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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014)

Demandante: Sigifredo Yepes

Demandados: Municipio de Palmira

Temas: Reconocimiento pensional con base en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993

DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA __________________________________________________________________ Resuelve la Sala el mecanismo de extensión de la jurisprudencia referenciado, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.1

1. Antecedentes 1.1. La solicitud de extensión 1.1.1 Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia contemplado en los artículos 102 y 269 del CPACA, el señor Sigifredo Yepes , a través de apoderad o judicial, formuló solicitud2 en orden a que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 08001-23-31-000-2005-02866-03 (24342010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Como consecuencia de lo anterior, pidió que se le reconozca una pensión de jubilación con efectos retroactivos desde el 14 de noviembre de 2008, teniendo en cuenta, como base de liquidación, el 100% del promedio de lo devengado durante

1 En adelante CPACA. 2 Folios 15 al 21.2

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes el último año de servicios, incluyendo la mesada adicional corre spondiente al mes de junio. 1.1.2. Fundamentos fácticos La parte convocante sustentó la solicitud con base en los siguientes hechos:

a. Nació el 13 de noviembre de 1958, y prestó sus servicios para el mencionado ente territorial desde el 26 de abril de 1979 hasta el 23 de noviembre de 2008 b. El 20 de diciembre de 2012, radicó petición en orden a que se le reconociera la pensión de jubilación en cumplimiento de los artículos 36, inciso segundo, y 146, inciso primero, de la Ley 100 de 1993, la cual le fue negada a través de los oficios del 1.º de diciembre de 2008 y del 3 de marzo de 2009, emitidos por la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Palmira. c. Para la época en la que adquirió su estatus pensional, el municipio de Palmira

del 1.º de diciembre de 2008 y del 3 de marzo de 2009, emitidos por la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Palmira. c. Para la época en la que adquirió su estatus pensional, el municipio de Palmira reconocía a sus empleados públicos la pensión de jubilación con 20 años de servicios prestados y 50 años de edad; teniendo como base de liquidación el 100% de los ingresos recibidos en el último año de servicios. Lo anterior, de c onformidad con los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981. d. El 18 de diciembre de 2013, presentó solicitud de extensión ante dicho ente territorial; empero, también guardó silencio. e. Por último, transcribió los apartes de la sentencia de unificación invocada y concluyó lo siguiente: Teniendo en cuenta lo anterior, como el señor […] nació el 13 de noviembre de 1958 y está vinculado al Municipio de Palmira como Servidor Públic o entre el 26 de abril de 1979 y el 23 de noviembre de 2008 , teniendo a 30 de junio de 1995 más de quince (15) años de servicio , fecha en la cual entro (sic) en vigencia para el orden territorial la Ley 100 de 1993 y para entonces el municipio de Palmira le reconocía la pensión de jubilación a sus empleados públicos en aplicación de los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981 que hubieran cumplido veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad teniendo como ingreso base de liquidación del cien por ciento (100%) del promedio del salario devengado en el último año, consolidándose el derecho a que se le

cumplido veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad teniendo como ingreso base de liquidación del cien por ciento (100%) del promedio del salario devengado en el último año, consolidándose el derecho a que se le reconozca la pensión de jubilación en estas condiciones , pues se encuentra dentro de los requisitos que exige la sentencia unificada de jurisprudencia cuya3

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes aplicación solicito.3 1.2. Traslado de la solicitud4

Por auto del 28 de agosto de 2014 , se ordenó correr traslado a la entidad convocada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 5 y al Ministerio Público a fin de que se pronunciaran al respecto. Para tal fin, las aludidas entidades contestaron la solicitud en el siguiente orden: 1.2.1. Municipio de Palmira6 El mencionado ente territorial , por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la solicitud bajo los siguientes argumentos: a. Los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981 exigían como requisitos para acceder a la pensión de jubilación que se cumplieran las siguien tes condiciones: i) 20 años de servicios; y ii) 50 años de edad. b. Para que se pudiese aplicar el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, era necesario que la situación pensional particular estuviese definida para el año 1995, lo cual no sucede en el presente asunto. c. El sub lite no puede desatarse sin que medie un periodo probatorio.

1.2.2. ANDJE7

necesario que la situación pensional particular estuviese definida para el año 1995, lo cual no sucede en el presente asunto. c. El sub lite no puede desatarse sin que medie un periodo probatorio.

1.2.2. ANDJE7

La referida Agencia, por conducto de apoderada judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud. Al respecto, hizo los siguientes razonamientos: a. Si bien el convocante, para el momento de la radicación de la solicitud de extensión de la referencia, prestaba sus servicio s para el municipio de Palmira, no precisó en qué cargo, lo cual impide hacer un ejercicio comparativo entre el caso resuelto en la sentencia invocada y su situación particular.

