CE - 110010325000201700464001SENTENCIA20220331095436

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., 31 de marzo de 2022.

Expediente No.: 11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017)

Demandantes: Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón

González

Demandados: Nación / Ministerio de Hacienda y Crédito Público / Ministerio de Salud y Protección Social / Ministerio del Trabajo Decisión: Negar las pretensiones de la demanda

1. El Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B, procede a emitir sentencia de única instancia en la presente causa judicial ,1 iniciada en virtud de la demanda de Nulidad presentada por las ciudadanas Angélica Tatiana Rojas Burgos y Lina María Rincón González , contra un segmento del artículo 2º del Decreto Reglamentario 723 de 2013 ,2 que a su vez, desarrolla uno de los apartados del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012.3

I.- TEXTO DE LA NORMA REGLAMENTARIA DEMANDADA

2. Para la mejor compresión del asunto en estudio, a continuación la Sala trascribe en su integridad la norma reglamentaria demandada, artículo 2º del Decreto Reglamentario 723 de 2013, «por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o

Decreto Reglamentario 723 de 2013, «por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o privadas y, de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo», subrayando, únicamente, la expresión acusada por las demandantes:

«Artículo 2º. Campo de aplicación . El presente decreto se aplica a todas las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o privadas con una duración superior a un mes y a los contratantes, conforme a lo previsto en el numeral 1 del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 y , a los trabajadores independientes que laboren en actividades catalogadas por el Ministerio del Trabajo como de alto riesgo, tal y como lo prevé el numeral 5 del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012». (Subrayado de la Sala).

1 Con informe de la Secretaría de 10 de agosto de 2021 que obra a folio 192 del expediente. 2 Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones. 3 Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 2 de 37

II.- ARGUMENTOS DE LA DEMANDA

ocupacional.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 2 de 37

II.- ARGUMENTOS DE LA DEMANDA

3. Para las demandantes, la expresión «con una duración superior a un mes» contenida en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 723 de 2013, 4 vulnera los derechos a la seguridad social y a la igualdad de los trabajadores que tengan contratos formales de prestación de servicios con una duración inferior a un mes y, de los trabaj adores independientes cuyos ingresos no les permitan cotizar al sistema un mes completo ; porque les impide afiliarse al Sistema General de Riesgos Laborales, y por ende, no recibirían la atención integral en salud , ni les serían pagadas las prestaciones económicas derivadas de un accidente o enfermedad laboral.

III.- OPOSICIÓN

4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ,5 el Ministerio de Salud y Protección Social6 y el Ministerio del Trabajo ,7 se opusieron a la demanda esgrimiendo para el efecto los siguientes argumentos:

4.1. Que el decreto reglamentario demandado estableció los lineamientos para reglamentar «la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo», en desarrollo de la Ley 1562 de 2012, «por la cual se modi fica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional».

4.2. Que el artículo 2º de la mencionada Ley 1562 de 2012, «por la cual se

«por la cual se modi fica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional».

4.2. Que el artículo 2º de la mencionada Ley 1562 de 2012, «por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en m ateria de salud ocupacional» , prevé que «son afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales», … « en forma obligatoria» , entre otros, «[l]os trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, tales como contratos civiles, comerciales o administrativos con una duración superior a u n mes y con precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación».

4.3. Que en consecuencia, al momento de reglamentar la referida Ley 1562 de 2012, «por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional », el Gobierno Nacional no podía apartarse de su contenido material , pero que e n todo caso, la citada disposición establece, que pueden afiliarse de manera voluntaria, al Sistema General de Riesgos Laborales, los trabajadores independientes, cuyos

4 Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones. 5 Folios 112 a 115 del cuaderno principal del expediente.

través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones. 5 Folios 112 a 115 del cuaderno principal del expediente. 6 Folios 89 a 97 del cuaderno principal del expediente. 7 Folios 106 a 108 del cuaderno principal del expediente.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 3 de 37

porcentajes de cotización están consagrados en el Decreto 1563 de 2016 ,8 con lo que se asegura que ningún trabajador quede desprotegido.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

5. El Ministerio Público rindió concepto a través de su Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación,9 solicitando que se niegue la pretensión de nulidad de la expresión «con una duración superior a un mes», contenida en el numeral 5°, del artículo 13 del Decreto Reglamentario 723 de 2013,10 que se demanda en este proceso, al considerar que es una reproducción exacta del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994 ,11 modificado por el artículo 2° de la Ley 1562 de 2012, razón por la cual, de acuerdo con la Procuraduría General de la Nación, la norma reglamentaria demandada no excede la norma legal superior.

