CE - 110010325000201301491001SENTENCIA20231017091044

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013)

Demandantes: Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Marino Jaimes Caballero,

Carlos Ciro Ruiz Duarte y Carlos Roberto Ávila Aguilar Demandado: Procuraduría General de la Nación, PGN Tema: Sanción disciplin aria de suspensión convertida en multa , impuesta a los concejales de Floridablanca, por realizar una descripción típica establecida como delito de prevaricato , al aprobar un acuerdo municipal para crear una prima técnica a favor del alcalde

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Asunto

La Sala, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, procede a proferir la siguiente sentencia de única instancia en el proceso de la referencia.

I.- Antecedentes

1.- La demanda y su trámite en el Tribunal Administrativo de Santander

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, el 28 de junio de 2013 2 Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Marino Jaimes

1.- La demanda y su trámite en el Tribunal Administrativo de Santander

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1, el 28 de junio de 2013 2 Luis Alfonso Buitrago Vásquez, Félix Marino Jaimes Caballero, Carlos Ciro Ruiz Duarte y Carlos Roberto Ávila Agu ilar, ex concejales del municipio de Floridablanca, a través de apoderado judicia l3 demandaron ante el Tribunal Administrativo de Santander, la nulidad de l os siguientes actos

administrativos sancionatorios disciplinarios:

 Acto administrativo del 19 de ju nio de 2012 emitido por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga a través del cual fueron sancionados , en primera instancia, con destitución e inhabilidad de 10, 11 y 12 años, según el caso , todos los concejales del municipio de Floridablanca del periodo 2008 - 2011

1 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA. 2 Según acta de reparto visible a folio 379 del cuaderno principal núm. 1. 3 Roberto Ávila Gafaro, identificado como aparece en los poderes que reposan en los folios 364 a 367 del cuaderno principal núm. 1.2

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros que aprobaron el acuerdo núm. 002 del 14 de enero de 2008, mediante el cual se «… estable[ió] la prima técnica para el alcalde…», y

Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros que aprobaron el acuerdo núm. 002 del 14 de enero de 2008, mediante el cual se «… estable[ió] la prima técnica para el alcalde…», y

 Acto administrativo del 1 de noviembre de 2012 de la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa que, en segunda instancia, modificó el acto administrativo sancionatorio de primera instancia, para imponer destitución e inhabilidad de 10 años a todos los disciplinados.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se condenara a la PGN a: (i) eliminar la sanción de los registros y antecedes disciplinarios que obren en los sistemas de información de l órgano de control , (ii) pagarles de manera indexada los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el tiempo que estuvieren inhabilitados, (iii) pagarles a sus esposas, hijos, padres y hermanos los perjuicios materiales y morales a que hubiere lugar, y (iii) pagar las costas y gastos del proceso.

3. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto de l 24 de ju lio de 20134, resolvió inadmitir la demanda para que se corrigieran algunos aspectos relacionados con (i) el agotamiento de l requisito de procedibilidad de la conciliación y (ii) el contenido y alcance de los poderes judiciales.

4. Mediante memorial de l 8 de agosto de 2013 5, los demandantes a través de su apoderado judicial, subsanaron la demanda en los términos señalados en el auto inadmisorio. Adicionalmente informaron al Tribunal que por medio de acto

4. Mediante memorial de l 8 de agosto de 2013 5, los demandantes a través de su apoderado judicial, subsanaron la demanda en los términos señalados en el auto inadmisorio. Adicionalmente informaron al Tribunal que por medio de acto administrativo del 22 de julio de 2013 , el procurador general de la Nación resolvió revocar de manera directa los mencionados actos administrativos sancionatorios, únicamente en lo que respecta al análisis de culpabilidad , manteniendo en firme los demás aspectos. En ese sentido, a partir de un nuevo análisi s de culpabilidad, sustituyó la sanción de destitución por suspensión en el ejercicio del cargo por 10 meses, la cual por orden de la resolución 078 del 4 de septiembre de 2013 del presidente del Concejo de Floridablanca, fue convertida en multa s para cada disciplinado, tasadas a partir del monto de los honorarios devengados, dependiendo de las sesiones a las cuales asistieron.

