CE - 110010325000201900031001AUTOQUERESUEL20230921084344

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019)

Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros1

Demandado: Nación - Ministerio de Trabajo2

AUTO - MEDIDA CAUTELAR __________________________________________________________________

Asunto

El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte demandante respecto de algunos segmentos de la Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018 expedida por el Ministerio de l Trabajo, por la cual se establecieron los lineamientos para la inspección, vigilancia y control de que trata el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

I.- Antecedentes

1. Acto administrativo demandado

1. Para una mejor comprensión del presente asunto, a continuación, se transcribe parcialmente la Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018 expedida por el Ministerio del Trabajo, subrayándose los apartados mencionados en la solicitud cautelar:

«Resolución número 2021 de 2018 (09 May 2018)

“Por el cual se establecen lineamientos respecto de la Inspección, Vigilancia y Control que se adelanta frente al contenido del artículo 63 de la Ley 1429 de 2011”

[...]

CONSIDERANDO

[...]

“Por el cual se establecen lineamientos respecto de la Inspección, Vigilancia y Control que se adelanta frente al contenido del artículo 63 de la Ley 1429 de 2011”

[...]

CONSIDERANDO

[...]

1 Cristhian Alberto Mejía González y Daniel Felipe Patiño Polanco. 2 Mediante el auto admisorio proferido el 20 de febrero de 2019, se resolvió notificar personalmente a los representantes legales de la Asociación Colombiana de Cooperativas (ASCOOP) y de la Asociación Colombiana de Servicios Temporales (ACOSET), «por ser las entidades que agremian a las cooperativas de trabajo asociado y a las empresas de servicios temporales [...]».2

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros Que las autoridades administrativas que ejercen la inspección, vigilancia y control en el Ministerio del Trabajo al momento de estar ante una actuación administrativa por intermediación laboral ilegal cuyo fin sea el suministro de personal, deben tener en cuenta que solo las Empresas de Servicios Temporales están autorizadas para realizar intermediación laboral de acuerdo a su reglamentación específica y que el uso de estas u otras figuras con la finalidad de desconocerles garantías laborales de orden individual o colectivo a los trabajadores, constituye causal para sancionar administrativamente.

Que al momento de adelantarse la respectiva actuación administrativa, se debe valorar el acervo probatorio existente en el plenario a fin de determinar cuál es la finalidad en el suministro de bienes y servicios que el tercero realiza con la persona natural o jurídica que lo contrata, pues si la razón de ser no es el

valorar el acervo probatorio existente en el plenario a fin de determinar cuál es la finalidad en el suministro de bienes y servicios que el tercero realiza con la persona natural o jurídica que lo contrata, pues si la razón de ser no es el suministro de la actividad (bien o servicio) sino de la persona individualmente considerada, ya sea de manera directa o encubierta, se tipificaría una intermediación laboral ilegal y por tanto procede una sanción administrativa.

Que lo anterior, en desarrollo de los principios de legalidad de la actuación administrativa, debido proceso que se debe aplicar en todo procedimiento sancionatorio, e imparcialidad de la autoridad administrativa, se convierte en los criterios que marcan la pauta en materia sancionatoria administrativa de las relaciones laborales, y es lo que debe analizarse cuidadosamente por la autoridad administrativa del trabajo al adelantar una investigación administrativa, a través de la práctica de pruebas conducentes y pertinentes dentro del marco de libre apreciación de las pruebas y de la sana crítica que inspiran el derecho probatorio.

Que una vez determinada la existencia de una conducta infractora, el funcionario que adelanta la investigación debe motivar el acto administrativo demostrando qué derechos laborales individuales y colectivos se han cercenado con tal actuar, es decir si tal intermediación laboral ilegal, lleva implícita la afectación de los salarios y prestaciones de los trabajadores, la no afiliación al sistema de seguridad social entre otros o la sistemática intención de disminuir el número de afiliados a una organización sindical o desestimular la afiliación a las mismas, entre otros.

Que con el fin de dar cumplimiento a los numerales 11 y 15 del artículo 6 del

entre otros o la sistemática intención de disminuir el número de afiliados a una organización sindical o desestimular la afiliación a las mismas, entre otros.