V.- CONSIDERACIONES

1.- PROBLEMA JURÍDICO

6. A partir de los reparos, censuras o inconformidades expuestos por las demandantes, de los motivos de oposición aducidos por las entidades que

V.- CONSIDERACIONES

1.- PROBLEMA JURÍDICO

6. A partir de los reparos, censuras o inconformidades expuestos por las demandantes, de los motivos de oposición aducidos por las entidades que acudieron a este proceso a defender la legalidad de la norma reglamentaria acusada y , de la opinión del Ministerio Público, l e corresponde a la Sala

resolver el siguiente problema jurídico:

7. Establecer si el Gobierno Nacional, a l señalar en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 723 de 2013,12 que dicho decreto -regulatorio de la afiliación, cobertura y aportes al Sistema General de Riesgos Laboralesse aplica a las personas vinculadas a través de un contrato de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o privadas, con una duración superior a un mes: (i) se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria y, (ii) si desconoció l os derechos a la seguridad social y a la igualdad, de los trabajadores que tengan contratos formales de prestación de servicios con una duración inferior a un mes y, de los trabajadores independientes cuyos ingresos no les permitan cotizar al sistema un mes completo.

2.- METODOLOGÍA DE ESTUDIO y RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA

JURÍDICO

8. Con el propósito de resolver el problema jurídico propuesto, la Sala analizará las siguientes temáticas: (i) concepto, límites y características de la

8 Por el cual se reglamenta la afiliación voluntaria al sistema general de riesgos laborales de los trabajadores independientes que devenguen uno (1) o más salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) así mismo se reglamenta el pago de aportes.

8 Por el cual se reglamenta la afiliación voluntaria al sistema general de riesgos laborales de los trabajadores independientes que devenguen uno (1) o más salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) así mismo se reglamenta el pago de aportes. 9 Visible a índice 38 de SAMAI. 10 Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciónes. 11 Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales 12 Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 4 de 37

potestad o facultad reglamentaria; (ii) algunos antecedentes importantes sobre la configuración del actual Sistema General de Riesgos Profesionales; (iii) análisis del Decreto Reglamentario 723 de 2013,13 desde el punto de vista gramatical, literal o exegético, para resolver el problema jurídico formulado, en cuanto al uso excesivo de la facultad reglamentaria ; (iv) la Seguridad Social como derecho fundamental en la Constitución de 1991; (v) el Sistema de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993;14 (vi) afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales; (vii) la afiliación obligatoria de contratistas y

Social como derecho fundamental en la Constitución de 1991; (v) el Sistema de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993;14 (vi) afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales; (vii) la afiliación obligatoria de contratistas y trabajadores independientes, al Sistema General de Riesgos Laborales; (viii) la afiliación voluntaria de trabajadores independientes; (ix) el Piso de Protección Social, creado por el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019;15 y (x) la inexequibilidad diferida del Piso de Protección Social, creado por el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019.16

2.1.- Concepto, límites y características de l a potestad o facultad reglamentaria

9. Teniendo en cuenta que es un aspecto que fue puntualmente abordado por las partes y el Ministerio Público en este proceso, la Sala analizará si el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria al desarrollar la Ley 1562 de 2012,17 a través del artículo 2º del Decreto 723 de 2013, 18 demandado; para lo cual e s necesario precisar las nociones y elementos básicos de la facultad reglamentaria.

10. Pues bien, en nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria es una función administrativa que comprende una atribución constitucional propia del Presidente de la República, en virtud de la cual, el primer mandatario está autorizado para expedir normas de carácter general e impersonal, cuya naturaleza es la de actos administrativos que normalmente reciben el nombre de decretos reglamentarios, que ti enen como propósito propender por la correcta ejecución, cumplimiento y eficacia de las leyes, esto

impersonal, cuya naturaleza es la de actos administrativos que normalmente reciben el nombre de decretos reglamentarios, que ti enen como propósito propender por la correcta ejecución, cumplimiento y eficacia de las leyes, esto es, «dar vida práctica a la ley»,19 «convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley».20

13 Por el cual se reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas de los trabajadores independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras disposiciones. 14 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 15 Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». 16 Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». 17 Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional. 18 Artículo 2º. Campo de aplicación. El presente decreto se aplica a todas las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios, con entidades o instituciones públicas o privadas con una duración superior a un (1) mes y a los contratantes, conforme a lo previsto en el numeral 1 del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 y a los trabajadores independientes que laboren en actividades catalogadas por el Ministerio del Trabajo como de alto riesgo, tal y como lo prevé el numeral 5 del literal a) del artículo 2º de la Ley 1562 de 2012. 19 Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de junio de 1963. M. P.