5. Por medio de auto del 2 de septiembre de 2013 6 el Tribunal resolvió remitir el expediente al Consejo de Estado porque al tratar se de una decisión adoptada por el procurador general de la Nación, la competencia para conocer de este asunto estaba asignada a esta Corporación por disposición expresa del artículo 149.2 del

CPACA.

4 Folios 380 - 381 del cuaderno principal núm. 1. 5 Folios 384 - 387 del cuaderno principal núm. 1. 6 Folios 422 del cuaderno principal núm. 1.3

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013)

6 Folios 422 del cuaderno principal núm. 1.3

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013)

Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros

2.- Trámite de la demanda en el Consejo de Estado

6. A través de auto del 20 de octubre de 2014 7 el Consejo de Estado resolvió inadmitir la demanda , así como del escrito de subsanación presentad o ante el Tribunal Administrativo de Santander, para que se precisara si también se estaba demandando el acto admini strativo del 22 de julio de 2013, por el cual el procurador general de la Nación revocó de manera directa los actos administrativos sancionatorios disciplinarios de primera y segunda instancia del 19 de junio y 1 de noviembre de 2012 y dictó decisión sancionatoria sustitutiva.

7. Luis Alfonso Buitrago Vásquez a través de un nuevo apoderado judicial 8, subsanó la demanda a través de memorial del 23 de enero de 20159 para solicitar:

(i) de manera principal, la nulidad parcial en lo que a él respecta, de los referidos actos administrativos sancionatorios de primera y segunda instancia , (ii) en forma subsidiaria, la nulidad total los tres actos administrativos mencionados , incluyendo el del 22 de julio de 2013, expedido por el procurador general de la Nación , y (iii) condenar a la PGN al pago de las costas y gastos del proceso.

8. El apoderado inicial de los demandantes 10, actuando en nombre de todos ellos, a través de memorial de l 26 de enero de 2015 11 subsanó la demanda para

condenar a la PGN al pago de las costas y gastos del proceso.

8. El apoderado inicial de los demandantes 10, actuando en nombre de todos ellos, a través de memorial de l 26 de enero de 2015 11 subsanó la demanda para precisar que también pedía la nulidad de todos los actos administrativos sancionatorios, incluido el del 22 de julio de 2013.

9. Por medio de auto de l 6 de abril de 2015 12 el despacho sustanciador requirió a los dos apoderados para que, previa consulta con Luis Alfonso Buitrago Vásquez, precisaran los términos y alcances de la representación judicial . A través de memoriales del 21 13 y del 24 14 de abril de 2015, Luis Alfonso Buitrago Vásquez y su nuevo apoderado 15, precisa ron que: (i) el mandato judical otorgado al apoderado inicial, finalizó en l o que a él respecta, (ii) se constituyó una nueva representación judicial, diferente y autónoma de la de los demás demandantes, (iii)

(iii) no se se trata de una nueva demanda , sino de la subsanación del libelo inicial y (iii) no se sustituyeron las preten siones de la demanda inicial, sino que se

7 Folios 435 - 438 del cuaderno principal núm. 1. 8 Javier Augusto Buitrago Rey, identificado como aparece en el poder que reposa en el folio 442 del c uaderno principal núm. 1. 9 Folios 447 - 466 del cuaderno principal núm. 1. 10 Roberto Ávila Gafaro, identificado como aparece en los poderes que reposan en los folios 364 a 367 del cuaderno principal núm. 1.

