CE - 110010325000202100156001AUTOQUERESUELNIEGA20220505112429

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI, SINTRAGEOGRÁFICO Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI Temas: Distribución y organización de las Unidades Operativas de Catastro en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Análisis previo a la vigencia del Decreto 846 de 2021. AUTO NIEGA MEDIDA CAUTELAR Interlocutorio O-021-2022 1. ASUNTO Procede el despacho a resolver la solicitud elevada por la parte demandante para que se suspendan provisionalmente los efectos de los actos administrativos enjuiciados. 2. ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante Sintrageográfico, demandó a dicho instituto (IGAC) con el propósito de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por su directora general: - Resolución 1010 del 2 de diciembre de 2020, «Por medio de la cual se suprimen las Unidades Operativas Catastrales y se modifican las Resoluciones IGAC 1096 de 2010, 0538 de 2014, 0588 de 2015, 1423 de 2015, 326 de 2016 y 889 de 2018.». - Resolución 1047 del

las Unidades Operativas Catastrales y se modifican las Resoluciones IGAC 1096 de 2010, 0538 de 2014, 0588 de 2015, 1423 de 2015, 326 de 2016 y 889 de 2018.». - Resolución 1047 del 15 de diciembre de 2020, «Por medio de la cual se modifica la Resolución 1422 del 19 de noviembre de 2015 y la Resolución IGAC 1010 del 2 de diciembre de 2020».Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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En el escrito introductor, se elevó una solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, por lo que, admitida la demanda, en auto del 23 de junio de 20211, se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la entidad demandada. 3. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR2 La organización sindical demandante pidió que se suspendan los efectos de las Resoluciones 1010 y 1047 proferidas, en ese orden, los días 2 y 15 de diciembre de 2020. En su criterio, estos actos se expidieron sin competencia de la directora general de la entidad demandada pues afirmó que, por disposición del artículo 39 del Decreto 2113 de 19923, la función de adecuación de la estructura interna y de la planta de personal le corresponde a la junta directiva del IGAC. Además, reprochó la expedición irregular o con desconocimiento del derecho de defensa bajo el argumento de que el IGAC incumplió el deber de consultar con las organizaciones sindicales de la entidad, los proyectos que dieron paso a los actos demandados así como su justificación, como lo impone el Decreto 1083 de 20154, en su artículo 2.2.12.1, parágrafo 2, en los casos de adopción o modificación de las plantas de empleo y de las estructuras de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional. 4. OPOSICIÓN A LA SOLICITUD5 El IGAC se opuso al decreto de la medida cautelar por considerar que la supresión de las unidades de operaciones administrativas dispuesta en las resoluciones demandadas atendió a las necesidades

del servicio, además los actos que la ordenaron fueron expedidos de acuerdo con la competencia que se le otorga a la Dirección General en el artículo 28 del Decreto 208 de 20046, y fueron motivados en el cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (Ley 1955 de 2019) frente a la gestión catastral. Sobre este último aspecto, adujo que como las Unidades Operativas fueron creadas para la conservación catastral y esa función se reasignó en la Ley 1955 a los gestores catastrales habilitados, se determinó la necesidad de suprimir dichas Unidades Operativas y, en consecuencia, reorganizar los recursos físicos, humanos y tecnológicos para mejorar la gestión del Instituto. 1 índice 7, expediente electrónico. 2 índice 3, ibidem. 3 «por el cual se reestructura el instituto colombiano geográfico "agustín codazzi». 4 «por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector de función pública». 5 índice 14, ibidem. 6 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi y se dictan otras disposiciones.»Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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De otro lado, explicó que el trámite adelantado para expedir las resoluciones enjuiciadas fue autónomo e independiente al que se realizó a efectos de la restructuración de la entidad, último que se materializó al proferirse el Decreto 846 del 29 de julio de 20217. 5. CONSIDERACIONES a. Competencia El despacho es competente para resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, de conformidad con los artículos 229 y 230 del CPACA8. b. Estudio normativo y jurisprudencial de las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «[…] ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El marco general de las medidas cautelares descansa en el loci propuesto por Chiovenda según el cual: «el tiempo necesario para tener razón no debe causar daño a quien tiene razón»9, de allí que la principal misión de esta interesante institución procesal es la tutela judicial efectiva, de tal suerte que se proteja y garantice el objeto

