CE - 110010325000201700184001SENTENCIA20220328131932

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., 24 de marzo de 2022.

Expediente: 110010325000201700184 00 (1125-2017).

Medio de control: Nulidad Simple

Demandante: Edgar Piñeros Rubio.

Demandados: Nación / Ministerio de Hacienda y Crédito Público /

Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) / Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Decisión: Negar las pretensiones de la demanda

1. El Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B, procede a emitir sentencia de única instancia en la presente causa judicial.1

I.- LA DEMANDA

1.1.- TEXTO DE LA NORMA REGLAMENTARIA DEMANDADA

2. La Sala conoce de la demanda de «Nulidad» que tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad del inciso 2° del artículo 9° del Decreto 4050 de 2008,2 proferido por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley 4ª de 1992.3 La norma regula el «incentivo por Desempeño Nacional» para los empleados públicos de la DIAN , en cuanto, entre otras, establece que «este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal».

3. Para la mejor compresión del asunto en estudio, a continuación la Sala trascribe la norma reglamentaria demandada y subraya la expresión acusada:

que «este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal».

3. Para la mejor compresión del asunto en estudio, a continuación la Sala trascribe la norma reglamentaria demandada y subraya la expresión acusada:

«ARTÍCULO 9. Incentivo por desempeño nacional. Modificase el artículo 7 del Decreto 1268 de 1999 el cual queda así: Es la retribución económica que se reconoce a los empleados públicos de la DIAN, que ocupen cargos de la planta de personal de la Entidad, referida al desempeño colectivo de los empleados públicos y relacionada con el cumplimiento de las metas de recaudo nacionales.

1 Con informe de la Secretaría de 5/08/2021. 2 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 3 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.Página 2 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

Este incentivo se causará por períodos semestrales y dará derecho al reconocimiento de un pago correspondiente a dicho periodo, el cual podrá ser hasta del doscientos por ciento (200%) del salario mensual que se devengue, previa verificación del cumplimiento de dichas metas por parte del

reconocimiento de un pago correspondiente a dicho periodo, el cual podrá ser hasta del doscientos por ciento (200%) del salario mensual que se devengue, previa verificación del cumplimiento de dichas metas por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal» (Subrayado de la Sala).

1.2.- CONCEPTO DE VIOLACIÓN

4. Contra el acto administrativo acusado parcialmente , el demandante formuló los siguientes cargos, reparo s o censura s, que la Sala resume a

continuación:

(i) Ejercicio desbordado de la facultad reglamentaria prevista en la Ley 4ª de 1992,4 porque supuestamente, el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 constitucional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues no atendió los criterios legales para desarrollarlo. Explicó el actor, que el Legislador , a través del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992 , autorizó al Ejecutivo para que fijara ese sistema siempre que respete derechos adquiridos y no cause desmejora en ellos, de manera que el Gobierno está autorizado para crear prestaciones con eminente carácter salarial . En consecuencia, no le está permitido establecer prestaciones social es sin esa particularidad.

5. Adujo puntualmente la parte demandante, que el Gobierno Nacional excedió el ejercicio de sus facultades reglamentarias , pues, mediante el artículo 9° del Decreto 4050 de 22 de octubre de 2008, creó para los funcionarios de la DIAN una prima por desempeño laboral sin carácter

excedió el ejercicio de sus facultades reglamentarias , pues, mediante el artículo 9° del Decreto 4050 de 22 de octubre de 2008, creó para los funcionarios de la DIAN una prima por desempeño laboral sin carácter salarial, determinación que para él, vulnera el concepto de salario que regula el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990), así como los principios de protección al salario y al trabajo previstos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.

6. Aseguró en ese sentido, que a partir de lo dis puesto en la disposición acusada, se desprende que el incentivo por desempeño nacional sí es salario, toda vez que se reconoce por la eficiencia en el esfuerzo conjunto de los empleados, se liquida conforme al volumen de recaudo y logros con respecto a las metas fijadas y su pago es semestral, particularidades que lo tornan de modo inobjetable en parte del salario.

7. Por otra parte, indicó que mediante el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el legislador creó una prima especial para algunos funcionarios de la Rama

4 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de lo s empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.Página 3 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.Página 3 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

Judicial, prestación que, en principio, no fue reconocida como factor salarial; no obstante, la citada disposición fue modificada mediante la Ley 332 de 1996,5 en el sentido de conferir a dicha pr ima ese carácter para efectos de cotización y liquidación de la pensión de jubilación.

(ii) Vulneración directa de las normas constitucionales y legales que definen el concepto de salario y constituyen el fundamento para la protección del derecho al trabajo y la pensión.