9 Folios 447 - 466 del cuaderno principal núm. 1. 10 Roberto Ávila Gafaro, identificado como aparece en los poderes que reposan en los folios 364 a 367 del cuaderno principal núm. 1. 11 Folios 468 - 474 del cuaderno principal núm. 1. 12 Folios 541 - 544 del cuaderno principal núm. 1. 13 Folios 555 - 562 del cuaderno principal núm. 2. 14 Folios 553 - 554 del cuaderno principal núm. 2. 15 Javier Augusto Buitrago Rey, identificado como aparece en el poder que reposa en el folio 442 del cuaderno principal núm. 1.4

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros agregaron pretensiones adicionales.

10. A través de auto del 1 de marzo de 201616 el despacho sustanciador ordenó (i) acumular a la demanda inicial, el escrito de subsanación presentad o por Luis Alfonso Buitrago Vá squez, a través de su nuevo apoderado judicial, bajo el entendido de que materialmente se trataba de una nueva demanda y (ii) admitir la demanda y las subsanaciones en un único radicado, para tramitarlas como un todo en una sola cuerda procesal, contra tod os los actos administrativos sancionatorios, incluido el acto administrativo del 22 de julio de 2013 proferido por el procurador General de la Nación.

3.- Fundamentos fácticos

11. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:

sancionatorios, incluido el acto administrativo del 22 de julio de 2013 proferido por el procurador General de la Nación.

3.- Fundamentos fácticos

11. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:

11.1. El 2 de enero de 2008, el alcalde de Floridablanca del periodo 2008 - 2011, Eulises Balcázar Navarro , por iniciativa suya, presentó al Concejo proyecto de acuerdo para «establecer una prima técnica equivalente al 50% de su asignación mensual, para el alcalde […] por el de sempeño de sus funciones». En la exposición de motivos señaló que: (i) el artículo 313.6 de la Constitución autoriza a los concejos a determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municip al, (ii) los artículos 1 y 4 del decreto 1661 de 1991 y 1 y 10 del decreto 2164 de 1991 y el decreto 1336 de 2003, la prima técnica podrá asignarse en un 50% de la asignación mensual, a quienes estén nombrados con carácter permanente en empleos del nivel d irectivo, como un reconocimiento económico para atraer y mantener en el servicio a servidores altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden (a) la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o (b) la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, y (iii) la Secretaría de Hacienda municipal certifica la disponibilidad presupuestal17.

11.2. El 10 de enero de 2008 , en sesión de la Comisi ón Permanente de

responsabilidad, y (iii) la Secretaría de Hacienda municipal certifica la disponibilidad presupuestal17.

11.2. El 10 de enero de 2008 , en sesión de la Comisi ón Permanente de Presupuesto y Hacien da a la que asistieron 6 c oncejales18, el concejal Alirio Pinzón Díaz rindió ponencia positiva para primer debate del proyecto de acuerdo, condicionado a la presentación : (i) del certificado de disponibilidad presupuestal y (ii) de los certificados de estud io que acreditaran que el alcalde reunía los requisitos para el otorgamiento de la prima técnica.

16 Folios 574 - 593 del cuaderno principal núm. 2. 17 Folios 107 a 108 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 18 Félix Marino Jaime Jaimes Caballero, Alirio Pinzón Díaz, Oliverio Solano Cala, Julio César Parra Aceros, Ferley Guillermo González Ortíz y José Uribe Figueroa.5

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013)

Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros

11.3. El 14 de enero de 2008, en sesión ordinaria a la que asistieron 16 concejales19, el concejal Oliverio Solano Cala rindió ponencia positiva para segundo debate del proyecto de acuerdo , ya que: (i) según el artículo 184 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1919 de 2002, los concejos son competentes para otorgar la prima técnica y (ii) fueron allegados a la Secretaría del Concejo, los documentos y certificacio nes requeridos, relacionados con los títulos académicos

otorgar la prima técnica y (ii) fueron allegados a la Secretaría del Concejo, los documentos y certificacio nes requeridos, relacionados con los títulos académicos y la experiencia del alcalde . Sometido el asunto a consideración de la plenaria , se aprobó: «establ[ecer] una prima técnica equivalente al 50% de su asignación mensual a […] Eulises Balcázar Navarro , alcalde popular de Floridablanca, por el ejercicio de sus funciones. Lo anterior debido a que la prima técnica está establecida para la persona y no para el cargo»20.