Que con el fin de dar cumplimiento a los numerales 11 y 15 del artículo 6 del Decreto 4108 de 2011, donde se encomienda al Ministro del Trabajo, velar por la promoción de los derechos de los trabajadores, así como dirigir el ejercicio de la inspección y vigilancia de las relaciones de trabajo, este Despacho considera necesario emitir un conjunto de lineamientos orientadores respecto a cómo debe ejercerse la Inspección, Vigilancia y Control por parte de las Direcciones Territoriales y sus funcionarios, en lo que corresponde a la aplicación e interpretación del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, cuando el personal requerido en una institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes se encuentre vinculado bajo Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado y otras modalidades de vinculación diferentes, que hagan intermediación laboral ilegal, que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.

[...]3

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros En virtud de lo anterior, este Despacho,

DISPONE:

PRIMERO. En el ejercicio de las actuaciones administrativas que se adelanten por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo, debe entenderse como intermediación laboral:

a) El envío de trabajadores en misión para colaborar temporalmente a empresas o instituciones en el desarrollo de sus actividades. Esta actividad únicamente

parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo, debe entenderse como intermediación laboral:

a) El envío de trabajadores en misión para colaborar temporalmente a empresas o instituciones en el desarrollo de sus actividades. Esta actividad únicamente podrá ser desarrollada por las empresas de servicios temporales según el artículo 71 de la Ley 50 de 1990 y el Decreto 4369 de 2006 hoy incorporado al Decreto Único Reglamentario No. 1072 de 2015. Por lo tanto, esta actividad no está permitida a ninguna persona natural o jurídica que no esté debidamente acreditada como Empresa de Servicios Temporales a través de una autorización otorgada por este Ministerio y solo se adelantará en casos que la Ley así lo haya autorizado.

b) El servicio de intermediación en la gestión y colocación de empleo contenido en el artículo 2.2.6.1.2.17 del Decreto 1072 de 2015, cuyo objetivo es registrar a demandantes y oferentes de mano de obra y vacantes, hacer orientación ocupacional, preseleccionar y remitir los oferentes a los demandantes de mano de obra y de esa manera generar una relación laboral con el tercero que contrata el servicio, sin que el intermediario adquiera responsabilidad laboral alguna. Las empresas que adelantan este tipo de servicio deben cumplir con lo establecido en las normas legales y reglamentarias sobre la materia. Este servicio se encuentra hoy prestado por las agencias públicas y privadas de gestión y colocación de empleo y aquel que no se acredite como tal incumple la Ley. en todo caso, la agencia no tiene calidad de empleador sobre los trabajadores objeto del servicio prestado, ya que dicha calidad la ostentará el demandante de la mano de obra.

la Ley. en todo caso, la agencia no tiene calidad de empleador sobre los trabajadores objeto del servicio prestado, ya que dicha calidad la ostentará el demandante de la mano de obra.

SEGUNDO. Ninguna persona natural o jurídica diferente a las Empresas de Servicios Temporales puede suministrar personal de manera directa, indirecta o encubierta con el cual tengan una relación contractual, en los términos del artículo 71 y siguiente [sic] de la Ley 50 de 1990 y demás normas complementarias, puesto que de hacerlo se encontrará incursa en una Intermediación Laboral Ilegal. El suministro de personal no puede hacerse a través de ninguna otra modalidad de contratación u otra figura jurídica, incluyendo los Contratos Sindicales.

TERCERO. A las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado les está prohibido en todos los casos, la realización de actividades de intermediación laboral en los términos del Decreto 4588 de 2006, la Ley 1233 de 2008 y la Ley 1429 de 2010, de hacerlo se encontrarán incursas en una Intermediación Laboral Ilegal y que con ellos se vulneren los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes, la cual será sancionada en la forma que la Ley ha establecido y que se referencian en el artículo séptimo de la presente resolución.

