CE - 110010325000201500232001SENTENCIA20220906153855

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015)

Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez

Demandado: Nación, Ministerio Salud y Protección Social

Temas: Aportes al sistema de seguridad social - Incapacidad, licencia de maternidad, vacaciones y permiso remunerado

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Sandra Milena Quevedo Gómez contra la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 13 7 del CPACA,1 la señora Sandra Milena Quevedo Gómez , actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad parcial del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 , «por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional », expedido por el presidente de la República.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

La demandante sostuvo que la disposición acusada violó los artículos 121, 150 y 189 de la Constitución Política; 192, 228 y 236 del CST;2 17 de la Ley 21 de 1982; 2, 17 y 18 de la Ley 100 de 1993; 23 de la Ley 344 de 1996; 3 del Decreto 510 de 2003.

Al desarrollar el concepto de violación, la actora planteó los siguientes cargos:

1. El Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria,3 toda vez que modificó la forma en que debía establecerse el ingreso base de cotizaci ón - IBC al sistema de seguridad social, cuando los empleados particulares se encuentren incapacitados, en licencia de maternidad, vacaciones o permisos remunerados. A continuación, se hace un comparativo entre las disposiciones con rango de ley y el decreto

reglamentario acusado:

Situación IBC previsto en normas con fuerza de ley IBC previsto en el Decreto 806 de 1998

Incapacidad de origen común

El artículo 228 del CST dispone que, en caso de

Situación IBC previsto en normas con fuerza de ley IBC previsto en el Decreto 806 de 1998

Incapacidad de origen común

El artículo 228 del CST dispone que, en caso de que el trabajador no devengue salario fijo, para pagar el auxilio por enfermedad «se tiene como base el promedio de lo devengado en el año de servicio anterior a la fecha en cual (sic) empezó la incapacidad, o en todo el tiempo de servicios si no alcanzare a un (1) año».

Para efectos de liquidar los aportes correspondientes al período durante el cual se reconozca al afiliado una incapacidad por riesgo común o una licencia de maternidad, se tomará como Ingreso Base de

Licencia de

El artículo 236 del CST, modificado por la Ley 1468 de 2011,4 establecía lo siguiente:

2 Código Sustantivo del Trabajo. 3 La accionante fundó su demanda en las siguientes providencias: i) del Consejo de Estado: 1) auto del 1 de abril de 2009, radicado: 11001-03-26-000-2009-00024-00 (36476); 2) sentencia del 6 de abril de 2011, radicado: 11001-03-24-000-200700242-00 (1687 -07); 3) sentencia del 3 de diciembre de 2007, radicado sin identificar; ii) de la Cort e Constitucional: Sentencia C-1005 de 2008. 4 Con posterioridad a la presentación de la demanda la norma fue modificada por las Leyes 1822 de 2017 y 2114 de 2021.3

Sentencia C-1005 de 2008. 4 Con posterioridad a la presentación de la demanda la norma fue modificada por las Leyes 1822 de 2017 y 2114 de 2021.3

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015)

Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez maternidad

1. Toda trabajadora en estado de embarazo tiene derecho a una licencia de catorce (14) semanas en la época de parto, remunerada con el salario que devengue al entrar a disfrutar del descanso.

2. Si se tratare de un salario que no sea fijo, como en el caso de trabajo a destajo o por tarea, se toma en cuenta el salario promedio devengado por la trabajadora en el último año de servicios, o en todo el tiempo si fuere menor.

Cotización, el valor de la in capacidad o de la licencia de maternidad según sea el caso, manteniéndose la misma proporción en la cotización que le corresponde al empleador y al trabajador.

Vacaciones

El artículo 192 del CST preceptúa lo siguiente:

1. Durante el período de vacaciones el trabajador recibirá el salario ordinario que esté devengando el día en que comience a disfrutar de ellas. En consecuencia, sólo se excluirán para la liquidación de vacaciones el valor del trabajo en días de descanso obligatorio y el valor del trabajo suplementario en horas extras.

2. Cuando el salario sea variable las vacaciones se liquidarán con el promedio de lo devengado por el trabajador en el año inmediatamente anterior a la fecha en que se concedan.

Las cotizaciones

suplementario en horas extras.