2012. 19 Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Auto de 14 de junio de 1963. M. P.

Alejandro Domínguez Molina. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P. Berth a Lucía Ramírez de Páez. Radicación 11001 -03-25-000-2010-000235-00(1973-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 11001 -0325-0002010-0024000(2019-10) de julio 6 de 2015; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de julio de 1994, proferida en el exp. 5393, Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano. 20 Sentencia C-1005 de 2008, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 5 de 37

11. En efecto , el artículo 189.11 de la Constitución señala, que «Corresponde al presidente como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órde nes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes».

12. Así las cosas, a través de la potestad reglamentaria se desarrollan las reglas generales contenidas en la legislación, se explicitan sus contenidos, hipótesis y supuestos, y se indica la manera de cumplirla, es decir, la forma de hacerla operativa. Ello por cuanto, si bien el legislador puede llegar a ser

reglas generales contenidas en la legislación, se explicitan sus contenidos, hipótesis y supuestos, y se indica la manera de cumplirla, es decir, la forma de hacerla operativa. Ello por cuanto, si bien el legislador puede llegar a ser muy minucioso, preciso y claro, y por consiguiente, la tarea del Ejecutivo de reglamentar la ley se minimiza, a veces, puede suceder lo contrario, es decir, que el Congreso no sea tan prolijo en los textos legales, dejando al Gobierno Nacional el detalle.

13. Sobre las notas esenciales de l a potestad reglamentaria, la Corte Constitucional ha afirmado, que es «una atribución constitucional ina lienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley» .21 Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado, que la finalidad de esta facultad o prerrogativa del Ejecutivo es «permitir la ejecución de la ley, [y que] no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco e l modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene».22

14. Ahora bien, es necesario aclarar, que la potestad reglamentaria no es absoluta, pues, está sujeta a ciertos límites, que no son otros que los que la Constitución y la ley misma imponen, ya que: (i) el Gobierno Nacional no puede, so pretexto de reglamentar la legislación, contrariar los postula dos, pilares, valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la

Constitución y la ley misma imponen, ya que: (i) el Gobierno Nacional no puede, so pretexto de reglamentar la legislación, contrariar los postula dos, pilares, valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna, y (ii) tampoco le es permitido al Ejecutivo, al momento de desarrollar una ley, ampliar, restringir, suprimir, alterar o modificar su espíritu o contenido.23

15. En suma , según el Consejo de Estado, las características o rasgos distintivos de la potestad o facultad reglamentaria, son las siguientes:24

• Conlleva el ejercicio de una función administrativa.25

21 Sentencia C-028 de 1997, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero. 22 Sentencia C-028 de 1997, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero. 23 Corte Constitucional. Sentencia C -302 de 1999. Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-557 de 1992, C-028 de 1997, C-432 de 2004, C-1262 de 2005, C-953 de 2007, C-372 de 2009 y C-810 de 2014. 24 En el Concepto de 19 de septiembre de 2017, proferido en el exp 2016 -220(2318), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Germán Bula Escobar, el Consejo de Estado estudió y explicó las notas esenciales de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional. 25 «El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Ad ministrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función

25 «El numeral 11 del artículo 189 C.P. atribuye la potestad reglamentaria al Presidente de la República como Suprema Autoridad Ad ministrativa, por lo que su ejercicio corresponde al cumplimiento de una función administrativa que se sujeta, por definición, a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014.

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213).11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 6 de 37

• Tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente.26

• Finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstracto, 27 los cuales, cuando son dictados por el señor Presidente de la República, normalmente reciben el nombre de decretos reglamentarios.