CUARTO. Con el fin de determinar la ocurrencia de la infracción señalada en el punto anterior, las Direcciones Territoriales adelantarán las actuaciones4

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros administrativas necesarias e impondrán las sanciones correspondientes, para lo

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros administrativas necesarias e impondrán las sanciones correspondientes, para lo cual deberán verificar la ocurrencia de las siguientes conductas:

a) Si la asociación o vinculación del trabajador asociado a la Cooperativa o Precooperativa no fue voluntaria.

b) Si la Cooperativa o Precooperativa no tiene independencia financiera.

c) Si la Cooperativa o Precooperativa no tiene la propiedad y la autonomía en el uso de los medios de producción, ni en la ejecución de los procesos o subprocesos que se contraten.

d) Si la Cooperativa o Precooperativa tiene vinculación económica con el tercero contratante.

e) Si la Cooperativa o Precooperativa no ejerce frente al trabajador asociado la potestad reglamentaria y disciplinaria.

f) Que las instrucciones para la ejecución de la labor de los trabajadores asociados en circunstancias de tiempo, modo y lugar no hayan sido impartidas por la Cooperativa o Precooperativa.

g) Que los trabajadores asociados no participen de la toma de decisiones, ni de los excedentes o rendimientos económicos de la Cooperativa o Precooperativa.

h) Que los trabajadores asociados no realicen aportes sociales.

1. Que la Cooperativa o Precooperativa no realice el pago de las compensaciones extraordinarias, ordinarias o de seguridad social.

j) Que la Cooperativa o Precooperativa incurra en otras conductas definidas como faltas en otras normas legales.

QUINTO. Cuando el personal requerido por las instituciones públicas y/o empresas

compensaciones extraordinarias, ordinarias o de seguridad social.

j) Que la Cooperativa o Precooperativa incurra en otras conductas definidas como faltas en otras normas legales.

QUINTO. Cuando el personal requerido por las instituciones públicas y/o empresas privadas para el desarrollo de sus actividades misionales permanentes, se encuentre vinculado bajo otra modalidad de vinculación diferentes a las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, que vulneren los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes de los trabajadores, a través del desarrollo de actividades de Intermediación Laboral de manera ilegal, las Direcciones Territoriales adelantarán las investigaciones administrativas necesarias e impondrán las sanciones correspondientes para lo cual deberán tener en cuenta lo siguiente:

a) Se debe determinar si en la institución pública y/o empresa privada hay trabajadores que estén prestando servicios en la misma sin estar contratados directamente por esta o a través de un contrato de prestación de servicios.

b) En caso de verificarse lo anterior, se debe indagar si dicho personal está siendo contratado a través de una empresa de servicios temporales. En caso de ser así deberá verificarse que tal provisión de personal se realice conforme5

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros a lo establecido en la Ley 50 de 1990 y el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo No. 1072 de 2015.

c) Si dicho personal no está contratado por una empresa de servicios temporales se debe determinar:

1. A qué título se presta el servicio.

1. Si el trabajador contratista hace las mismas o sustancialmente las mismas

c) Si dicho personal no está contratado por una empresa de servicios temporales se debe determinar:

1. A qué título se presta el servicio.

1. Si el trabajador contratista hace las mismas o sustancialmente las mismas labores que realizan los trabajadores del contratante y a qué tipo de labores corresponden dentro de las actividades propias del contratante.

1. Si los trabajadores actuales del contratista han sido trabajadores del contratante o de cualquier otro contratista que este último haya tenido.

1. Si el contratista tiene independencia financiera del contratante.

1. Si el contratista tiene algún vínculo societario con la empresa contratante.

1. Si el contratista tiene la autonomía en el uso de los medios de producción, en la ejecución de los procesos o subprocesos que se contraten.

1. Si el contratista ejerce frente a sus trabajadores la potestad reglamentaria y disciplinaria, o, por el contrario, si la misma la ejerza el contratante.

1. Si las instrucciones para la ejecución de la labor de los trabajadores del contratista en circunstancias de tiempo, modo y lugar son impartidas por el contratante.

1. Si el contratista ha realizado el pago de las obligaciones laborales y de seguridad social de sus trabajadores o si por el contrario estas han sido asumidas directamente por el contratante.

1. Si el contratante ha fraccionado lo dividido, mediante uno o más contratos, a trabajadores afiliados a un sindicato inscrito o a trabajadores que hayan realizado la asamblea de constitución o la reunión inicial de constitución de un sindicato.