2. Cuando el salario sea variable las vacaciones se liquidarán con el promedio de lo devengado por el trabajador en el año inmediatamente anterior a la fecha en que se concedan.

Las cotizaciones durante vacaciones y permisos remunerados se causarán en su totalidad y el pago de los aportes se efectuará sobre el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado el disfrute de la respectivas vacaciones o permisos

Permiso remunerado

El artículo 17 de la Ley 21 de 1982 dispone que para efectos de liquidar los aportes al régimen del subsidio familiar, SENA,5 ESAP,6 escuelas industriales e institutos técnicos , «se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la Ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales».

1. De acuerdo con los artículos 17 y 18 de la Ley 100 de 1993 y 3 del Decreto 510 de 2003, durante la vigencia de la relación laboral, los afiliados y empleadores deberán efectuar cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y pensiones, tomando como base el salario mensual , el cual, en el caso de l os trabajadores particulares, corresponde al que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST.

5 Servicio Nacional de Aprendizaje. 6 Escuela Superior de Administración.4

tomando como base el salario mensual , el cual, en el caso de l os trabajadores particulares, corresponde al que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST.

5 Servicio Nacional de Aprendizaje. 6 Escuela Superior de Administración.4

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez iii) Contrario a lo establecido en el ordenamiento superior, la disposición enjuiciada no tomó como base de cotización la remuneración efectivamente percibida por los trabajadores para liquidar los aportes al referido sistema cuando estuviera n incapacitados, en licencia de maternidad, vacaciones o permisos remunerados, sino que acudió a lineamientos diferentes como lo son el monto devengado por concepto de la incapacidad o de licencia y el salario recibido en el mes anterior para el caso de las vacaciones y permisos, pese a que estos pagos reemplazan al salario durante dichos descansos.

1. La discordancia entre el decreto demandado y la normativa en que debió fundarse ha generado diferencias entre los montos sobre los cuales los empleadores cotizan al sistema de seguridad social y aquellos que tom an como referente las EPS7 para liquidar el aporte de los trabajadores en caso de incapacidad.

1. En lo que atañe a las vacaciones, el Decreto 806 de 1998 no tuvo en cuenta los incrementos de los salarios fijos, ni el promedio de los variables; por lo tanto, como el IBC en época de vacaciones es diferente al valor percibido por ese concepto, «se afectan gravemente los derechos de los trabajadores al no ver reflejados sus aportes en los ingresos efectivamente percibidos».

el IBC en época de vacaciones es diferente al valor percibido por ese concepto, «se afectan gravemente los derechos de los trabajadores al no ver reflejados sus aportes en los ingresos efectivamente percibidos».

1.2. Contestación de la demanda

El Ministerio de Salud y Protección Social , por intermedio de apoderad a, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones , con fundamento en los siguientes razonamientos:8

1. La parte actora interpretó erróneamente el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, toda vez que confunde el ingreso base de cotización – IBC y el ingreso base de liquidación IBL con la prestación o auxilio económico que se paga al trabajador durante la inc apacidad de origen común, licencia de maternidad, vacaciones o

7 Entidades Promotoras de Salud. 8 Folios 95 a 105.5

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez permiso remunerado.

1. El IBC es el monto sobre el cual se liquidan y pagan los aportes y, por regla general, corresponde al salario para los servidores públicos y las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, conforme lo prevé el Decreto 1158 de 1994 para los primeros y el artículo 127 del CST para los segundos.

1. El IBL corresponde al ingreso o salario de cotización sobre el cual se liquida la prestación económica, conforme lo prevén los artículos 206 y 207 de la Ley 100 de

1993.

1. Las incapacidades y licencias de maternidad se deben reconocer al tenor de los

prestación económica, conforme lo prevén los artículos 206 y 207 de la Ley 100 de 1993.

1. Las incapacidades y licencias de maternidad se deben reconocer al tenor de los artículos 8 y 18 del Decreto 3135 de 1968 o 227, 228 y 236 del CST, dependiendo de si el trabajador pertenece al sector público o privado.

1. La disposición enjuiciada previó que para liquidar los aportes en los casos de licencias de maternidad e incapacidades se tomará como IBC el valor de la prestación, en atención a las siguientes razones: 1) en esas situ aciones el trabajador no recibe salario, sino una prestación económica a cargo del sistema general de seguridad social; y 2) durante dichos lapsos persiste el deber de efectuar aportes en salud, por cuanto el vínculo laboral permanece vigente.