3 Folio 19. 4 Folios 24 y 25. 5 En adelante ANDJE. 6 Folios 31 y 32. 7 Folios 42 al 55.4

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014)

Demandante: Sigifredo Yepes

b. Por otro lado, la sentencia cuya aplicación se depreca no tiene la connotación de ser de unificación de jurisprudencia, ya que se expidió con anterioridad a la entrada en vigor del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. c. Tampoco habría lugar a su extensión, porque dicha providencia no reconoció un derecho. d. Por último, explicó que no existe identidad fáctica y jurídica entre el caso del convocante y la demandante en la sentencia deprecada, entre otras razones, porque al momento de la solicitud, el señor Yepes no tenía reconocida una pensión de jubilación. 1.3. Alegatos de conclusión

convocante y la demandante en la sentencia deprecada, entre otras razones, porque al momento de la solicitud, el señor Yepes no tenía reconocida una pensión de jubilación. 1.3. Alegatos de conclusión Tanto el señor Sigifredo Yepes como el municipio de Palmira y la ANDJE ratificaron los argumentos propuestos en la solicitud y en sus correspondientes contestaciones.8 1.3.2. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa

2.1.1. Transición normativa

Antes de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia conviene precisar que, si bien el asunto que hoy ocupa la atención de la Sala se presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 20219, el trámite por el cual se rige el proceso deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del CPACA, toda vez que el expediente ingresó al despacho para resolver lo pertinente en vigencia del cambio legislativo.

8 Ver índices 23, 25 y 26 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 9 El 25 de enero de 2021.5

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes 2.2. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, en el caso concreto del señor Sigifredo Yepes, hay lugar a extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de E stado, dentro del

lugar a extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 29 de septiembre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de E stado, dentro del expediente 08001 -23-31-000-2005-02866-03 (2434 -2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 2.3. La sentencia objeto de extensión: fundamentos fácticos y jurídicos

El 29 de septiembre de 2011, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación dentro del proceso 08001-23-31-000-2005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en el que las partes fueron la Universidad del Atlántico y la señora Julia Lourdes Borrero.

En esa oportunidad, el objeto del litigio se circunscribió a determinar si el reconocimiento pensional efectuado a través del acto administrativo enjuiciado, de conformidad con normas convencionales, podía protegerse en virtud de lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

A efectos de resolver el problema jurídico, la Sala hizo un análisis constitucional, legal y jurisprudencial acerca del derecho que le asiste a los empleados públicos de beneficiarse de convenciones colectivas; estudió lo concerniente a la facultad que le asiste al Congreso de la República y al Gobierno Nacional de establecer las bases salariales y pensionales de los mencionados servidores y determinó las situaciones particulares que se consolidaron en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normativa. Con referencia a este último punto, indicó lo siguiente:

particulares que se consolidaron en virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha normativa. Con referencia a este último punto, indicó lo siguiente: 4.1. Las situaciones pensionales individuales definid as con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones municipales o departamentales, a pesar de la ilegalidad de su fuente normativa, por existir un vicio de incompetencia, en virtud de lo establecido en el artí culo 146 ibídem, deben dejarse a salvo. […]6

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes A su turno, la Sala analizó el tipo de prestaciones pensionales de tipo extralegal que se convalidaron con el mencionado artículo 146; empero, llegó, entre otras, a la conclusión de que a dichos emolumentos no les era aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, to da vez que no provenían de normas que se ajustaban a la competencia que la Constitución Política les hubiese otorgado a los municipios o a los departamentos de conceder pensiones de jubilación a sus empleados. Al respecto, se explicó lo siguiente: Ahora bien, además de las dos situaciones descritas, la Ley 100 de 1993 en su artículo 146 consagr ó una protecci ón especial para aquellos que con anterioridad a su entrada en vigencia adquirieron el derecho pensional con fundamento en normas municipales y departamentales. Veamos: - Tal como se explic ó en el acápite anterior, en vigencia de la Constitución Política de 1886 la competencia para la fijación del régimen prestacional de los