1. Si el contratista y el contratante incurren en conductas violatorias de los principios y normas laborales vigentes en la celebración o ejecución de la

realizado la asamblea de constitución o la reunión inicial de constitución de un sindicato.

1. Si el contratista y el contratante incurren en conductas violatorias de los principios y normas laborales vigentes en la celebración o ejecución de la figura que los une.

SEXTO. Con base en el material probatorio que se recaude el análisis anterior:

a) Si se evidencia que se está presentando el servicio de envío de trabajadores en misión sin estar autorizado como Empresa de Servicios Temporales, sin importar el tipo o la forma societaria, incluyendo a las Cooperativas o Precooperativas de Trabajo Asociado, se configura una Intermediación Laboral Ilegal, tipificada en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, infracción cometida tanto por el que ofrece el servicio como por quien lo recibe.6

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros b) Si el contratista, actúa como tercero aparente, es decir, sin desarrollar la prestación del servicio con autonomía y libertad en su ejecución, encontrándose su personal bajo la subordinación del contratante, se configura una intermediación laboral ilegal, infracción cometida tanto por el que ofrece el servicio como quien lo recibe.

c) Si se evidencia el uso de Contratos Sindicales cuyo único fin sea el suministro de personal, indistintamente de su naturaleza, se configura una intermediación laboral ilegal, tipificada en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, infracción cometida tanto por la organización sindical como por el empleador contratante.

d) Si la Empresa de Servicios Temporales presta sus servicios en casos

laboral ilegal, tipificada en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, infracción cometida tanto por la organización sindical como por el empleador contratante.

d) Si la Empresa de Servicios Temporales presta sus servicios en casos diferentes a los señalados en la Ley, se configura una violación de las normas laborales que se sancionará conforme lo establece el artículo 2.2.6.5.20 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, Decreto 1072 de 2015, infracción cometida tanto por la Empresa de Servicio [sic] Temporales como por su usuario.

e) Si se evidencia que está prestando el servicio de colocación de empleo sin estar autorizado como agencia de gestión y colocación, se configura una Intermediación Laboral Ilegal, tipificada en el artículo 38 de la Ley 1636 de 2013, infracción cometida por el que ofrece el servicio.

SÉPTIMO. Cuando se evidencie que el Contratista y Contratante incurran en las prohibiciones mencionadas en la Ley se les impondrán, a través de las Direcciones Territoriales las sanciones contempladas en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y el artículo 7º de la Ley 1610 de 2013, con base en los parámetros señalados en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso Administrativo y el artículo 12 de la Ley 1610 de 2013. Igual consideración se debe tener respecto de las sanciones que se encuentren contempladas en normas de carácter especial que regulen la materia de forma particular. Para el caso de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado se deberá tener en cuenta lo

tener respecto de las sanciones que se encuentren contempladas en normas de carácter especial que regulen la materia de forma particular. Para el caso de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado se deberá tener en cuenta lo establecido en el Decreto 4588 de 2006 y en la Ley 1233 de 2008; para el caso de las Empresas de Servicios Temporales lo señalado en la Ley 50 de 1990.

PARÁGRAFO. En todo caso, cuando se trate de Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado a las cuales se les haya sancionado con multa por la conducta de Intermediación Laboral Ilegal, se deberá dar traslado por parte de la Dirección Territorial a la Superintendencia de Economía Solidaria o a la Superintendencia de acuerdo con su especialidad, para que procedan a la cancelación de la personería jurídica.

OCTAVO. La presente resolución deroga en su totalidad la Resolución 5670 de 2016.»7

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019)

Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros

2. La demanda y la solicitud de medida cautelar.

2.1. La demanda.

2. La parte demandante pretendió la nulidad de «la parte motiva exteriorizada por el Ministerio de Trabajo [...] proyectada en las hojas 4 y 5» -transcritos en el acápite anteriory de los artículos segundo, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018.

3. Los reparos planteados en contra del acto administrativo mencionado fueron los

siguientes:

Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018.

3. Los reparos planteados en contra del acto administrativo mencionado fueron los

siguientes:

• Infracción de la norma en que debió fundarse y falta de competencia.