1. La norm a acusada dispuso que durante las vacaciones y los permisos remunerados las cotizaciones se causarán en su totalidad y se tomará como referente el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en que se hubiera iniciado el disfrute de dichos descansos. Ello obedece a que durante el período de vacaciones el empleado no percibe salario , razón por la que estas no se incluyen para liquidar los aportes al sistema de seguridad social integral, pues no constituyen factor salarial y, por lo tanto, el valor de dicho beneficio tampoco puede tenerse como base de cotización.

1. El Gobierno nacional no desbordó la facultad reglamentaria; por el contrario, su6

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015)

Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez

1. El Gobierno nacional no desbordó la facultad reglamentaria; por el contrario, su6

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez actuación se ajustó a los artículos 1, literal k), de la Ley 10 de 1990; 154, 157 y 159 de la Ley 100 de 1993 y 23 de la Ley 344 de 1996.

1.3. Audiencia inicial

El 27 de mayo de 2019, se celebró la audiencia inicial, en la cual se declaró saneado el proceso y se adoptaron las siguientes decisiones relevantes:9

1. Aceptar la intervención del señor Juan Diego Buitrago Galindo como coadyuvante de la parte accionada.

1. Fijar el litigio en el sentido de indicar que el probl ema jurídico se contrae a «precisar si los apartes demandados del artículo 70 del Decreto 806 de 1998, están ajustados a derecho o si por el contrario, el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Co nstitución Política de 1991, al reformar el ingreso base de cotización previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y en los artículos 192, 228 y 236 del Código Sustantivo del Trabajo, hallándose incursa en la causal de anulación de violación de las normas superiores en que debía fundarse».

1. Negar el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión . En tal sentido, se observa que la actora solicitó tener como norma infractora el Decreto 780 de 2016, por cuanto compiló y derogó la disposición acusada inicialmente; sin

1. Negar el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión . En tal sentido, se observa que la actora solicitó tener como norma infractora el Decreto 780 de 2016, por cuanto compiló y derogó la disposición acusada inicialmente; sin embargo, tal solicitud no puede atenderse favorablemente, por cuanto la demanda no fue reformada en tal sentido y la referida derogatoria no enerva el ejercicio del medio de control de nulidad, ya que el decreto enjuic iado pudo producir efectos en el tiempo que impedirían configurar una sustracción de materia.

1. Tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y correr traslado a las partes para que presenten sus alegaciones por escrito.

9 Folios 113 a 124.7

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015)

Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez

1.4. Coadyuvancia

El señor Juan Diego Buitrago Galindo intervino como coadyuvante de la parte accionada y solicitó mantener la legalidad de la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:10

1. El artículo 70 del Decreto 806 de 1998 reglamentó la base de cotización en casos de incapacidad, licencia de maternidad, vacaciones y permisos, pero no modificó el monto a que tienen derecho los trabajadores por esos emolumentos.

1. El Decreto 2236 de 1999, incorporado en el artículo 3.2.1.3 del Decreto 780 de 2016, dispuso que la salu d se paga de manera anticipada y por ello el aporte respecto de las vacaciones debe calcularse con base en el IBC del mes anterior. A

2016, dispuso que la salu d se paga de manera anticipada y por ello el aporte respecto de las vacaciones debe calcularse con base en el IBC del mes anterior. A su vez, las sumas percibidas por dicho concepto repercuten en la cotización del mes siguiente.

1.5. Alegatos de conclusión

El Ministerio de Salud y Protección Social reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 11 La demandante y el coadyuvante guardaron silencio en esta etapa.12

1.6. El Ministerio Público

La Procuraduría Segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos:13

10 Folios 1 a 4, cuaderno de anexos y traslados. 11 Folios 125 a 132. 12 Según constancia secretarial visible en el folio 142. 13 Folios 133 a 141.8

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez i) Mediante Sentencia C-967 de 2003 la Corte Constitucional analizó el artícu lo 18 de la Ley 100 de 1993, referido a la potestad que tiene el legislador para modificar la base salarial sobre la que deben hacerse las cotizaciones al sistema general de seguridad social.