11.4. El acuerdo núm. 002 fue expedido el 14 de enero de 2008. En su parte considerativa se acogieron los argumentos expuestos por el alcalde en la exposición de motivos, resumidos en el fundamento 11.1 de esta providencia, y su parte resolutiva quedó así: «establézcase una prima técnica equivalente al 50% de su asignación mensual a […] Eulises Balcázar Navarro, alcalde popular de Floridablanca, por el ejercicio de sus funciones» 21. El 15 de enero de 2008, Eulises Balcázar Navarro, alcalde de Floridablanca, sancion ó el acuerdo. Ese mismo día s e fijó en la «cartelera pública» del municipio y se remitió copia para su publicación en la Gaceta Municipal22.

11.5. El 22 de diciembre de 20 10 José Gualdrón Guerre ro formuló queja disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Bucaramanga por las presuntas irregularidades en que pud o haber incurrido Eulises Balcázar Navarro, alcalde de

disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Bucaramanga por las presuntas irregularidades en que pud o haber incurrido Eulises Balcázar Navarro, alcalde de Floridablanca, al presentar al Concejo el proyecto de acuerdo núm. 002 de 2008, «por medio del cual se establece la prima técnica para el alcalde popular del municipio de Floridablanca», supuestamente sin el cumplimiento de los requisitos legales, porque al parecer aportó documentos falsos.

11.6. El 7 de marzo de 2011, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga ordenó adelantar la indagación preliminar.

11.7. El 23 de marzo de 2011, José Gualdrón Guerrero dio alcance a la q ueja que había presentado contra Eulises Balcázar Navarro, para solicitar a la Procuraduría

19 Carlos Roberto Ávila Aguilar, Luis Alfonso Buitrago Vásques, Javier Martín Dulcey Villamizar, Hermes Antonio Durán Bueno, Humberto Gómez Cepeda, Ferley Guillermo González Ortíz, Juan Carlos Manrique Becerra, Efraín Mendoza Rodríguez, José Anunciación merchán Basto, Alirio Pinzón Díaz, Ágel Javier Rangel, Carlos Ciro Ruíz Duarte, César Augusto Sánchez Quintero, Oliverio Solano Cala, José Uribe Figueroa y Heriberto Vera Pedraza. 20 Folios 3 a 9 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 21 Folios 149-150 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 22 Folios 151-152 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario.6

21 Folios 149-150 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 22 Folios 151-152 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario.6

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros Provincial de Bucaramanga que también se investiga ra la conducta de los concejales23.

11.8. El 30 de septiembre de 2011, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga ordenó: (i) abrir investigación disc iplinaria contra Eulises Balcázar Navarro , a la cual le asignó el radicado IUC -2011-82-359560 y (ii) desglosar parte de la foliatura, para que se iniciaría un proceso disciplinario diferente contra los concejales24.

11.9. La Procuraduría Provincial de Bucaramanga mediante auto del 30 de septiembre de 2011 inició indagación preliminar contra los 19 concejales del municipio de Floridablanca, a la cual le asignó la radicación IUS-2011-36678925.

11.10. La referida autoridad d isciplinaria en proveído del 28 de noviembre de 201126 decidió aplicar el procedimiento verba l, citar a audiencia y formul ar un único cargo contra los disciplinados debido a que tramitaron y aprobar on el acuerdo núm. 002 de 2008 que otorgó la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a l alcalde Eulises Balcázar Navarro, sin tener en cuenta que él no tenía derecho a ese beneficio salarial porque: (i) este