del proceso, en forma temprana y provisional. En igual sentido, la norma en cita precisa que la medida cautelar principalmente propugna por la efectividad de la sentencia, esto es, que la decisión final, acompasada con la cautela, resuelva el litigio en sentido material y no como un simple formalismo sin alcances o incidencias en los derechos de los usuarios de la justicia. Se entiende que el objeto del proceso es la cuestión litigiosa o «thema decidendi», el cual se sustenta inicialmente en la demanda que contiene las pretensiones, los 7 «por el cual se modifica la estructura del instituto geográfico agustín codazzi». 8 cpaca, art. 229: «procedencia de medidas cautelares. en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso a petición de parte debidamente sustentada podrá el juez o magistrado ponente, decretar en providencia motivada las medidas cautelares que considere necesarias […]» y art. 230: «contenido y alcance de las medidas cautelares. las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas […]». 9 chiovenda, g., «notas a cass. roma, 7 de marzo de 1921». giur. civ e comm., 1921, p. 362.Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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fundamentos de derecho y de hecho. Para el juez es un reto decidir la medida cautelar presentada antes de la notificación del auto admisorio de la demanda10, puesto que básicamente solo tiene como fundamento la propuesta primaria de la solicitud y algunas luces adicionales en el escrito de la contraparte al descorrer el traslado11. Prima facie, es cierto que la sola demanda podría ser un punto de partida precario, que lo es menos, si la petición de amparo temprano contiene argumentos sólidos y coherentes, lo cual denominamos fortaleza interna, la cual se reafirma si existe un nivel confiable de seguridad jurídica (fortaleza externa), esto es, si hay sentencias de unificación o precedentes consolidados que le pueden dar un mayor grado de certeza al juez cuando decida la medida cautelar. Por ello, la primera condición de éxito de la solicitud la arraiga el artículo 229 del CPACA en que esté «debidamente sustentada», esto es, que tenga el potencial de convencer al juez, quien, por su parte, en actitud dialógica, estará dispuesto a escuchar los buenos argumentos y hacer la valoración de las pruebas aportadas, si fuere el caso. La firmeza del punto de partida aquí señalado será la clave del ejercicio hermenéutico que ensamble los dos extremos, principio y fin del litigio. En efecto, cuando la decisión de la medida cautelar goza de precisión fáctica, normativa y apoyo en sentencias de unificación, ello ofrece al juez y a las partes una luz o faro que irradia todas sus etapas, con lo cual se avanza en la fijación temprana del litigio, orienta las etapas procesales e incluso tiene

la virtud de hacer visibles o anunciar los principales fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia, sin que ello signifique que se trata de una sentencia sumaria o anticipada, pues siempre ha de recordarse que la medida cautelar es provisional y, por tanto, puede ser revocada o ajustada en el transcurso del proceso, lo cual implica que el juez deberá estar atento a las múltiples variables jurídicas y fácticas que puedan incidir en los fundamentos en que se sustentó la decisión cautelar. Esta última consideración es un punto crucial, puesto que en derecho no hay respuestas únicas correctas y de allí que el margen de desviación interpretativa es una variable difícilmente controlable por los jueces. Por ello, es preclaro el artículo 235 del CPACA que permite al juez de oficio o a petición de parte levantar, modificar o revocar la medida cautelar. Y en el mismo sentido, el artículo 229 del CPACA se convierte en un eficaz resguardo del juez respecto de posibles cuestionamientos o dudas sobre las decisiones adoptadas en una medida cautelar al indicar que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». Por tanto, en el 10 la medida cautelar puede presentarse antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada (art. 229 del cpaca). 11 excepto cuando se trate de solicitud de urgencia. artículo 234. medidas cautelares de urgencia. desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción,