1. La referida disposición no reguló expresamente la base de cotización en caso de incapacidad y licencia de maternidad; sin embargo, el Gobierno nacional reglamentó tales aspectos a través de la norma acusada y los artículos 40 del Decreto 1406 de

1. La referida disposición no reguló expresamente la base de cotización en caso de incapacidad y licencia de maternidad; sin embargo, el Gobierno nacional reglamentó tales aspectos a través de la norma acusada y los artículos 40 del Decreto 1406 de 1999 y 3.2.1.10 del Decreto 780 de 2016.

1. El ejecutivo determinó que para el efecto se tendría en cuenta el valor pagado por incapacidad o licencia de maternidad, lo cual ha lla justificación en que el trabajador que se encuentra incapacitado no percibe el salario en forma completa y en el segundo evento se deb e tomar como base el salario anterior al inicio de la licencia, puesto que en adelante no presta el servicio. Además, los servidores públicos gozan de un régimen prestacional diferente al de los particulares, por lo que unos y otros no pueden tratarse indistintamente.

1. Respecto de las vacaciones, la Sentencia C -229 de 1996 precisó que aquellas debían liquidarse únicamente con fundamento en la asignación básica y sin incluir el trabajo suplementario, ya que solo remuneran el descanso. Bajo este entendido, para determinar la base de cotización al sistema de seguridad social tampoco es posible tener en cuenta factores como los aportes parafiscales y, a su vez, debe tomarse como referente el salario percibido en el mes anterior al disfrute de las vacaciones, pues el empleado no labora durante ese período.

2. Consideraciones

2.1. Cuestión previa9

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez Es oportuno indicar que el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, acusado en el sub

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez Es oportuno indicar que el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, acusado en el sub lite, fue derogado por el Decreto 780 de 2016,14 cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 4.1.1. Derogatoria integral. Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, quedan derogados todos los decretos de naturaleza reglamentaria re lativos al Sector Salud y Protección Social que versan sobre las mismas materias.

Los actos administrativos expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente decreto mantendrán su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos jurídicos permanecen en el presente decreto.

De acuerdo con el artículo 91, numeral 5, del CPACA, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos culmina cuando pierden su vigencia. Al respecto, esta corporación ha explicado que «si la norma ha dejado de regir por haber sido sustraída del ordenamiento jurídico, la consecuencia es que deja de ser aplicable por la administración y, por consiguiente, pierde e l carácter obligatorio para los asociados».15

A pesar de que la norma parcialmente acusada perdió fuerza ejecutoria, por razón de su derogatoria, es importante resaltar que ello no impide estudiar su legalidad, conforme se explicó en la audiencia inicial celebrada dentro del presente proceso.

En efecto, el medio de control de nulidad no está condicionado a la vigencia del

de su derogatoria, es importante resaltar que ello no impide estudiar su legalidad, conforme se explicó en la audiencia inicial celebrada dentro del presente proceso.

En efecto, el medio de control de nulidad no está condicionado a la vigencia del acto, sino que su finalidad consiste en verificar la legalidad objetiva en aras de mantener el imperio del orden jurídico.

En tal sentido, esta corporación ha expresado que la derogación o subrogación de un acto administrativo ocasiona la cesación de sus efectos hacia el futuro, situación que en nada afecta la posibilidad de resolver sobre su legalidad, pues ello

14 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, radicado 25000-23-24-0002009-00068-02 (2635-2013).10

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez «comprende la evaluación de sus requisitos esenciales a afectos de definir si nació o no válido a la vida jurídica».16

2.2. El problema jurídico

Consiste en precisar si los apartes demandados del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 están ajustados a derecho o si , por el contrario , incurrieron en causal de anulación por violación de las normas superiores, en los términos alegados por la actora, esto es, que el Gobierno nacional excedió la facultad reglamentaria en tanto reformó el ingreso base de cotización al sist ema de seguridad social en salud ,

anulación por violación de las normas superiores, en los términos alegados por la actora, esto es, que el Gobierno nacional excedió la facultad reglamentaria en tanto reformó el ingreso base de cotización al sist ema de seguridad social en salud , previsto en el CST y en la Ley 100 de 1993 para los trabajadores del sector privado.