experiencia altamente calificada a l alcalde Eulises Balcázar Navarro, sin tener en cuenta que él no tenía derecho a ese beneficio salarial porque: (i) este emolumento sólo beneficia a los empleados del orden nacional, como lo estableció el Consejo de Estado desde la sentencia proferida el 19 de marzo de 1998 en el expediente 11955, en la que anuló el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 , que confería la prima técnica para los servidores públicos del nivel territorial, (ii) sus títulos de bachiller y economista resultaron ser falsos, aspecto que los concejales no tuvieron el cuidado de verificar, es decir, no comprobaron la veracidad de la información contenida en la hoja de vida del alcalde , y (iii) la experiencia que acreditó no es altamente calificada, sino que corresponde a la que cualquier persona con su formación académica puede adquirir, relacionada con la realización de labores netamente a dministrativas. Por tales circunstancias, la Procuraduría Provincial de Bucaramanga consid eró que los concejales incurrieron a título de culpa gravísima -por desatención elemental o desconocimiento del deber objetivo de cuidado -, en la falta gravísima del artículo 48. 1 de la Ley 734 de 2002 , CDU, que alude a «realizar objetivamente una descripc ión típica consagrada en la ley cómo delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o c omo consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» , que en este caso se trata de la prevista en el artículo 413 del Código Penal , CP, como prevaricato por acción, con el que se penaliza al «servidor público que profiera resolución, dictamen o

consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» , que en este caso se trata de la prevista en el artículo 413 del Código Penal , CP, como prevaricato por acción, con el que se penaliza al «servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley (…)» . En el pliego de cargos tambi én se

23 Folios 1 a 2 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 24 Folios 31 a 33 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 25 Folios 35 a 36 del cuaderno núm. 1 del proceso disciplinario. 26 Folios 175 a 279 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario.7

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros señala que los concejales vulneraron el principio de moralidad administrativa.

11.11. La audiencia se llevó a cabo los días 13 27, 16, 28 2129, 22 30 y 2731 de diciembre de 2011; 1332, 1633, 2334, 2535 y 3036 de enero de 2012; 137, 638, 739, 840 1541, 2042 y 2143 de febrero de 2012; 144, 745, 2246 y 2947 de marzo de 2022 y 2548 de abril de 2012.

11.12. En el marco de la audiencia, en sus versiones libres y en los descargos, los concejales alegaron, entre otr os argumentos, los siguientes: (i) el concejo había

de abril de 2012.

11.12. En el marco de la audiencia, en sus versiones libres y en los descargos, los concejales alegaron, entre otr os argumentos, los siguientes: (i) el concejo había reconocido en anteriores oportunidades, desde 1994, la prima técnica al alcalde, al personero y al contralor municipal , con fundamento en varios pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Santander que señalaban que a los servidores públicos de las entidades territoriales se les podía reconocer la prima técnica , (ii) el proyecto de acuerdo núm. 002 de 2008 venía con el visto bueno de la s oficinas Asesora Jurídica y de Contratación de la Alcaldía, lo que los indujo a tramitarlo y a aprobarlo, confiados en la revisión jurídica que dichas dependencias realizaron, más aún porque ninguno de ellos es abogado, (iii) el artículo 184 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el 313.6 Superior, autoriza a los concejos para otorgar la prima técnica a los empleados municip ales, (iv) en ese momento toda la sociedad de Floridablanca y de Santander, creía que Eulises Balcázar Navarro era bachiller y economista especializado, no solo porque así estaba publicado en la página oficial de la alcaldía, sino porque era de público conocimiento que había sido alcalde en un periodo anterior, que había tra bajado en Cajanal, en la Contraloría General de la República, en la Contraloría Departamental, en la Auditoría y en el servicio diplomático, y que tiempo después fue que se enteraron, por notas de prensa que la Fiscalía estaba investigando al alcalde por falsificar sus

Contraloría General de la República, en la Contraloría Departamental, en la Auditoría y en el servicio diplomático, y que tiempo después fue que se enteraron, por notas de prensa que la Fiscalía estaba investigando al alcalde por falsificar sus