se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. la medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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transcurso del proceso podrá ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir la decisión cautelar y, por ende, los argumentos consignados en la medida cautelar al momento de proferir la sentencia definitiva. Es posible que tengan alguna razón (pero no toda) aquellos que sostienen que la medida cautelar es para el juez una sentencia «a ciegas», lo cual no es necesariamente cierto si la decisión se ajusta a lo indicado en el artículo 231 del CPACA, el cual exige un cuidadoso ejercicio argumentativo que permite avizorar la hermenéutica plausible y la incidencia de ella en la sentencia futura. Si el camino interpretativo es incierto o poco lúcido, ello debería conducir a la negativa de la medida. LA DUDA RAZONABLE Respecto de esta última afirmación, si el ejercicio hermenéutico es un laberinto acentuado por una precaria seguridad jurídica, por ejemplo, porque confluyen sentencias de unificación contradictorias (total o parcialmente), o porque hay dos o más decisiones judiciales dispares de las altas cortes12, entonces el juez tiene los argumentos necesarios para negar la medida cautelar por existir un alto nivel de «duda razonable». En la misma ilación, el juez también puede argumentar «duda razonable» para negar la medida cautelar cuando observa genuinas antinomias, o por lo menos avizora, lo que podríamos denominar incongruencias normativas que no han sido resueltas por la jurisprudencia13. Por otra parte, si uno de los problemas jurídicos principales está relacionado con pruebas que son concluyentes para edificar la sentencia y, que al momento de decidir la medida cautelar

no están controvertidas o son de aquellas que requieren ser complementadas, entonces en dichos casos el juez también podría argumentar que existe una «duda razonable», porque el éxito de la pretensión implica el recaudo y valoración probatoria que sólo puede cumplirse luego del ritual procesal pertinente14. 12 el mal llamado «choque de trenes» que ha sucedido con cierta frecuencia en vigencia de la constitución política de colombia del año 1991. 13 sección quinta. auto de sala unitaria del 18 de septiembre de 2012, magistrado alberto yepes barreiro. radicación 11001-03-28-000-2012-00049-00. medio de control nulidad electoral. actor: leonardo puertas. demandada la corporación autónoma regional de la guajira. en dicho auto al analizar las normas poco congruentes que regulan la integración del consejo directivo de una corporación regional argumentó lo siguiente: «[…] las anteriores razones llevan a la sala a concluir que existe una duda razonable en la determinación del número de miembros que componen el consejo directivo de la corporación autónoma regional de la guajira […]». 14 sección quinta. auto de sala unitaria del 17 de marzo de 2016 con ponencia de la magistrada lucy jeannette bermúdez bermúdez. radicación 76001-23-33-000-2015-01577-01. actor: geimi beltrán fernández. demandado: municipio de cali. medio de control de nulidad electoral en el que confirmó la negativa de suspensión provisional. «[…] la valoración de los documentos representativos de imágenes y de las noticias en prensa

escrita o grabaciones de audio han generado discusión jurisprudencial desde tiempo atrás, debido a la duda razonable de comprobación de autenticidad y de la certeza de los hechos que se pretenden probar con esas imágenes o noticias en prensa escrita o hablada […]».Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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Otra situación interesante es la concurrencia de dos interpretaciones plausibles para la solución del caso concreto, sin que exista sentencia de unificación o precedente jurisprudencial que disuelva la dicotomía o el posible dilema. En estos eventos el juez podrá hacer uso de una estricta ponderación hermenéutica y si el resultado no le permite inclinarse por una u otra interpretación (lo cual no es frecuente) también podría fundamentarse la negación de la medida cautelar en la «duda razonable»15. Ahora bien, este es el momento de hacer una advertencia necesaria: la «duda razonable» no puede convertirse en una muletilla que enmascare el viejo argumento del artículo 152 del CCA, el cual auspiciaba una opción formalista al indicar que debía tratarse de «manifiesta infracción» de las disposiciones invocadas, bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Se recuerda que ello podría llevar a una facilista perspectiva de «manifiesta infracción» con la cual fueron negadas la mayoría de las solicitudes de medidas cautelares (en vigencia del CCA), lo que en el fondo implicaba el aplazamiento de la decisión para la sentencia, y de esta manera el juez evitaba el compromiso temprano y oportuno de pronunciarse sobre el derecho en litigio. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y PRINCIPIOS QUE DISIPAN LA DUDA RAZONABLE La «duda razonable» debería ser la última ratio de la decisión negativa de la medida cautelar porque los principios generales del derecho y, en particular, los derechos fundamentales contienen sólidos argumentos que permiten al juez superar las dudas que solo en ciertos y determinados casos se pueden calificar como razonables. Por otra parte, es importante distinguir el peso argumentativo de la «duda razonable», el cual está muy distante de la «indecisión» o «las perplejidades» del juez, estas últimas derivadas, tal vez, de