2.3. Contenido de la norma acusada. Artículo 70 del Decreto 806 de 199817

Artículo 70. Cotización durante la incapacidad laboral, la licencia de maternidad, vacaciones y permisos remunerados. Para efectos de liquidar los aportes correspondientes al período durante el cual se reconozca al afiliado una incapacidad por riesgo común o una licencia de maternidad, se tomará como Ingreso Base de Cotización, el valor de la incapacidad o de la licencia de maternidad según sea el caso, manteniéndose la misma proporción en la cotización que le corresponde al empleador y al trabajador.

Las cotizaciones durante vacaciones y permisos remunerados se causarán en su totalidad y el pago de los aportes se efectuará sobre el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la cual el trabajador hubiere iniciado el disfrute de la respectivas vacaciones o permisos.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, radicado: 11001-03-26-000-201600017-00 (56307). En igual sentido, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia del 14 de enero de 1991, Expediente S-157, sostuvo:

Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de

Expediente S-157, sostuvo:

Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad q ue le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab ini tio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad. 17 Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional.11

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015)

servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional.11

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez […]. [Se resaltan los apartes demandados].

2.4. Marco normativo

2.4.1. Aportes en el sistema general de seguridad social

El artículo 48 de la Constitución Política instituyó la seguridad social como un derecho y un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Además, se sujeta a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

En consonancia con la referida disposición, la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, el cual comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios.

De los principios orientadores de este sistema se destaca el de solidaridad, en virtud del cual los afiliados tienen la obligación de contribuir a su financiación de acuerdo con sus capacidades,18 no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto.19

Bajo este hilo argumentativo , la Corte Constitucional ha sostenido que «la manifestación más integral y completa del principio constitucional de solidaridad es la seguridad social […] como esfuerzo mancomunado y colectivo, como propósito común en el que la protección de las contingencias individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participación de todos los miembros de la comunidad».20

Teniendo en cuenta que el sistema tiene vocación de universalidad, esto es,

común en el que la protección de las contingencias individuales se logra de mejor manera con el aporte y la participación de todos los miembros de la comunidad».20

Teniendo en cuenta que el sistema tiene vocación de universalidad, esto es, proteger a la generalidad de la población , sin discriminación alguna y en todas las

18 Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 2013. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2004. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-529 de 2010.12

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez etapas de la vida, el legislador21 previó que todos los colombianos participarían en el servicio esencial de salud ya fuera en condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado o como participantes vinculados.

Dicha diferenciación constituye una expresión del principio de solidaridad y obedece a la capacidad de pago para cubrir el monto de las cotizaciones . De esta manera, los ingresos determinan que al régimen contributivo pertenezcan las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, servidores públicos, pensionados y trabajadores independien tes. Mientras que al régimen subsidiado se afilia la población más pobre y vulnerable del país.22

En lo que respecta al sub lite, es preciso hacer énfasis en el régimen contributivo, toda vez que la norma enjuiciada atañe al ingreso base de cotización al sistema de seguridad social en salud por parte de los empleados del sector público y privado23 que se encuentren en licencia de maternidad, incapacidad de origen común, vacaciones o permiso remunerado.

seguridad social en salud por parte de los empleados del sector público y privado23 que se encuentren en licencia de maternidad, incapacidad de origen común, vacaciones o permiso remunerado.

En tal sentido , se resalta que los artículos 17, 18 y 204 de la Ley 100 de 1993 regularon la obligatoriedad de la cotización con destino a salud y pensiones en los siguientes términos:

Artículo 17. Obligatoriedad de las cotizaciones. <Modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen. […]

Artículo 18. B ase de cotización . <Modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003> La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

21 Artículo 157 de la Ley 100 de 1993. 22 En igual sentido, la Sentencia C -130 de 2002 expresó que «en el régimen contributivo la persona afiliada cuenta con capacidad de pago y por ello se le exige el pago de una cotización o aporte». 23 La demandante únicamente se enfocó en el sector privado, pero la disposición enjuiciada también se aplica en el sector público.13

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de

Radicación: 11001-03-25-000-2015-00232-00 (0434-2015) Demandante: Sandra Milena Quevedo Gómez El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. […] Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.

En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. […]

Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. […] Parágrafo 1. La base de cotización de las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, afiliados obligatorios al Sistema General de Seguridad Social en Salud, será la misma contemplada en el sistema general de pensiones de esta Ley. […]

En armonía con los anteriores