CE - 110010325000201900911001SENTENCIA20230713104257

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

Demandante: Pensiones de Antioquia

Demandado: María de los Ángeles Valencia Zuluaga

Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida no excede lo debido.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________

Asunto

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia contra la sentencia proferida el 14 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia1, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia emitida el 5 de septiembre de 2017 por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín y se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María de los Ángeles Valencia Zuluaga contra esa entidad.

1. Antecedentes

1.1. La acción especial de revisión

1.1.1. Las pretensiones

Medellín y se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María de los Ángeles Valencia Zuluaga contra esa entidad.

1. Antecedentes

1.1. La acción especial de revisión

1.1.1. Las pretensiones

Pensiones de Antioquia solicitó, en ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 14 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la decisión del 5 de septiembre de 2017 emitida por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, dentro del medio de control de nulidad y restable cimiento del derecho con radicado 05001 -33-33-028-2015-01353-01, a través de la cual se

1 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 05001-33-3-028-2015-01353-01; actor: María de los Ángeles Valencia Zuluaga, demandado: Pensiones de Antioquia.2

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María de los Ángeles Valencia Zuluaga y en consecuencia se declaró la nulidad i) parcial de la Resolución 1007 del 21 de octubre de 2005, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez, y ii) de la comunicación 20150122580 del 26 de agosto de 2015 , por medio de la cual la entidad recurrente negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro

cual la entidad recurrente negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) revocar la sentencia del 14 de agosto de 2018; y ii) declarar que María de los Ángeles Valencia Zuluaga no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos salariales percibidos en el último año de servicios.

1.1.2. Fundamentos fácticos

Como hechos relevantes se señalaron los siguientes:

• Mediante la Resolución 1007 del 21 de octubre de 2005, Pensiones de Antioquia le reconoció pensión de vejez a María de los Ángeles Valencia Zuluaga, equivalente al 75% de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos 10 años, y con los factores salariales sobre los que cotizó los cuales están enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y 1068 de 1995.

• Con el Oficio 2015012580 del 26 de agosto de 2015 , Pensiones de Antioquia le negó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos de salario que percibió en el último año de labores.

• Inconforme con la anterior decisión, María de los Ángeles Valencia Zuluaga , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en orden a que se declare su nulidad, por cuanto, a su juicio, Pensiones de Antioquia no aplicó el régimen de transición del

el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en orden a que se declare su nulidad, por cuanto, a su juicio, Pensiones de Antioquia no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 , en concord ancia con la Ley 33 de 1985, para determinar la cuantía de su pensión, es decir, incluida la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

• El Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín en sentencia del 5 de septiembre de 2017 declaró la nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento pensional y la nulidad de l a comunicación contenida en el O ficio 20150122580 del 26 de agosto de 2015. Esta decisión fue apelada por Pensiones de Antioquia.

2 En adelante CPACA.3

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia - En sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión recurrida.

• Pensiones de Antioquia , a través de la Resolución 2019030408 del 11 de septiembre de 2019 , dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez del solicitante sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio.

1.1.3. Sentencia objeto de revisión3

En sentencia del 14 de agosto de 2018 , el Tribunal Administrativo de Antioquia

salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio.

1.1.3. Sentencia objeto de revisión3

En sentencia del 14 de agosto de 2018 , el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión del 5 de septiembre de 2017 emitida por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de María de los Ángeles Valencia Zuluaga, sobre el 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Para tal efecto, concluyó lo siguiente:

• María de los Ángeles Valencia Zuluaga es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de esa norma para los empleados del orden territorial, contaba con 35 años de edad. En consecuen cia, podía acceder a la pensión con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios.

• Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 2010 4, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que la liquidación del monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé.

el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé.

• Al momento de liquidar las pensiones de jubilación solo es posible la inclusión de los factores salariales de creación legal , por tanto, la prima de vida cara y los viáticos, no pueden tenerse en cuenta para tal fin al ser de naturaleza extralegal, pues fueron instituidos por medio de ordenanza.

• Los factores salariales a tener se en cuenta para la liquidación prestacional son: «además de la asignación básica, el subsidio de transporte, prima de vacaciones, prima de navidad y el incentivo por antigüedad tal como de manera reiterada lo ha previsto el Consejo

3 Folios 125 al 140 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.4

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia de Estado en razón de la consideración de no taxatividad de los factores de liquidación de la pensión».

1.2. Las causales de revisión invocadas

La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos5:

• La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencias C 258 de 2013, SU-230 del 2015, SU -427 de

• La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencias C 258 de 2013, SU-230 del 2015, SU -427 de 2016, SU-395 de 2017., SU -631 de 2017 y SU -023 de 2018, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994.