27 Folios 364 a 367 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 28 Folios 374 a 376 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 29 Folios 379 a 385 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 30 Folios 386 a 392 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 31 Folios 393 a 397 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 32 Folio 398 del cuaderno núm. 5 del proceso disciplinario. 33 Folio 409 del cuaderno núm. 6 del proceso disciplinario. 34 Folios 410 a 415 del cuaderno núm. 6 del proceso disciplinario. 35 Folios 628 a 635 del cuaderno núm. 7 del proceso disciplinario. 36 Folios 636 a 649 del cuaderno núm. 7 del proceso disciplinario. 37 Folios 683 a 684 del cuaderno núm. 7 del proceso disciplinario. 38 Folios 814 a 821 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 39 Folios 822 a 824 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 40 Folios 871 a 8872 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 41 Folios 925 a 926 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 42 Folio 963 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario.

41 Folios 925 a 926 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 42 Folio 963 del cuaderno núm. 8 del proceso disciplinario. 43 Folio 1034 del cuaderno núm. 9 del proceso disciplinario. 44 Folio 1108 del cuaderno núm. 9 del proceso disciplinario. 45 Folios 1111 a 1112 del cuaderno núm. 9 del proceso disciplinario. 46 Folios 1197 a 1198 del cuaderno núm. 9 del proceso disciplinario. 47 Folios 1259 a 1260 del cuaderno núm. 10 del proceso disciplinario. 48 Folios 379 a 382 del cuaderno núm. 10 del proceso disciplinario.8

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros títulos académicos, (v) de buena fe y con confianza legítima creyeron en el concejal Alirio Pinzón Díaz que como ponente del proyecto de acuerdo , manifestó en la Comisión de Presupuesto y en la sesión plenaria del Concejo, que había revisado la hoja de vida del alcalde y constatado que sí reunía los requisitos para que se le reconociera la prima técnica, lo que los indujo a tramitar y aprobar el proyecto de acuerdo, (vi) el 21 de mayo de 2009, un año después de los hechos investigados, fue que el Consejo de Estado, mediante sentencia proferida en el expediente 1588-2008, definió su postura en torno a la ilegalidad de extender el régimen salarial de los servidores del orden nacional a los del nivel territorial, (vii)

expediente 1588-2008, definió su postura en torno a la ilegalidad de extender el régimen salarial de los servidores del orden nacional a los del nivel territorial, (vii) el acuerdo nunca fue publica do en la gaceta municipal , por lo que nunca entró en vigencia, (viii) en otras entidades territoriales como es el caso de Bogotá D.C. y la Gobernación de Santander , se ha establecido en varias oportunidades una prima técnica a favor del alcalde y de otros servidores públicos de sus dependencias, (ix) la PGN también los investigó , por otorgar la prima técnica al contralor y al personero en el año 2008, absolviéndolos en el año 201249.

11.13. Agotada la etapa probatoria y realizadas las alegaciones finales , la Procuraduría Provincial de Bucaramanga profirió acto administrativo disciplinario de primera instancia el 19 de junio de 2012, por medio del cual sancionó con destitución e inhabilidad de 10, 11 y 12 años, según el caso, a todos los concejales del municipio de Floridablanca del periodo 2008 - 2011 que aprobaron el acuerdo municipal núm. 002 del 14 de enero de 2008 50. Para la autoridad disciplinaria de primera instancia:

 En aplicación del principio indubio pro disciplinario, no podía endilgarse responsabilidad disciplinaria a los concejales por no verificar si el alcalde reunía o no los requisitos para devengar la prima técnica, porque no exist ió certeza sobre si finalmente al Concejo fueron allegados los documentos soporte de la h oja de vida del alcalde, t ales como títulos académicos y certificados laborales.

certeza sobre si finalmente al Concejo fueron allegados los documentos soporte de la h oja de vida del alcalde, t ales como títulos académicos y certificados laborales.