8. Manifestó que el incentivo que reglamenta la disposición acusada fue creado inicialmente por medio d el Decreto 1647 de 1991 , modificado por el artículo 10 del Decreto 1268 de 1999, como una prima de productividad de contenido económico remunerativo. Luego, con la expedición del Decreto 4050 de 2008 , se reguló con la denominación de incentivo por desempeño nacional.

9. Afirmó, que el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 al determinar los factores de salario para la liquidación de pensiones, incluyó en su literal ll) las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968. De esta manera, el dar carácter no salarial al incentivo nacional, transgrede derechos adquiridos y los principios de progresividad, de la autosostenibilidad del Sistema de Seguridad en Pensiones y de la primacía de la realidad sobre las formas. Además, vulnera la inescindibilidad

nacional, transgrede derechos adquiridos y los principios de progresividad, de la autosostenibilidad del Sistema de Seguridad en Pensiones y de la primacía de la realidad sobre las formas. Además, vulnera la inescindibilidad de la norma jurídica y desconoce que la cotización para el Sistema General de Pensiones se hace con base en el salario o ingresos del trabajador.

10. De esta manera, el parágrafo demandado le causa a los servidores de la DIAN un menoscabo patrimonial, pues el monto que se les paga, pese a que se basa en la eficiencia de los resultados, no consulta el trabajo realizado ni en su calidad ni en su cantidad6.

II.- OPOSICIÓN A LA DEMANDA

11. Para defender la legalidad del acto administrativo demandado y oponerse a los razonamientos de la demanda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DAFP y la DIAN en sus escritos de contestación y de alegatos de conclusión,7 argumentaron en esencia, lo siguiente:

12. Sobre el supuesto exceso de la facultad reglamentaria, las entidades demandadas indicaron que el aparte normativo acusado que determinó que el «incentivo por desempeño nacional» no tiene carácter salarial, no desconoce los criterios y principios que el legislador le estableció al Gobierno

5 Por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 6 El demandante reiteró los argumentos de la demandada en el escrito de alegatos de conclusión, registrado en el índice 36 de SAMAI. 7 Los memoriales de alegatos de conclusión de la DIAN, el DAPFP y el Ministerio de Hacienda y

6 El demandante reiteró los argumentos de la demandada en el escrito de alegatos de conclusión, registrado en el índice 36 de SAMAI. 7 Los memoriales de alegatos de conclusión de la DIAN, el DAPFP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público registrados en los índices 31, 33 y 37 de la plataforma de SAMAI, respectivamente.Página 4 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

Nacional que fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues el ejercicio de esa competencia está sujeta a criterios de razonabilidad y al marco de la política macroeconómica y fiscal y a la racionalización y disponibilidad de los recursos . En esa medida, el Ejecutivo bien podía señalar que el incentivo del desempeño no constituye factor salarial, pues su finalidad fue simplemente la de motivar a los empleados para la obtención de mejores metas en el recaudo.

13. La DIAN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público también consideraron que los argumentos de la parte demandante no tienen vocación de prosperidad porque el Decreto 1647 de 1991 fue la norma inicial que creó el incentivo de desempeño grupal sin carácter salarial, disposición que luego vino a ser modificada por los Decretos 1268 de 1999 y 4050 de 2008, normas en las que se conservó esa limitación.

14. Sobre el carácter del incentivo por desempeño grupal, sostuvieron que no constituye factor salarial porque no retribuye la labor ordinaria del servidor sino que su reconocimiento está ligado al cumplimiento de metas de recaudo tributario.

14. Sobre el carácter del incentivo por desempeño grupal, sostuvieron que no constituye factor salarial porque no retribuye la labor ordinaria del servidor sino que su reconocimiento está ligado al cumplimiento de metas de recaudo tributario.

III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

15. El Ministerio Público rindió concepto a través de su Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, 8 quien solicita se niegue la pretensión de nulidad de l aparte normativo contenido en el inciso 2° del artículo 9° del Decreto 4050 de 2008 9, norma que al regular el incentivo por desempeño nacional establece que «Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal», por las siguientes razones:

16. Conforme al principio de primacía de la realidad, la naturaleza salarial de algún emolumento surge de la verificación en la realidad de si lo que se percibe se recibe a título de contraprestación directa del servicio, d e manera habitual y permanente. Lo anterior, independientemente de la definición con que el respectivo emolumento haya sido concebido en el contrato de trabajo, en la ley o en el reglamento y de la naturaleza jurídica que el instrumento o formalismo jurídico le haya otorgado.

17. La norma acusada no contraviene los principios de la Ley 4ª de 1992 a los que está sujeta el ejercicio de esa facultad reglamentaria, al determinar que el incentivo por desempeño nacional no constituye factor salarial.

18. El inciso acusado no desconoce la definición del concepto de salario en su sentido más amplio, dado que ese incentivo no corresponde a una

que el incentivo por desempeño nacional no constituye factor salarial.

