinó la estructura de la administración pública departamental, la escala salarial de las distintas categorías de empleo y ajustó su planta de personal, respectivamente. Este actuar estuvo en contravía de las instrucciones impartidas por la Procuraduría y la CNSC, lo que derivó en que muchos ciudadanos que conformaron las listas de elegibles en la Convocatoria n.° 001 de 2005 no fueran nombrados en periodo de prueba, por cuanto la planta de empleos había sido modificada, violando así el principio del mérito y las expectativas legítimas de estas personas. Expuso que esa situación justificó la imposición de una multa de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes por parte de la CNSC al señor Julio Cesar López Espinosa, a través de la Resolución n.° 0542 del 7 de marzo de 2013, la cual fue demandada por este, junto con el acto que resolvió la reposición, en un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá. De esa manera, la entidad sostuvo 8 Ff. 91-102, ibidem.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

que lo que realmente busca el demandante con una eventual declaración de nulidad de la Circular Conjunta n.° 074 de 2009 es obtener una decisión favorable en el proceso que se adelanta en contra de los actos administrativos particulares previamente aludidos, lo que se constituye en un abuso del derecho de su parte. 5. TRÁMITE DEL PROCESO Debidamente convocada9, el 23 de agosto de 2019 se declaró abierta la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, en desarrollo de la cual el consejero ponente declaró no probada la excepción de «inepta demanda», propuesta por la Procuraduría General de la Nación. Como la decisión fue objeto de recurso de súplica y este se concedió en efecto suspensivo, se dio por terminada la diligencia en espera de la determinación que adoptaran los demás integrantes de la Sala. El expediente pasó al despacho del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, quien manifestó su impedimento10 para conocer del proceso por configurarse la causal 9 del artículo 141 del CGP. Por auto del 10 de junio de 202111, se declaró fundado el impedimento en cuestión y, en providencia del 24 de marzo de 202212, se resolvió negativamente el recurso de súplica, con la confirmación del auto que dictó el magistrado sustanciador el 23 de agosto de 2019 durante la audiencia inicial13. Teniendo en cuenta que la audiencia inicial convocada en este proceso no finalizó con la fijación del litigio y el decreto de pruebas, en auto del 9 de junio de 202214, el consejero ponente dio aplicación al artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, a efectos de emitir sentencia anticipada. De acuerdo con ello, decretó como pruebas las aportadas por las partes y procedió a la fijación del litigio en los siguientes términos: […] ¿La

CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, a efectos de emitir sentencia anticipada. De acuerdo con ello, decretó como pruebas las aportadas por las partes y procedió a la fijación del litigio en los siguientes términos: […] ¿La Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009 está viciada de nulidad por falta de competencia en la medida en que, con su expedición, el procurador general de la Nación y la presidenta de la CNSC, reglamentaron un asunto reservado al constituyente, relativo a las atribuciones propias de gobernadores y alcaldes respecto de la supresión de empleos y modificación de los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con los artículos 121, 305 (n.° 7) y 315 (n.° 7) de la Constitución, y 74 de la Ley 617 de 2000? […] 9 La citación a la audiencia inicial se dispuso en auto del 12 de agosto de 2019 (F. 123, cuaderno físico principal). 10 F. 148, cuaderno físico principal. 11 Índice 52, expediente electrónico. 12 Ff. 157-166, cuaderno físico principal. 13 Debido a la afectación del quorum decisorio, para la toma de estas determinaciones, la Sala se conformó con el consejero que seguía en turno en la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación. 14 Índice 67, expediente electrónico.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

En auto del 25 de julio de la presente anualidad, se corrió traslado para alegar por escrito y para que el Ministerio Público rindiera su concepto15. 6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. Parte demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal. 6.2. Parte demandada Procuraduría General de la Nación16 La entidad insistió en que debían desestimarse las súplicas de la demanda pues su intervención en la expedición del acto parcialmente acusado tuvo como sustento el artículo 277 de la Constitución Política, que en sus numerares 1, 3 y 5 le asigna al procurador general de la Nación las funciones de vigilar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, defender los intereses de la sociedad y velar por el ejercicio diligente de la función administrativa. Además, señaló que el artículo 7, numeral 7 de la Ley 262 de 2002 le atribuye a dicho funcionario la labor de expedir los actos administrativos, órdenes, directivas y circulares que sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y el desarrollo de las funciones atribuidas por la ley. De acuerdo con lo anterior, resaltó que la Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009 no hizo más que indicarle a los representantes legales de las entidades públicas que estaban en la obligación de dar estricto cumplimiento al ordenamiento jurídico vigente, pues la prohibición de suprimir los empleos o modificar sus requisitos y los manuales de funciones y competencias laborales durante el desarrollo de los concursos de mérito busca el respeto de las convocatorias. Con base en ello, concluyó que el acto