 Sin embargo, no era viable que el Concejo de Floridablanca reconociera la prima técnica al alca lde porque : (a) el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 que extendía dicho beneficio a los empleados públ icos del nivel territorial, fue anulado por el Consejo de Estado en 1998, ( b) el artículo 184 de la Ley 136 de 1994 no creó una prima técnica para los servidores de las entidades territoriales, sino que autorizó a los concejos a facultar al alcalde para or denar su reconocimiento.

49 Folios 416 a 433, 456 a 468 del cuaderno núm. 6 del proceso disciplinario. 50 Folios 64 a 167 del cuaderno núm. 2 del proceso contencioso.9

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros 11.14. Contra la decisión administrativa sancionatoria de primera instancia, l os disciplinados presentaron recurso de apelación en el que reiteraron los argumentos que expusieron en sus descargos . Además alegaron los siguientes

razonamientos:

 La autoridad disciplinaria vulneró el principio de congruencia, porque pese a que en el pliego se les formuló un único cargo, este fue fraccionado para efectos de absolverlos parcialmente, cuando debió ser de manera definitiva.

 Ellos no actu aron con dolo, ni con culpa, sino que fue con error de derecho

que en el pliego se les formuló un único cargo, este fue fraccionado para efectos de absolverlos parcialmente, cuando debió ser de manera definitiva.

 Ellos no actu aron con dolo, ni con culpa, sino que fue con error de derecho invencible, que los eximía de responsabilidad porque: (i) ellos no son abogados, (ii) siempre estuvieron convencidos de que el Concejo sí tenía competencia para otorgar la prima técnica al alca lde, en virtud de una interpretación del artículo 184 de la Ley 136 de 1994, ( iii) para esa época el Concejo no contaba con asesores jurídicos, (iv) desde 1994 el concejo de Floridablanca había reconocido, mediante acuerdo, la prima técnica al alcalde, contralor y personero, (v) el proyecto de acuerdo venía avalado por los jefes de las o ficinas Asesora Jurídica y de Contratación de la Alcaldía, ( vi) la jurisprudencia contenciosa de l año 1998 que se invocó en el proceso disciplinario, anuló el artículo 13 de l Decreto 2164 de 1991 que extendía la prima t écnica a los empleados territoriales, porque el gobierno nacional desbordó su facultad reglamentaria al estatuir ello, por lo que el referido criterio jurisprudencial no estudió la viabilidad de otorgar la prim a técnica a los servidores municipales, a partir de lo dispuesto en los artículos 1 del Decreto 2164 de 1991 y 184 de la Ley 136 de 1994, ( vii) en este caso, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, no se

2164 de 1991 y 184 de la Ley 136 de 1994, ( vii) en este caso, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, no se configura prevaricato porque el acuerdo núm. 002 de 2008 se tramitó y aprobó con fundamento en una interpretación razonada y seria de las normas, y no de forma arbitraria o contrariando de manera manifiesta la ley , como lo exige el tipo penal, (viii) ellos también fueron investigados por conceder prima técnica al personero y al contralor en 2008, y tanto la Procuraduría Provincial de Bucaramanga, como la Regional de Santander, los absolvió porque para ese entonces existía disparidad de criterios sobre el reconocimie nto de la prima técnica a los servidores públicos de las entidades territoriales, (i x) el acuerdo nunca fue publicado en la gaceta municipal, por lo que no nació a la vida jurídica, (x) la Gobernación de Santander revisó el acuerdo y lo consideró legal, (xi) fueron sancionados sin que existiera certeza sobre la comisión de la conducta, porque el secretario del Concejo certificó que no dejó constancia de los concejales que participaron en la votación para aprobar el acuerdo.

11.15. Por medio del acto admini strativo sancionatorio de segunda instancia d el 110

Radicado: 11001-03-25-000-2013-01491-00 (3790-2013) Demandante: Luis Alfonso Buitrago Vásquez y otros de noviembre de 2012 , la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa modificó l