• El acto que resulta de su ejercicio, es decir, el decreto reglamentario, no es una nueva ley, sino un acto administrativo complementario de esta.28

• Promueve la organización y el funcionamiento de la administración pública.29

• Representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo.30

• Facilita la inteligencia y entendimiento de la ley por parte de la administración pública y los administrados.31

• No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.32

• Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita

• No puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley.32

• Al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita de norma legal expresa que la confiera, ni puede ser limitada en cuanto a la materia y el tiempo en que pueda utilizarla, mientras continúe vigente la norma legal a reglamentar; por ello, esta facultad no es su sceptible de renuncia, transferencia o delegación por el Gobierno Nacional a otro órgano del Estado.

• Además, el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria.

• La facultad regla mentaria no es absoluta, en virtud de encontrarse limitada. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de

2016. Radicación número: 11001 -03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 1100103-24-000-2013-00018-00. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número:

11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Corte Constitucional. Sentencia del 1 de agosto de 2001, C-805-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de junio de

2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de

2016. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admin istrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de septiembre de 2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00054-00(21025). 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12 de marzo de

2015. Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00060-00(2174-12).11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 7 de 37

adicional para su ejecución (límite por necesidad). 33 Asimismo se ha indicado que entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma. Igualmente, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejec utivo.34 Con todo, el límite más importante para el

menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma. Igualmente, entre menos detallada sea la ley, mayor será el campo de actuación del Ejec utivo.34 Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley,35 tanto desde el punto de vista jerárquico 36 como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampl iar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia),37 así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta.38

• Las facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica. Así, tratándose de los reglamentos

(i) expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria qu e le atribuye el artículo 189 .11 Superior; de los (ii) reglamentos que desarrollan leyes habilitantes y de los (iii) reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas en asuntos especializados de su competencia, se ha dicho que su propósito es complementar la ley en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella. En ese orden de ideas, si lo que se busca es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.39

es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene.39

16. Luego de estudiar de manera breve lo relacionado con la facultad reglamentaria y sus características, la Sala examinará a continuación, de manera resumida, algunos antecedentes importantes sobre la configuración del Sistema General de Riesgos Profesionales en nuestro ordenamiento jurídico, para luego estudiar de manera comparativa, el contenido de la Ley

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección T ercera. Sentencia del 29 de agosto de

2013. Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293)A. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de

2016. Radicación número: 11001 -03-26-000-2009-00009-00(36312)A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 1100103-24-000-2013-00018-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001 -03-25-000-2007-000630-00(1299-07). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015.

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00128-00.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015.

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00128-00. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de

2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 18 de junio de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-000193-00(2143). 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 1º de agosto de

2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06). 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 16 de abril de 2015. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de octubre de 2010, Radicación 11001 -03-25-0002005-00125-00(5242-05), Actor: Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ -015-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, Radicación 85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-2016), Actor: Julio César Benavides Borja.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 8 de 37

85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-2016), Actor: Julio César Benavides Borja.11001-03-25-000-2017-00464-00 (2135-2017) Página 8 de 37

1562 de 2012,40 con miras a establecer si el Gobierno Nacional se excedió o no, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, con ocasión de lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 723 de 2013.41

2.2.- Algunos antecedentes importantes sobre la configuración del actual Sistema General de Riesgos Laborales

17. La Ley 100 de 1993 42 creó el entonces llamado Sistema General de Riesgos Profesionales -artículos 249 a 256-, bajo el modelo de seguro privado de los riesgos ocupacionales , cuyo principal objetivo es, entre otros, la creación y promoción de una cultura de prevención en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

18. Es importante resaltar, que e l Legislador de la Ley 100 de 1993, 43 artículo 139.11, facultó al Gobierno Nacional, de manera extraordinaria, para desarrollar el Sistema General de Riesgos Profesionales, autorizándolo para, entre otras, «dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y accidentes que pueden ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan».

19. En razón de esas facultades extraordinarias, el Ejecutivo expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, 44 por el cual determinó la organización y

con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan».

19. En razón de esas facultades extraordinarias, el Ejecutivo expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, 44 por el cual determinó la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales y las prestaciones económicas y asistenciales a que tienen derecho los afiliados al sistema, en cuyo artículo 13 previó, que son afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales, en forma obligatoria y voluntaria, los siguientes:

«a) En forma obligatoria:

1. Los trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos;

2. Los jubilados o pensionados, excepto los de invalidez, que se reincorporen a la fuerza laboral como trabajadores dependientes, v inculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, y

3. Los estudiantes que deban ejecutar trabajos que signifiquen fuen