demandado es el resultado de la función constitucional a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como ente rector para la administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos, y de la Procuraduría General de la Nación, como vigilante del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. Comisión Nacional del Servicio Civil17 Reiteró su oposición a la prosperidad de la pretensión de la demanda, esencialmente, porque ella desconoce la competencia que le asiste a la Comisión Nacional del Servicio Civil para impartir instrucciones en materia de carrera administrativa. 15 Índice 73, expediente electrónico. 16 Índice 78, expediente electrónico. 17 Índice 79, ibidem.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Como fundamento de lo anterior, se refirió a la naturaleza de órgano autónomo e independiente que le fue conferida en los artículos 130 Superior y 7 de la Ley 909 de 2004, de donde se desprenden sus funciones como máxima autoridad en materia de administración, vigilancia y control de los sistemas de carrera administrativa. Especialmente, aludió a las labores que le corresponde ejercer por mandato de los artículos 11 (literales c y h) y 12 (literal h) de la Ley 909 de 2004, consistentes en la elaboración de las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera; la expedición de circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa y la toma de medidas a través de las cuales se garantice la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y desarrollo de este tipo de empleos. Afirmó que estas normas son las que soportan la competencia de la CNSC en la expedición del acto acusado y que, bajo ninguna óptica podría considerarse invadida la facultad que le otorgó el constituyente a los alcaldes y gobernadores pues lo cierto es que las disposiciones que rigen la materia impiden que iniciada la etapa de inscripciones se realicen cambios de fondo relativos a la convocatoria, todo ello con el propósito de salvaguardar la seguridad jurídica, el mérito y la carrera administrativa. En ese sentido, destacó que los apartes acusados buscaban evitar que el resultado de los concursos de méritos fuera inane fruto de las decisiones adoptadas por el nominador (entidades destinatarias de los concursos) tendientes a la supresión de empleos o a la modificación de sus plantas de personal y sus Manuales Específicos de Funciones y Competencias Laborales. Además, denunció que admitir esta posibilidad quebrantaría la confianza legítima de quienes se inscriben al concurso. De acuerdo con lo anterior, concluyó que, en virtud de

a la modificación de sus plantas de personal y sus Manuales Específicos de Funciones y Competencias Laborales. Además, denunció que admitir esta posibilidad quebrantaría la confianza legítima de quienes se inscriben al concurso. De acuerdo con lo anterior, concluyó que, en virtud de los derechos y principios constitucionales anunciados, la competencia que otorgan los artículos 305 y 315 Constitucionales en sus numerales 7 no es carácter absoluto. 7. MINISTERIO PÚBLICO Se abstuvo de emitir concepto en este proceso. 8. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201918, proferido por la Sala 18 Reglamento Interno del Consejo de Estado.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. 8.2. Problema jurídico A continuación, la Sala procede a estudiar y resolver el interrogante que se determinó en auto del 9 de junio de 2022, que dispuso darle aplicación al trámite propio de la sentencia anticipada: ¿La Circular Conjunta n.° 074 del 21 de octubre de 2009 está viciada de nulidad por falta de competencia en la medida en que, con su expedición, el procurador general de la Nación y la presidenta de la CNSC, reglamentaron un asunto reservado al constituyente, relativo a las atribuciones propias de gobernadores y alcaldes respecto de la supresión de empleos y modificación de los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con los artículos 121, 305 (n.° 7) y 315 (n.° 7) de la Constitución, y 74 de la Ley 617 de 2000? Tesis de la Sala: La circular demandada no está viciada de nulidad por falta de competencia porque, en lo que se refiere a la CNSC, se expidió en ejercicio de la función que le otorga el literal h) del artículo 11 de la Ley 909 de 2005, en armonía con el artículo 130 Superior. En cuanto a la Procuraduría General de la Nación, se dictó en uso de las atribuciones que contemplan el artículo 277 Constitucional (numerales 1, 3 y 5) y el artículo 7 (numeral 31) del Decreto Ley 262 de 2000. Ello sumado al hecho de que las demandadas gozaban de suficiente

cobertura constitucional y legal para emitir las orientaciones anotadas pues, al referirse a la prohibición de suprimir empleos o modificar sus funciones hasta tanto no se consoliden y ejecuten los resultados del concurso, la Circular 74 de 2009 se limitó, en estricto sentido, a cumplir un propósito informativo y orientador respecto de la forma en que debía aplicarse el artículo 14 del Decreto 1227 de 2005, vigente para la fecha, en consonancia con los artículos 40-7, 83, 125, 209 y 130 de la Constitución Política. En ese orden de ideas, no es factible entender que a través del acto parcialmente acusado las entidades demandadas excedieron sus atribuciones en desconocimiento de aquellas que, por disposición constitucional, le asisten a los alcaldes y gobernadores para disponer sobre los empleos de las entidades que representan y determinar sus funciones. En sustento de esta posición, se desarrollará un marco teórico relativo a (i) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos; (ii) la Comisión Nacional del Servicio Civil como órgano de administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos; (iii) la expedición de circulares instructivas por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil; (iv) para entonces darle solución al caso concreto.Radicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

Ø La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere19. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad; además, el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 2.°20, 6.°21, 12122, 12223 12324 y 20925 Superiores. Así, la 19 «Respecto del elemento subjetivo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que el requisito de la competencia del órgano o funcionario como elemento del acto significa que éste debe emanar de un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y dentro

de los límites de su competencia (auto de marzo 9 de 1971, Anales de 1971, Tomo 80, página 367). Es, en otros términos, lo que establece nuestra Constitución cuando dispone que no habrá ningún empleo público que no tenga las funciones señaladas por ley o reglamento [Cfr. artículo 122 de la Constitución de 1991]»: Miguel Largacha Martínez y Daniel Posse Velásquez, Causales de anulación de los actos administrativos, Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 1988, pp. 19-20. 20 CP, art. 2: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 21 CP, art. 6: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». 22 CP, art. 121: «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 23

CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente». 24 CP, art. 123: «Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]». 25 CP, art. 209: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá unRadicado: 11001-03-25-000-2012-00680-00 (2361-2012) Demandante: Julio César López Espinosa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

competencia implica que quienes ejercen función pública solo pueden hacer lo que el ordenamiento jurídico les permite, al contrario de los particulares, que pueden hacer todo lo que no les está jurídicamente prohibido26. En este punto, conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa27. Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico28, el material29, el territorial30 y en algunos casos el temporal31. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico. Por ello, el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este elemento como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves32 y, por lo tanto, no puede ser saneado33. control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 26 Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 120. 27 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ej