• La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación del causante en los términos ordenados no le corresponde, puesto que lo correcto era que se hubiese tenido en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL) y los factores salariales para su liquidación.

• La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

1.3. Contestación a la acción especial de revisión

María de los Ángeles Valencia Zuluaga se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó que se declare infundada la acción de revisión al considerar que no se vulneró el debido proceso y la cuantía del derecho reconocido no excedió lo debido, toda vez que6:

pretensiones y solicitó que se declare infundada la acción de revisión al considerar que no se vulneró el debido proceso y la cuantía del derecho reconocido no excedió lo debido, toda vez que6:

• La entidad recurrente pretende reabrir un debate jurídico concluido , pues el proceso ordinario fue definido por el juez competente, con la correcta notificación de las decisiones, el respeto de las garantías en todas las actuaciones adelantadas, facilitó el derecho de defensa y contradicción; en la oportunidad legal se celebraron las correspondientes audiencias , se dispuso correctamente la aplicación e interpretación de las normas legales del régimen de transición pensional que regulan el caso y con la valoración correspondiente de las pruebas allegadas al proceso.

5 Folios 1 al 7. 6 SAMAI, índice 10. RECIBE MEMORIALES POR CORREO E LECTRONICO-1-ces2secr@consejoe stado.ramajudicial.gov.co_09.22.2020_RV CONTESTACION DEMANDA MARIA DE LOS ANGELES VALE.pdf(.pdf) NroActua 10.5

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

Demandante: Pensiones de Antioquia

• Para el momento en que se profirió la senten cia objeto de revisión, no se encontraban vigentes los precedentes de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado que fijaron derroteros en el tema del IBL, diferentes de los que se siguieron en esa providencia, razón por la cual la decisión fue sustentada y fundamentada en concordancia con los criterios jurisprudenciales dispuestos al respecto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, aplicable

en esa providencia, razón por la cual la decisión fue sustentada y fundamentada en concordancia con los criterios jurisprudenciales dispuestos al respecto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, aplicable al caso para el momento de la decisión Judicial.

1.4. Concepto del Ministerio Público

El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó declarar fundado el recurso e infirmar la sentencia objeto de revisión 7. Lo anterior, por cuanto la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó reliquidar la pensión de María de los Ángeles Valencia Zuluaga en cuantía que excede injustificadamente lo debido de acuerdo con la ley en perjuicio del erario.

La pensión reconocida debe ser reliquidada con fundamento en los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado referentes a los factores que se deben incluir en el IBL , tales como las sentencias C258 de 2013, SU-230 de 2015, SU -530 de 2015, Su -627 del 2017, T -615 de 2016 y del 28 de agosto de 2018 proferida dentro del expediente con radicado 52001 -23-33-0002012-00143-01.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA8.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de

virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA8.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión.

7 SAMAI, índice 9. Concepto6513-2019-REVISIÓN Pen siones de Antioquia vs Ma de l os Ángeles Valencia-concepto MinPúblico.pdf(.pdf) NroActua 9. . 8 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».6

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

Demandante: Pensiones de Antioquia

2.2. Oportunidad

Al tenor de lo previsto por el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del

2.2. Oportunidad

Al tenor de lo previsto por el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

En el subjudice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 14 de agosto de 2018 quedó ejecutoriada el 21 de agosto de 2018 y la acción de revisión se presentó el 18 de noviembre de 2019, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, razón por la cual se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente.

2.3. Los problemas jurídicos

Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido a María de los Ángeles Valencia Zuluaga excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?

Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: ( 1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público; (1.2)

del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?

Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: ( 1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público; (1.2) del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión.

2.4. Marco normativo

2.4.1. Sobre la acción especial de revisión7

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 10 de la Ley 797 de 2003 11 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso », así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen12.

cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso », así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen12.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la L ey 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan» . En tal sentido, se han definido los siguientes13:

10 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública . <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 11 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previ sto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 12 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 13 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733 -2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001 -03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez.8

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

Demandante: Pensiones de Antioquia

«i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalment e el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación.

1. Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del

pueden ser autos que terminan anormalment e el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación.

1. Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Haciend a y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.

1. Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.

1. De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde.

1. Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos

las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un f in legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.»

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»14.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»15.

14 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras.9

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

Demandante: Pensiones de Antioquia

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia 2.4.2. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993

Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de las expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 y 30 de junio de 1995 para empleados del orden nacional y territorial, respectivamente), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció lo siguiente:

«La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentre n afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder

mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentre n afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.»

Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transici ón el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados.

Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio de que el IBL sí hacía parte de la transición; en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201016 así se refirió al tema:

«la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

(…)

En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con

16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01.10

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019)

16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01.10

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00911-00 (6513-2019) Demandante: Pensiones de Antioquia apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.»

La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio17 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993:

«El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993

el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993:

«El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.»

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en