18. El inciso acusado no desconoce la definición del concepto de salario en su sentido más amplio, dado que ese incentivo no corresponde a una retribución habitual y permanente sino ocasional, al depender de las metas que alcancen los servidores de la DIAN en los periodos establecidos para tal

8 Registrado en el índice 35 de SAMAI. 9 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial para la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.Página 5 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

fin. La expresión acusada tampoco vulnera sus derechos adquiridos ni desmejoró sus condiciones laborales, pues no se trata de derechos que se hayan consolidado en cabeza de los citados empleados públicos, dado que desde s u creación en el Decreto Ley 1647 de 1991, el incentivo por desempeño grupal no fue concebido como factor salarial.

IV.- CONSIDERACIONES

19. Como se expuso al fijar el litigio, l os cargos, reparos o censuras expuestos por la parte demandante , así como los motivos de oposición aducidos por los intervinientes en defensa de la legalidad de l acto administrativo acusado, muestran a esta Corporación que los problemas jurídicos a resolver en este proceso son los siguientes:

1.- PROBLEMAS JURÍDICOS A RESOLVER

 Establecer, si el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere la Constitución para desarrollar las leyes marco, al señalar, en la disposición demandada, que el «Incentivo por

 Establecer, si el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere la Constitución para desarrollar las leyes marco, al señalar, en la disposición demandada, que el «Incentivo por Desempeño Nacional» para los empleados de la DIAN no constituye factor salarial, puesto que, según la parte demandada, la Ley 4ª de 1992 10 no facultó al ejecutivo para restarle el carácter salarial a las prestaciones sociales.

 Determinar, si la disposición objeto de reproche, vulnera de forma directa las normas constitucionales y legales que definen el concepto de salario y sirven de fundamento para la protección del derecho al trabajo y a la seguridad social, tales como los artíc ulos 25 y 53 constitucional, 127 del Código Sustantivo del Trabajo y la Seguridad Social, 12 de la Ley 10 de 1934 y el Convenio 95 de 1946 de la OIT.

2.- ESTUDIO Y RESOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS

2.1.- PRIMER PROBLEMA JURÍDICO: Establecer, si el Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere la Constitución para desarrollar las leyes marco, al señalar, en la disposición demandada, que el «Incentivo por Desempeño Nacional» para los empleados de la DIAN, no constituye factor salarial, puesto que, según la parte demandada, la Ley 4ª de 1992 11 no facultó al ejecutivo para restarle el carácter salarial a las prestaciones sociales.

10 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la

según la parte demandada, la Ley 4ª de 1992 11 no facultó al ejecutivo para restarle el carácter salarial a las prestaciones sociales.

10 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 11Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones social es de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.Página 6 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

20. Con el propósito de resolver el primer problema jurídico propuesto, a continuación la Sala analizará los siguientes temas: (i) concepto, límites y características de la potestad reglamentaria , (ii) criterios que debe observar el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (iii) Antecedentes del incentivo por desempeño nacional y la prima de gestión tributaria, aduanera y cambiaria, y (iv) pronunciamiento de la Sala de decisión.

empleados públicos (iii) Antecedentes del incentivo por desempeño nacional y la prima de gestión tributaria, aduanera y cambiaria, y (iv) pronunciamiento de la Sala de decisión.

2.1.1.- CONCEPTO, LÍMITES Y CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA

21. En nuestro ordenamiento jurídico, la «potestad reglamentaria» es una función administrativa que comprende una atribución constitucional propia del Presidente de la República, en virtud de la cual, el primer mandatario está autorizado para expedir normas de carácter general e impersonal, cuya naturaleza es la de actos administrativos que reciben el nombre de decretos reglamentarios. Ellos tienen como propósito propender por la correcta ejecución, cumplimiento y eficacia de las leyes, esto es, «dar vida práctica a la ley»,12 «convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley».13

22. Al respecto, el artículo 189.11 de la Constitución señala, que «Corresponde al presidente como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes».

23. Así pues, a través de la «potestad reglamentaria» se desarrollan las reglas generales contenidas en la legislación, se explicitan sus contenidos, hipótesis y supuestos, y se indica la manera de cumplirla, es decir, la forma de hacerla operativa. Ello por cuanto, si bien el legislador puede llegar a ser muy minucioso, preciso y claro, y por consiguiente, la tarea del Ejecutivo de

hipótesis y supuestos, y se indica la manera de cumplirla, es decir, la forma de hacerla operativa. Ello por cuanto, si bien el legislador puede llegar a ser muy minucioso, preciso y claro, y por consiguiente, la tarea del Ejecutivo de reglamentar la ley se minimiza, a veces, puede suceder lo contrario, es decir, que el Congreso no sea tan prolijo en los textos legales, dejando al Gobierno Nacional el detalle.