fundamento en normas municipales y departamentales. Veamos: - Tal como se explic ó en el acápite anterior, en vigencia de la Constitución Política de 1886 la competencia para la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos recayó en el Congreso; y, en vigencia de la Constitución Política de 1991 recae, de manera concurrente, en el Congreso y en el Ejecutivo Nacional. Por lo anterior, al referirse la norma objeto de estudio a situaciones pensionales reguladas por disposiciones del orden municipal y departamental ha de tenerse claro que: (a) no es la misma situación de aquellos que con anterioridad a la entrada en vigencia adquirieron su prestación con arreglo a la Ley, pues en el presente asunto, se rei tera, la pensión se adquiri ó con fundamento en normas que, a pesar de presumirse legales, contrariaban el ordenamiento jurídico; (b) tampoco es la misma situación de los beneficiarios del régimen de transición, pues las expectativas ciertas que en este caso se pudieran tener provenían de normas ajustadas a la Constitución; y, (c) obedeció a la intención del legislador de no desconocer la situación que se había generado dentro de un marco normativo pensional disgregado. - A su turno, es válido afirmar que dos son las situaciones pensionales que, a pesar de ser de origen extralegal, merecen protección por vía de la garantía de las situaciones consolidadas al amparo del artículo 146 , así: (i) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, esto es el 30 de junio de 1995, tuvieran una situación jurídica definida,

con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, esto es el 30 de junio de 1995, tuvieran una situación jurídica definida, esto es, que se les hubiera reconocido el derecho pensional; y, ii) la de quienes con anterioridad a la entrada en vigencia de l a Ley 100 de 1993 en el sector territorial hubieran cumplido los requisitos exigidos por dichas normas, esto es, que hayan adquirido el derecho as í no se les haya reconocido . Frente a esta conclusión, empero, cabe una precisión adicional. Aun cuando la norma habla de la protecci ón de las pensiones extralegales, fundadas en disposiciones del orden municipal y departamental, adquiridas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que el inciso final ídem dispuso que “las disposiciones de este art ículo regir án desde la fecha de la sanci ón de la presente ley”, lo cierto es que de una interpretaci ón arm ónica de todo el contenido de la Ley, y especialmente del artículo 151 de la misma, así como de7

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes la aplicación del principio de favorabilidad, esta Corporación ha entendido que la fecha última que ha de tenerse en cuenta para determinar la existencia o no de un derecho adquirido es el 30 de junio de 1995. […] (Se resalta) Por lo tanto, el punto de unificación jurisprudencial, en la sentencia en comento, se centró en determinar si las pensiones otorgadas conforme a las convenciones colectivas, suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, debían

Por lo tanto, el punto de unificación jurisprudencial, en la sentencia en comento, se centró en determinar si las pensiones otorgadas conforme a las convenciones colectivas, suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, debían incluirse en el marco protector de dicha norma, por lo que concluyó lo siguiente: […] La expresión “extra”, viene del (Del lat. extra), que significa “1. pref. Significa 'fuera de'. Extrajudicial, extraordinario. 2. pref. Significa a veces 'sumamente'. Extraplano.”., y Legal “(Del lat. legālis). 1. adj. Prescrito por ley y conforme a ella. 2. adj. Perteneciente o relativo a la ley o al derecho.”; es decir, que son normas que están por fuera de la ley o el derecho. Por su lado, disposición, significa “(Del lat. dispositĭo, -ōnis). 3. f. Precepto legal o reglamentario, deliberación, orden y mandato de la autoridad.”. Conforme a una interpretación exegética, podría señalarse que la norma objeto de análisis validó toda clase de reconocimientos pensionales, pero esta cl ase de interpretación no sólo (sic) está soportada en la literalidad de la norma sino que se observa desde una hermen éutica originaria, sistem ática e hist órica, pues el legislador quiso validar esta clase de situaciones, la cual, al ser revisada en su Constitucionalidad por la Corte Constitucional fue declarada exequible; en ese sentido, no se puede dejar de lado, que en el sector territorial, han existido m últiples regulaciones de car ácter territorial que, a ún sin

en su Constitucionalidad por la Corte Constitucional fue declarada exequible; en ese sentido, no se puede dejar de lado, que en el sector territorial, han existido m últiples regulaciones de car ácter territorial que, a ún sin competencia, han reglado y creado beneficios de índole pensional, y, por supuesto, se permiti ó la suscripción y el amparo de convenciones colectivas que han beneficiado y aplicado de manera genera l no s ólo a los trabajadores oficiales, sino que también, a los empleados públicos. En principio podría pensarse, como en efecto lo hizo la Sala en múltiples fallos, que las disposiciones del orden territorial, como Decretos y Ordenanzas, regulaban, si n competencia, el r égimen pensional de los empleados públicos, mientras que en lo que se refiere a las convenciones colectivas, regulaban la aplicación sólo para los trabajadores oficiales y no para empleados p úblicos; pero en últimas, uno y otro era n extralegales, y en ambos casos, los saneó el legislador. […] (Se resalta) De acuerdo con lo anterior, en la mencionada sentencia de unificación se estableció como regla jurisprudencial que las convenciones colectivas también estaban enmarcadas dentro d el vocablo «disposición» que prevé el artículo 146 de la Ley8

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes 100 de 1993, y, por lo tanto, las pensiones extralegales reconocidas a través del mencionado mecanismo de negociación colectiva quedaron convalidadas con la expedición de la aludida norma.