3.1. En el acto administrativo se evocaron facultades ajenas a los asuntos regulados, tales como la vigilancia y control de los riesgos profesionales y la potestad de organizar comités para el funcionamiento del ministerio -artículos 10.2 y 27.6 del Decreto 4108 de 2011-.

3.2. Se desbordó la faculta d constitucional encargada al ministerio para ejecutar la ley y ejercer el control y vigi lancia, toda vez que en el artículo segundo estableció prohibiciones relacionadas con la vinculación de personal como en el caso de los contratos sindicales, aun cuando la Ley 1429 de 2010 no los prevé.

3.3. El artículo cuarto estableció una serie de elementos que permiten determinar la ocurrencia de la intermediación laboral por parte de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, lo que significa la ampliación del artículo 7 de la Ley 1233 de 2008 y la extralimitación de las facultades reglamentarias de la cartera ministerial. A su turno, el artículo quinto se detuvo en las conductas que permiten identificar la intermediación laboral, pero con modalidades de vinculación diferentes de las señaladas por el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

3.4. El artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 estableció las sanciones de multa y disolución para la s instituciones públicas o privada s y cooperativas de trabajo, respectivamente; sin embargo, el acto administrativo amplió el contenido de la

3.4. El artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 estableció las sanciones de multa y disolución para la s instituciones públicas o privada s y cooperativas de trabajo, respectivamente; sin embargo, el acto administrativo amplió el contenido de la norma y aplicó la sanción a otras formas de vinculación como las empresas de servicios temporales, los sindicatos, las agencias públicas y privadas de empleos y las bolsas de empleo.8

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros - Falsa motivación.

3.5. La Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018 carece de una motivación que concatene las consideraciones y disposiciones con los artículos 208 de la Constitución Política y 63 de la Ley 1429 de 2010, comoquiera que las primeras indican que las empresas de servicios temporales están autorizadas para realizar intermediación laboral de acuerdo con su reglamentación específica y las segundas mencionan que el solo hecho de realizar una vinculación de personal en desarrollo de actividades misionales a través de cooperativas de trabajo asociado o cualquier otra modalidad, se impone la sanción.

• Desviación de poder.

3.6. El Ministerio de Trabajo incluyó en la resolución acusada un fin diferente del que planteó el legislador en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010. No podía hacer distinciones que no fueron dispuestas en dicha norma «introduciendo interpretaciones desajustadas, apartándose de esta manera, de los fines por los que fue creada», especialmente porque esos parámetros atentan contra los derechos de

distinciones que no fueron dispuestas en dicha norma «introduciendo interpretaciones desajustadas, apartándose de esta manera, de los fines por los que fue creada», especialmente porque esos parámetros atentan contra los derechos de aquellos que puedan ser sancionados por una interpretación indebida de la entidad.

2.2. La solicitud de medida cautelar

4. La parte demandante solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018 «en los incisos 6 y 7 de la hoja 4, los incisos 1, 2, 3, y 4 de la hoja 5 que corresponden al acápite de consideraciones; igualmente, los literales a), b) y c) del numeral sexto del acápite correspondiente a las disposiciones de la citada resolución» por violación de los artículos 1, 6, 114 y 208 de la Constitución Política; 63 de la Ley 1429 de 2010; 6 -numerales 11 y 15del Decreto 4108 de 2011; 7 de la Ley 1233 de 2008, así como los Decretos 2025 de 2011 y 036 de 2016 . Los argumentos de la medida cautelar, fueron los siguientes:

4.1. La resolución «se profirió producto de la extralimitación de funciones» . Estableció lineamientos frente a la inspección, vigilancia y control que se adelanta respecto del contenido del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 ; no obstante, desarrolló una función legislativa, toda vez que amplió su contenido, reguló figuras jurídicas diferentes de las cooperativas de trabajo, incluyó nuevas reglas, y alteró el compendio normativo, por ejemplo, de las empresas de servicios temporales,

desarrolló una función legislativa, toda vez que amplió su contenido, reguló figuras jurídicas diferentes de las cooperativas de trabajo, incluyó nuevas reglas, y alteró el compendio normativo, por ejemplo, de las empresas de servicios temporales, sindicatos, agencias públicas y privadas de empleo y las bolsas de empleo.9