24. Sobre las notas esenciales de l a «potestad reglamentaria», la Corte Constitucional ha afirmado, que es «una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para la que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley»;14 a su

12 Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de junio de 1963.

M. P. Alejandro Domínguez Molina. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P.

Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicación 11001-03-25-000-2010-000235-00(1973-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P Luis Rafael Vergara Qu intero, radicación 11001 -0325-00020100024000(2019-10) de julio 6 de 2015; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de julio de 1994, proferida en el exp. 5393, M.P Guillermo Chahín Lizcano 13 Sentencia C-1005 de 2008, M.P Humberto Sierra Porto.

de 1994, proferida en el exp. 5393, M.P Guillermo Chahín Lizcano 13 Sentencia C-1005 de 2008, M.P Humberto Sierra Porto. 14 Sentencia C-028 de 1997, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero.Página 7 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

vez, el Consejo de Estado ha señalado, que su finalidad es «permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene».15

25. Ahora bien, la «potestad reglamentaria» no es absoluta, pues, está sujeta a ciertos límites, que no son otros que los que la Constitución y la ley misma imponen, ya que: (i) no puede el Gobierno Nacional, so pretexto de reglamentar la legislación, contrariar los postulados, pilares, valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna, y (ii) tampoco le es permitido al Ejecutivo, al momento de desarrollar una ley, ampliar, restringir, suprimir, alterar o modificar su espíritu o contenido.16

26. En suma, según el Consejo de Estado, las características o rasgos distintivos de la potestad o facultad reglamentaria, son las siguientes:17

• Conlleva el ejercicio de una función administrativa.18

• Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente.19

• Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, 20 los

• Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente.19

• Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, 20 los cuales, cuando son dictados por el señor Presidente de la República, reciben el nombre de decretos reglamentarios.

15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 2 de julio de 2020. Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00032-00(0098-17). 16 Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999. Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-557 de 1992, C -028 de 1997, C -432 de 2004, C -1262 de 2005, C -953 de 2007, C372 de 2009 y C-810 de 2014. 17 En el Concepto de 19 de septiembre de 2017, proferido en el exp 2016 -220(2318), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Germán Bula Escobar, el Consejo de Estado estudió y explicó las notas esenciales de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional. 18 «El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función administrativa que se sujeta, por definición, a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001 -03-06-000-2014-00012000(2213).

superiores como son la Constitución Política y la ley». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001 -03-06-000-2014-00012000(2213). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016.

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Corte Constitucional. Sentencia del 1 de agosto de 2001, C-805-01.Página 8 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

• El acto que resulta de su ejercicio, es decir, el decreto reglamentario, no es una nueva ley, sino un acto administrativo complementario de esta.21

• Promueve la organización y el funcionamiento de la administración.22

• Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo.23

• Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración y los administrados.24

• No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.25

• Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la

administración y los administrados.24

• No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.25

• Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita de norma legal expresa que la confiera, ni puede ser limitada en cuanto a la materia y el tiempo en que pueda utilizarla, mientras continúe vigente la norma legal a reglamentar; por ello, esta facultad no es susceptible de renuncia, transferencia o delegación por el Gobierno Nacional a otro órgano del Estado.

• Además, el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria, de manera que si éste establece en la ley que el mismo reglamentará la materia, dicha indicación debe entenderse simplemente como el reconocimiento de que para su efectivo cumplimiento es necesaria la expedición de una reglamentación, bajo el concepto de colaboración armónica que sustenta la estructura y el funcionamiento del Estado.

• No es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución (límite por necesidad).26 Asimismo se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglament ar la norma. Igualmente,

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de

detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglament ar la norma. Igualmente,

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00054-00(21025). 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014.

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2013. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293)A.Página 9 de 29 110010325000201700184 00 (1125-2017)

entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo.27 Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la

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entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejecutivo.27 Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley,28 tanto desde el punto de vista jer árquico29 como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia),30 así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.31

• Las facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica. Así, tratándose de los reglamentos

(i) expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189.11 Superior; de los (ii) reglamentos que desarrollan leyes habilitantes y de los (iii) reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas en asuntos especializados de su competencia, se ha dicho que su propósito es complementar la ley en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etap as del procedimiento previsto en aquella. En ese orden de ideas, si lo que se busca es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo d e encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.32

es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo d e encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.32

27. Luego de estudiar de manera breve lo relacionado con la facultad reglamentaria y sus características, a continuación la Sala estudiará los antecedentes normativos del incentivo por desempeño nacional , con el propósito de e stablecer si al haber determinado que esa prestación no constituye factor salarial para los servidores públicos de la DIAN, el Gobierno Nacional se excedió sí o no, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, con

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicació