CE - 110010325000201700478001SENTENCIA20230706145458

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo

Temas: Juntas de Calificación de Invalidez

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por el señor Juan Alexander Cano Medina contra la Nación – Ministerio del Trabajo.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 el mencionado ciudadano, actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad del artículo 1, numeral 3, del Decreto 1352 de 2013 , « por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones », expedid o por el presidente de la República.

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones », expedid o por el presidente de la República.

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la autoridad competente «expedir un nuevo decreto que adicione o aclare el procedimiento que se debe seguir ante las Juntas de Calificación de Invalidez, cuando las personas que requieran un dictamen de pérdida de la capacidad laboral para reclamar un derecho o para solicitar que se declare el siniestro por parte de la compañía de seguros o la entidad bancaria con la que se haya celebrado el contrato de seguros, acorde a los principios, valores y reglas de la Constitución Política co mo la justicia, equidad e igualdad, tomando como base el derecho fundamental al debido proceso y el principio de la doble instancia».

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

El demandante sostuvo que el decreto parcialmente enjuiciado quebrantó el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 40, 209 y 237 de la Constitución Política.

Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:2

1. El Gobierno nacional estableció un trámite que contraviene el derecho al debido proceso de las personas interesadas en que las juntas de calificación de invalidez les valoren la pérdida de capacidad laboral, puesto que los obligó a demostrar su interés jurídico, manifestar la finalidad del dictamen e indicar las part es; sin

proceso de las personas interesadas en que las juntas de calificación de invalidez les valoren la pérdida de capacidad laboral, puesto que los obligó a demostrar su interés jurídico, manifestar la finalidad del dictamen e indicar las part es; sin embargo, estas cargas no las deben soportar los asociados, ya que con ello «se ha provocado que las Juntas de Calificación exijan información cualificada a usuarios que no están en condición de elaborar un documento con formación jurídica como se ha pretendido en un sinnúmero de casos».

1. La disposición enjuiciada concede una ventaja injustificada a las entidades bancarias o compañías de seguros , cuando se hace una reclamación por pérdida de la capacidad laboral.

2 El demandante esgrimió algunos cargos de nulidad en el acápite de hechos; sin embargo, la Sala se permite resumirlos en el concepto de violación para facilitar la comprensión de la demanda.3

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

1. De esta manera se desconoce n la dignidad humana, la solidaridad, el interés general, los fines esenciales del Estado, la igualdad y un orden justo.

1. La norma acusada impide interponer recursos contra los conceptos de las Juntas de Calificación de Invalidez , pese a que los numerales 1 y 2 del artículo 3 del Decreto 1352 de 2013 sí establecen la doble instancia. Con esta medida se cercenan los derechos a la igualdad y a obtener un mayor porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, lo cual tiene hondas reper cusiones en el acceso a la pensión

Decreto 1352 de 2013 sí establecen la doble instancia. Con esta medida se cercenan los derechos a la igualdad y a obtener un mayor porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, lo cual tiene hondas reper cusiones en el acceso a la pensión de invalidez y hacer efectiva la póliza de seguro destinada a amparar tal siniestro.

1. El trámite antes descrito no se compadece con el estado de salud mental y físico, ni con la situación económica que se ve menguada por las circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentran quienes acuden a las autoridades competentes para que se les califique su pérdida de capacidad laboral . Además, se les obliga a acudir ante la jurisdicción cuando se determina una pérdida de la capacidad laboral inferior al 50%, lo cual genera m ayores barreras para la protección de quienes se encuentran en condición de discapacidad, debido a la congestión que presentan los despachos de la jurisdicción ordinaria laboral.

1.2. Contestación de la demanda

La Nación – Ministerio del Trabajo , por intermedio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes razonamientos:3

1. Se configuró la excepción de ineptitud de la demanda, por cuanto el accionante expuso una argumentación vaga y confusa que impide determinar las razones por las que la disposición acusada podría estar incursa en causal de nulidad.

1. Hay carencia actual de objeto, ya que el Decreto 1352 de 2013 no constituye un

3 Folios 58 a 76.4

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

1. Hay carencia actual de objeto, ya que el Decreto 1352 de 2013 no constituye un

3 Folios 58 a 76.4

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina reglamento constitucional autónomo y fue derogado por el Decreto 1072 de 2015.

1. No puede igualarse ni compararse la situación de un trabajador que requiere de un dictamen de p érdida de capacidad laboral para acceder a unas prestaciones sociales con la de una persona que celebra un contrato comercial de seguro y que acude de forma voluntaria a las Juntas de Calificación de Invalidez, debido a que el tomador goza de amplia libertad probatoria para hacer valer la póliza de seguro.

1. El accionante confunde dos tipos de roles que cumplen las referidas juntas, pues pretende equiparar las situaciones en las que actúan por solicitud de un asegurado, en el marco del contrato comercial celebrado con una compañía de seguros, con la función que ejercen como instituciones del sistema de seguridad social en orden a valorar las condiciones de acceso a una pensión de invalidez.

1. En el escenario del contrato de seguros los interesados actúan de manera voluntaria para acceder a un beneficio adicional y diferente a los establecidos por el sistema de seguridad social integral, por ende, las juntas desempeñan una función auxiliar, en estricto rigor no evalúan la pérdida de la capacidad laboral y los actos que expiden no están sujetos a recursos , ya que no afectan derechos prestacionales, sino que atañen a prerrogativas renunciables y conciliables.

1. El actor tampoco demostró en qu é forma el procedimiento establecido

que expiden no están sujetos a recursos , ya que no afectan derechos prestacionales, sino que atañen a prerrogativas renunciables y conciliables.

1. El actor tampoco demostró en qu é forma el procedimiento establecido instrumentaliza a las personas, afecta la dignidad humana o el principio de solidaridad. Además, el hecho de que el usuario deb a indicar la razón por la cual solicita el dictamen es un requerimiento elemental y cualquier ciudadano puede cumplirlo sin necesidad de acudir a un abogado.

1. La ausencia de doble instancia frente al dictamen expedido por las juntas de calificación en el escenario de un contrato de seguro no vulnera derechos fundamentales ni garantías del Estado social de derecho, pues no todos los trámites y procedimientos están sujetos al recurso de apelación. Además, el interesado podrá obtener la contradicción del peritaje ante los jueces civiles, quienes son los5

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina competentes para dirimir las controversias que surjan con ocasión de la celebración de los contratos comerciales de seguros.

1.3. Excepciones previas y sentencia anticipada

Mediante auto del 27 de mayo de 2021, el magistrado conductor del proceso declaró no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda, carencia actual de objeto e improcedencia del medio de control frente a un acto que no constituye un reglamento constitucional autónomo.4

Por auto del 2 de junio de 2022 , el despacho evidenció la posibilidad de emi tir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA,

reglamento constitucional autónomo.4

Por auto del 2 de junio de 2022 , el despacho evidenció la posibilidad de emi tir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem y se fijó el litigio en la siguiente forma:5

Teniendo en cuenta las pretensiones y los argumentos de la demanda, así como los de su contestación, se concluye que el objeto de la controversia que se presenta en el caso sub judice se circunscribe en determinar si el numeral 3.º del artículo 1.º del Decreto 1352 de 2013, se expidió con infracción del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 40, 209 y 237 de la Constitución Política.

1.4. Alegatos de conclusión

El demandante guardó silencio y el Ministerio del Trabajo reiteró los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.6

1.5. El Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

4 Folios 80 a 83. 5 Folios 85 a 88. 6 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.6

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

2. Consideraciones

2.1. Cuestión previa

Es oportuno indicar que el artículo 1, numeral 3, del Decreto 1352 de 2013, acusado

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

2. Consideraciones

2.1. Cuestión previa

Es oportuno indicar que el artículo 1, numeral 3, del Decreto 1352 de 2013, acusado en el sub lite, fue derogado por el Decreto 1072 de 2015,7 cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 3.1.1. Derogatoria Integral . Este Decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al sector Trabajo que versen sobre las mismas materias […].

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 91, numeral 5, del CPACA, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos culmina cuando pierden su vigencia. Al respecto, el Consejo de Estado ha explicado que «si la norma ha dejado de regir por haber sido sustraída del ordenamiento jurídico, la consecuencia es que deja de ser aplicable por la administración y, por consiguiente, pierde el carácter obligatorio para los asociados».8

A pesar de la disposición acusada perdió fuerza ejecutoria, por razón de la derogatoria, es importante resaltar que ello no impide estudiar su legalidad, por cuanto el medio de control de nulidad no está condicionado a la vigencia del acto, sino que su finalidad consiste en verificar la legalidad objetiva en aras de mantener el imperio del orden jurídico.

En tal sentido, esta corporación ha expresado que la derogación o subrogación de un acto administrativo ocasiona la cesación de sus efectos hacia el futuro, situación que en nada afecta la posibilidad de resolver sobre su legalidad, pues ello

el imperio del orden jurídico.

En tal sentido, esta corporación ha expresado que la derogación o subrogación de un acto administrativo ocasiona la cesación de sus efectos hacia el futuro, situación que en nada afecta la posibilidad de resolver sobre su legalidad, pues ello «comprende la evaluación de sus requisitos esenciales a afectos de definir si nació o no válido a la vida jurídica».9

7 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, radicado 25000 -23-24-0002009-00068-02 (2635-2013). 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, radicado: 11001 -03-26-000-201600017-00 (56307). En igual sentido, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia del 14 de enero de 1991, Expediente S-157, sostuvo:7

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

Adicionalmente, aunque el Decreto 1072 de 2015 derogó la norma ahora enjuiciada, en el artículo 2.2.5.1.1 reprodujo integralmente su contenido, por lo que se reafirma la importancia de analizar su legalidad. Para efectos ilustrativos, en el siguiente cuadro se transcriben los artículos objeto de comparación:

Decreto 1352 de 2013 (junio 26)

por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de

cuadro se transcriben los artículos objeto de comparación:

Decreto 1352 de 2013 (junio 26)

por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones Decreto 1072 de 2015 (mayo 26)

por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo

Artículo 1 °. Campo de aplicación . El presente decreto se aplicará a las siguientes personas y entidades:

1. De conformidad con los dictámenes que se requieran producto de las calificaciones

realizadas en la primera oportunidad: […]

2. De conformidad con los dictámenes que se requieran como segunda instancia de los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, caso en el cual las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez actuarán como segunda instancia , razón por la cual no procede la apelación a la

Junta Nacional: […]

3. De conformidad con las personas que requieran dictamen de pérdida de capacidad laboral para reclamar un

Artículo 2.2.5.1.1. Campo de aplicación. El presente capítulo se aplicará a las si guientes personas y entidades:

1. De conformidad con los dictámenes que se requieran producto de las calificaciones

realizadas en la primera oportunidad: […]

2. De conformidad con los dictámenes que se requieran como segunda instancia de los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, caso en el cual las juntas regionales de calificación de invalidez

[…]

2. De conformidad con los dictámenes que se requieran como segunda instancia de los regímenes de excepción de la Ley 100 de 1993, caso en el cual las juntas regionales de calificación de invalidez actuarán como segunda instancia, razón por la cual no procede la apelación a la

junta nacional: […]

3. De conformidad con las personas que requieran dictamen de pérdida de capacidad laboral para reclamar un

Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la mism a administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante

derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.8

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina derecho o para aportarlo como prueba en procesos judiciales o administrativos, deben demostrar el interés jurídico e indicar puntualmente la finalidad del dictamen, manifestando de igual forma cuáles son las demás partes interesadas, caso en el cual, las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez actuarán como peritos, y contra dichos conceptos no procederán

recursos, en los siguientes casos:

a) Personas que requieren el dictamen para los fines establecidos en este numeral;

b) Entidades bancarias o compañía de seguros;

c) Personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997. […] [Se resalta el aparte demandado].

derecho o para aporta rlo como prueba en procesos judiciales o administrativos, deben demostrar el interés jurídico e indicar puntualmente la finalidad del dictamen, manifestando de igual forma cuáles son las demás partes interesadas, caso en el cual, las juntas regionales de c alificación de invalidez actuarán como peritos, y contra

puntualmente la finalidad del dictamen, manifestando de igual forma cuáles son las demás partes interesadas, caso en el cual, las juntas regionales de c alificación de invalidez actuarán como peritos, y contra dichos conceptos no procederán recursos, en los siguientes casos:

3.1. Personas que requieren el dictamen para los fines establecidos en este numeral;

3.2. Entidades bancarias o compañía de seguros;

3.3. Personas con derecho a las prestaciones y beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997. […] (Decreto número 1352 de 2013, artículo 1°) [Esta referencia normativa está incluida en el texto transcrito, con lo que se ratifica el interés que tuvo el Decreto 1072 de 2015 de compilar dicha disposición].

Es pertinente aclarar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-495 de 2019, estudió la figura de la integración normativa y concluyó que esta puede aplicarse cuando la norma demandada «se encuentra reproducida en otra».

Bajo este entendido, en caso de que haya lugar a declarar la nulidad del decreto parcialmente enjuiciado,10 se hará la integración normativa con el artículo 2.2.5.1.1 Decreto 1072 de 2015, pues la lectura de esta nueva disposición evidencia que su interés fue incorporar el texto derogado al nuevo ordenamiento compilatorio con el fin de dar claridad al sistema de fuentes jurídicas, pero en la práctica el mandato no ha perdido vigencia y operatividad.

2.2. El problema jurídico

interés fue incorporar el texto derogado al nuevo ordenamiento compilatorio con el fin de dar claridad al sistema de fuentes jurídicas, pero en la práctica el mandato no ha perdido vigencia y operatividad.