solo en ciertos y determinados casos se pueden calificar como razonables. Por otra parte, es importante distinguir el peso argumentativo de la «duda razonable», el cual está muy distante de la «indecisión» o «las perplejidades» del juez, estas últimas derivadas, tal vez, de la inexperiencia o de la incomprensión del litigio propuesto, o porque el juez desconoce algunos principios útiles cuando se trata de medidas cautelares, entre otros: «precaución» y «prevención». El «principio de precaución»16 (Vorsorgeprinzip) tiene gran relevancia cuando se trata de decidir asuntos de repercusiones ambientales (bióticos, físicos y sociales), 15 sección quinta. auto de sala unitaria del 27 de junio de 2018 con radicación número: 11001-03-28-000-2018-00063-00. actor: gustavo adolfo prado cardona. demandado: consejo nacional electoral. asunto: nulidad contra acto de contenido electoral. […] por consiguiente, la declaratoria de la medida suspensional deberá ser negada, luego de que existen dos o más interpretaciones plausibles sobre el punto de derecho que se analiza, pues ello conlleva, prima facie, una duda razonable en relación con la violación normativa puesta de presente, como en otras providencias ha sido explicado por el despacho15, e incluso por esta sala de sección15. […] 16 sección tercera. auto del 8 de noviembre de 2018. ponente: ramiro pazos guerrero. nulidad simple, radicación 11001032600020160014000 (57.819). demandante: esteban antonio lagos gonzález. demandada: nación, ministerio de minas y energía. esta decisión fue confirmada en sala plena de la sección tercera, mediante auto del 17 de septiembre de 2019 con ponencia de la magistrada maría adriana marín, providencia que tuvo cuatro salvamentos de voto en la parte resolutiva advirtió

de minas y energía. esta decisión fue confirmada en sala plena de la sección tercera, mediante auto del 17 de septiembre de 2019 con ponencia de la magistrada maría adriana marín, providencia que tuvo cuatro salvamentos de voto en la parte resolutiva advirtió que laRadicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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desarrollado por primera vez en Alemania17 con el fin de precaver los efectos dañinos como consecuencia del uso de químicos que solo pueden ser evaluados varios años o incluso décadas después. Por ello, se justifica aunque no exista certeza científica, pero sí serias sospechas de afectación del delicado equilibrio de los ecosistemas y las probables consecuencias nocivas para la vida sobre la tierra. Este principio le permite al juez sustentar la adopción de medidas cautelares de suspensión de los efectos de los actos administrativos o incluso de medidas cautelares positivas, esto es, órdenes preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, tal y como lo autoriza el artículo 230 del CPACA. El principio de precaución ha tenido su principal aplicación en los riesgos ambientales, pero ello no impide que pueda ser extendido a muchos otros eventos de la vida y la sociedad, puesto que su fundamentación radica en la «prudencia», virtud que Aristóteles ubica en la sabiduría práctica como «un estado, razonable y cierto, en el que se tiene la capacidad de actuar con vistas al bien humano»18. Así las cosas, la «prudencia» es razonabilidad práctica, esto es, el acopio de conocimientos para tomar las mejores decisiones. Por ello el citado principio también podría servir de fundamento al juez para adoptar medidas cautelares cuando se trate de riesgos de medicamentos, nuevos tratamientos médicos o quirúrgicos, posible afectación de la salud en general19, riesgos de nuevas tecnologías20, probables movimientos masivos de tierra, desbordamientos de ríos, etc.21, si se tiene conocimiento de indicios serios y graves que puedan ser causa o efecto de un posible daño. Ahora bien, si el juez tiene elementos de juicio que le den certeza sobre la ocurrencia del daño, entonces el principio relevante en la decisión judicial es el de la «prevención», que encuentra fundamento normativo en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta

un posible daño. Ahora bien, si el juez tiene elementos de juicio que le den certeza sobre la ocurrencia del daño, entonces el principio relevante en la decisión judicial es el de la «prevención», que encuentra fundamento normativo en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado dos requisitos: (i) el conocimiento previo del riesgo de daño ambiental y (ii) la implementación anticipada de medidas para mitigar los daños. Este se materializa en mecanismos jurídicos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones22. cautelar no impide la realización de proyectos pilotos en áreas con posible despliegue de técnicas de fracturamiento hidráulico de roca generadora mediante perforación horizontal. 17 en alemania se adoptó este principio en la década de los años 70. por su parte la «convención marco de las naciones unidas sobre el cambio climático», suscrita en nueva york el 9 de mayo de 1992, fue ratificada en colombia mediante la ley 164 de 1994, declarada exequible por la corte constitucional en la sentencia c-073 de 1995. 18 aristóteles, ética a nicómaco, libro ii, cap. 2. 19 corte constitucional, sentencia t-1077 de 2012, m.p. jorge ignacio pretelt chaljub. 20 esteve pardo, josé “la intervención administrativa en situaciones de incertidumbre científica. el principio de precaución en materia ambiental”

en: derecho del medio ambiente y administración local, pág. 205 y s.s. 21 los principios de precaución y prevención han enriquecido la normativa relacionada con la gestión de riesgos y prevención de desastres naturales, desarrollado en la ley 1523 de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones”. 22 corte constitucional, sentencia t-733 de 2017, m.p. alberto rojas ríos.Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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EL CARÁCTER PROVISIONAL DE LA MEDIDA CAUTELAR Es oportuno citar al tratadista español Eduardo García de Enterría, quien en su libro Democracia, jueces y control de la administración23 precisó lo siguiente: «[…] Por otra parte, la medida cautelar es esencialmente provisional, puede ser revocada o corregida a lo largo del proceso, según se vayan “constatando” los hechos y el derecho relevantes, y no condiciona en ningún sentido la sentencia final, aunque de hecho la anuncie (que es algo distinto de anticipar) en la mayor parte de los casos. Todas las medidas cautelares se apoyan, en definitiva, en dos principios esenciales, la rapidez y eficacia, y en tal sentido es la única arma disponible contra el bloqueo de la justicia y contra el abuso de la misma por contendientes injustos; una justicia inmediata no necesitaría medidas cautelares, como una injusticia lenta se hace ineficaz y aun una burla (justice delayed is justice denied, dicen los ingleses: justicia retrasada es justicia denegada), se deslegitima ante los ciudadanos si no es capaz de arbitrar medidas cautelares para evitar la ventaja injusta que de ese retraso extraen algunos justiciables […]». Ahora bien, el artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo sí tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones24 -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Es interesante destacar la diferencia entre la institución de «la medida cautelar»

y la otra que la doctrina ha denominado la «tutela anticipada». La primera, tal y como está regulada en el CPACA, tiene como misión principal asegurar el disfrute eventual y futuro del derecho cautelado. La segunda, esto es la «tutela anticipada» posibilita la inmediata realización del derecho. Esta última, afirma Daniel Mitidiero: «[…] tiene por función combatir el peligro de tardanza de la resolución jurisdiccional componiendo la situación litigiosa entre las partes provisionalmente […]»25. En el caso bajo examen la solicitud se contrae a la suspensión de los efectos de un acto administrativo (medida negativa) sin que se vislumbre necesidad de una medida positiva (que implique obligación de hacer). En consecuencia, el análisis se contraerá a la pertinencia de la suspensión provisional de los efectos, el cual procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se ha anexado en escrito separado. El primer punto para examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta 23 garcía de enterría, eduardo. democracia, jueces y control de la administración. 4.ª ed. ampliada. madrid, civitas, 1998, p. 290. 24 se entiende que la medida cautelar debe tener coherencia con las excepciones, si se ha notificado y contestado la demanda, o en el escrito que descorre el traslado de la medida cautelar, la contraparte propone alguna de las excepciones denominadas mixtas: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación,

falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (art. 180, núm. 6). 25 mitidiero, daniel. anticipación de tutela. de la tutela cautelar a la técnica anticipatoria. madrid, 2013, marcial pons, p. 41.Radicado: 11001032500020210015600 (0895-2021) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Sintrageográfico

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medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo. Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción»26, argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas. Veamos la nueva redacción del artículo 231: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]». (Negrita fuera de texto). Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas; (ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía

normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación; (viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA nos indica que es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas, como la suspensión de los efectos del acto demandado, resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de