Demandante: Sigifredo Yepes 100 de 1993, y, por lo tanto, las pensiones extralegales reconocidas a través del mencionado mecanismo de negociación colectiva quedaron convalidadas con la expedición de la aludida norma.

Por último, y en la solución del caso concreto, se indicó que los requisitos fácticos para deprecar la aplicación del citado artículo 146, eran los siguientes: (a) Que su prestación haya sido consolidada o adquirida con anterioridad al 30 de junio de 1995, esto es, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el orden territorial; y, (b) Que su prestación de orden convencional se halle dentro de los supuestos establecidos en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto En orden a desatar el problema jurídico planteado, en el asunto sub lite, se tiene que la el señor Sigifredo Yepes, a través de apoderada judicial, busca la extensión de los efectos del fallo de unificación emitido el 29 de septiembre de 2011, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 08001-23-31-0002005-02866-03 (2434-2010), con ponencia del Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, con el fin de que se le reconozca una pensión de jubilación conforme a normas municipales, con efectos retroactivos desde el 14 de noviembre de 2008, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios ; y que, además, se le incluya la mesada adicional correspondiente al mes de junio.

en cuenta como base de liquidación el 100% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios ; y que, además, se le incluya la mesada adicional correspondiente al mes de junio. A su turno, el municipio de Palmira se opuso a la prosperidad de las pretensiones, debido a que el señor Yepes no reúne los requisitos para ser acreedor de una pensión de jubilación conforme a los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981, por no encontrarse dentro de los supuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Por su parte , la ANDJE manifestó que no se deben extender los efectos de la sentencia invocada, toda vez que, de un lado, no puede ser considerada como de unificación de jurisprudencia al ser proferida antes de la vigencia del CPACA, y, por el otro, que en ella no se reconoció un derecho subjetivo. Pese a lo anterior, también9

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014) Demandante: Sigifredo Yepes concluyó que no existe identidad fáctica y jurídica entre las situaciones particulares del convocante y de la demandante en la providencia deprecada.

Bajo este contexto , y de acuerdo con los argumentos fácticos, legales y jurisprudenciales expuestos a lo largo de esta decisión, la Sala negará la presente solicitud, por las siguientes razones: i) En la referida sentencia se fijaron reglas de unificación tendientes a señalar que las pensiones extralegales, producto de convenciones colectivas suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, se entendían saneadas y validadas en atención al principio de confianza legítima.

las pensiones extralegales, producto de convenciones colectivas suscritas por empleados públicos, pese a ser contrarias a la ley, se entendían saneadas y validadas en atención al principio de confianza legítima. ii) Por consiguiente, en el caso particular del señor Sigifredo Yepes, no hay lugar a acceder a la extensión de la jurisprudencia deprecada, toda vez que, para su aplicación, se requería que las situaciones pensionales por virtud de normas municipales, departamentales o convencionales debían estar reconocidas antes del 30 de junio de 1995, requisito que no cumple el asunto sub examine, puesto que el convocante no tiene reconocida ninguna pensión; sino que, grosso modo, pretende que en virtud del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le reconozca y pague dicha prestación conforme a los Acuerdos Municipales 187 de 1963 y 08 de 1981. iii) En otras palabras, no existe identidad fáctica y jurídica de su caso particular y el resuelto en el fallo invocado.

3. Conclusión

Por lo anterior, con base en la preceptiva jurídica y jurisprudencial que gobierna la materia, no se extenderá la jurisprudencia incoada por el señor Sigifredo Yepes, por no acreditarse el requisito de identidad fáctica entre su situación y el de la demandada en la sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,10

Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,10

Radicado: 11001-03-25-000-2014-00558-00 (1742-2014)

Demandante: Sigifredo Yepes

RESUELVE:

Primero. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia impetrada por el señor Sigifredo Yepes.

Segundo. Reconocer personería a la abogada Clara Name Bayona como apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en atención y para los efectos de las Resoluciones 421 del 10 de diciembre de 2010 y 635 del 12 de diciembre de 2018, visibles en el índice 24 de la información del proceso en el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.

Tercero. Reconocer personería jurídica al abogado Juan Sebastián Acevedo Vargas como apoderado del municipio de Palmira, Valle del Cauca, de conformidad y para los efectos del poder otorgado que obra en el índice 26 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado.

Cuarto. Ejecutoriado el presente auto, archivar el expediente, previas las anotaciones respectivas.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado Consejero de Estado

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.