2.2. El problema jurídico

10 Al respecto puede consultarse la sentencia del 26 de agosto de 2021, radicado 11001-03-25-000-2019-00210 00 (13562019), proferida por esta Subsección.9

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017)

Demandante: Juan Alexander Cano Medina

El problema jurídico c onsiste en establecer si el decreto parcialmente enjuiciado quebrantó el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 40, 209 y 237 de la Constitución Política; o si por el contrario se ajustó al ordenamiento superior en que debía fundarse.

2.3. Marco normativo

El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, creó las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez como organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, adscritas al Ministerio del Trabajo, con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son obligatorias.

Igualmente, se espe cificó que el referido ministerio tendría a su cargo la reglamentación de los siguientes aspectos:

Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la

Igualmente, se espe cificó que el referido ministerio tendría a su cargo la reglamentación de los siguientes aspectos:

Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación. […] Parágrafo 3. El Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio de Trabajo.

En cuanto a la calificación del estado de invalidez, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado y adicionado por los artículo s 142 del Decreto Ley 19 de 2012 y 18 de la Ley 1562 de 2012, dispuso lo siguiente:

Artículo 41. C alificación del estado de invalidez . El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios10

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.

Demandante: Juan Alexander Cano Medina técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.

Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos ProfesionalesARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Ca lificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. […]

El acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores entidades, deberá contener expresamente los fun damentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional. […]

Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.

[…]

Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.

A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.

La calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos -científicos de evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcen tual por sistemas ante una deficiencia, discapacidad e invalidez que hayan generado secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente. […]

La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C -1002 de 2004, analizó la exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 antes de que fueran modificados por el Decreto Ley 19 de 2012 y la Ley 1562 de 2012.

Luego, las Sentencias C-914 de 2013 y C-120 de 2020 examinaron algunas de las nuevas disposiciones.11

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina Esta Sala tendrá en cuenta las consideraciones expuestas en las aludidas providencias, incluyendo la Sentencia C -1002 de 2004, ya que las modificaciones introducidas con poster ioridad se encaminaron a regular con mayor detalle las competencias y operatividad de las juntas de calificación, pero mantuvieron su

providencias, incluyendo la Sentencia C -1002 de 2004, ya que las modificaciones introducidas con poster ioridad se encaminaron a regular con mayor detalle las competencias y operatividad de las juntas de calificación, pero mantuvieron su naturaleza y los aspectos esenciales que fueron objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en esa ocasión.

De las providencias en comento se extraen las siguientes conclusiones relevantes para el análisis del presente asunto:

1. Las Juntas de Calificación de Invalidez ejercen una función pública consistente en evaluar de forma técnica, científica e integral el grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social y el dictamen que estas suscriben se constituye en «pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión».11

1. En los procedimientos adelantados ante las juntas de calificación de invalidez se manifiesta plenamente el principio de la doble instancia.12

La Sentencia C-1002 de 2004 adoptó la anterior pre misa a partir del texto original del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, cuyo tenor preceptuaba que la Junta Nacional de Calificación de invalidez «tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas».

Es oportuno anotar que el artículo 43 ibidem no conserva dicha redacción, pero el 42 sí contempla una previsión similar, en tanto dispone que «a la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales».

11 Sentencia C-1002 de 2004.

Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales».

11 Sentencia C-1002 de 2004. 12 Sentencia C-1002 de 2004.12

Radicación: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017) Demandante: Juan Alexander Cano Medina iii) Las entidades aseguradoras son las primeras encargadas de evaluar la capacidad laboral y ocupacional de los usuarios, «ante las eventualidades en que este trámite proceda», 13 es decir, que en tales casos la primera oportunidad para pronunciarse sobre el estado de invalidez está radicada en cabeza de Colpensiones, ARL, EPS o compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte.

1. Si el interesado no est uviere de acuerdo con la calificación efe ctuada por las mencionadas entidades, podrá manifestar su inconformidad ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuyo dictamen será apelable ante la Junta Nacional. Además, contra dichas decisiones proceden las acciones legales.

1. El legislador asignó la competencia para calificar la pérdida de capacidad laboral, en primera oportunidad, a las autoridades o actores encargados de asumir el cubrimiento de la prestación económica respectiva ; sin embargo, la estructura escalonada del trámite p ermite establecer lo siguiente: a) «la primera oportunidad ante la entidad aseguradora no es la primera instancia del proceso administrativo, ni del judicial si hubiera lugar a este» ;14 y b) la decisión de la Junta Nacional de Calificación «es la segunda instancia del proceso ante la administración».15

1. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no

ni del judicial si hubiera lugar a este» ;14 y b) la decisión de la Junta Nacional de Calificación «es la segunda instancia del proceso ante la administración».15

1. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza jurisdiccional, por cuanto su finalidad se limita a certificar la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren; por lo tanto, los dictámenes no resuelven de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez y tampoco