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros 4.2. La resolución carece de una motivación real que relacione las consideraciones y disposiciones con el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010. Los literales a), b) y c) del artículo sexto de la resolución acusada indicaron que, sin importar si luego de la investigación y recopilación probatoria de la que habla el artículo quinto no se demuestra vulneración de las garantías de los trabajadores, los directores territoriales pueden determinar si se configura una intermediación laboral ilegal y proceder a imponer una sanción sin cumplir con los postulados de la ley. En dichos literales se establecieron situaciones que podrían ser investigadas y reprochadas, pero no podría ser a la luz de la ley , es decir que, «para que se pueda desarrollar como se pretende, deberían adicionar en dichos literales estudiados, que además de lo ahí planteado, se demuestre que existió una transgresión a las garantías constitucionales y legales y prestacionales de orden laboral con los trabajadores».

4.3. La resolución pretende establecer un conjunto de lineamientos orientadores frente a cómo se debe ejercer la inspección, vigilancia y control por parte de las direcciones territoriales de cara a los casos de intermediación laboral ilegal, pero

trabajadores».

4.3. La resolución pretende establecer un conjunto de lineamientos orientadores frente a cómo se debe ejercer la inspección, vigilancia y control por parte de las direcciones territoriales de cara a los casos de intermediación laboral ilegal, pero no se justificó cómo se va a garantizar que no exista un desequilibrio financiero cuando todo el personal «pase a ser de planta, y a raíz de esto, no se conlleve a una vulneración más asentada de los derechos legales, constitucionales y prestacionales de los trabajadores, teniendo como referencia la realidad y crisis y económica en muchos sectores del país».

4.4. El Ministerio del trabajo no puede plantear distinciones que no fueron establecidas en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, lo cual conllevaría a que se pueda imponer una sanción sin importar si se cumplieron o no las garantías constitucionales de los trabajadores.

3. La oposición

5. Dentro del término de traslado, el Ministerio de Trabajo solicitó que se desestimara y se negara la medida cautelar . Alegó que (i) la solicitud no cumple con el requisito de confrontación del acto administrativo con las normas presuntamente vulneradas; y (ii) no se justificó el perjuicio irremediable que se ocasionaría en el evento de no suspender los efectos del acto administrativo.

II. Consideraciones

1. El problema jurídico

6. Se circunscribe a establecer lo siguiente:10

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019)

Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros

1. El problema jurídico

6. Se circunscribe a establecer lo siguiente:10

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00031-00 (0093-2019) Demandante: Oscar Daniel Joya Monsalve y otros 6.1. ¿La Resolución 2021 del 9 de mayo de 2018 debe suspenderse provisionalmente porque el Ministerio de Trabajo desbordó la facultad constitucional de ejecutar la Ley 1429 de 2010, en tanto reguló figuras jurídicas diferentes de las cooperativas de trabajo e incluyó nuevas reglas?

6.2. ¿Es procedente la suspensión provisional del acto demandado porque los literales a), b) y c) del artículo sexto establecieron que, sin importar si se vulneraron o no las garantías de los trabajadores, se puede determinar si existió una intermediación laboral ilegal e imponer una sanción?

6.3. ¿La resolución debe ser suspendida provisionalmente porque el Ministerio del Trabajo no justificó cómo se va a evitar un desequilibrio financiero cuando todo el personal pase a ser de planta y se genere una vulneración «más asentada» de los derechos legales, constitucionales y prestacionales de los trabajadores, en razón a la crisis económica de muchos sectores del país?

7. Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primer o, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; segundo, se examinará el marco normativo y jurisprudencial de las facultades reglamentarias de los ministerios; y tercero, se examinará la medida cautelar; para

a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; segundo, se examinará el marco normativo y jurisprudencial de las facultades reglamentarias de los ministerios; y tercero, se examinará la medida cautelar; para tal efecto, los cargos se resolverán en el orden propuesto en la solicitud.

2. Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

8. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

9. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se

encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de l