CE - 110010325000202300134001AUTOQUERECHAZ20230814165609

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., diez (10 ) de agosto de dos mil veinti trés (202 3)

Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00 (1665 -20 23)

Solicitante : YE INY ZULAY MARTÍN BENAVIDES

Convocado: SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL

Tema: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS , SE

RECHAZA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

AUTO INTERLOCUTORIO

I. ASUNTO

1. Se decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por l a señor a Ye in y Zulay Martín Benavides .

II. ANTECEDENTES

2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia 1

2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 20 16 , radicado interno 00 88 -20 15 2 y (ii) ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales generad as durante su vincula ción a es e ente territorial , mediante los siguiente s

contratos :

00 88 -20 15 2 y (ii) ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales generad as durante su vincula ción a es e ente territorial , mediante los siguiente s contratos :

1 Folios 2 a 13 . 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de l 25 de agosto de 2016 , radicado 23001 -23 -33-00 0-20 13 -00260 -01 ( 00 88 -2015 ), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter .Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

Número interno: 1665 -2023

Solicitante : Yeiny Zulay Martín Benavides

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ÓRDEN ES DE

PREST ACIÓN

DE SERVI CIO

NÚM.

FECHA DE

INGRESO

FECHA DE

SALIDA INSTITUCI ÓN EDUCATI VA 2017 -7513 20 /06/201 7 30/06 /201 8 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2018 -6786 04/07/20 18 24/03/2019 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2019 -4633 18/03/2019 31 /05 /20 20 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2020 -10665 20/08/2020 12/03/2021 JARDINES I NFANTILES

OFICIALES

2019 -4633 18/03/2019 31 /05 /20 20 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2020 -10665 20/08/2020 12/03/2021 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2021 -4686 30/04/2021 04/08/2021 JARDINES I NFANTILES OFICIALES 2021 -9723 09/08/2021 11/04/202 2 JARDINES I NFANTILES

OFICIALES

2.2 Hechos

3. La accionante relató que (i) estuvo vinculad a a la Secretaría de Integración Social mediante órden es de prestación de servicios , (ii) durante la vigencia de los aludido s acto s, se desempeñó como maestra o técnica en jardines infantiles oficiales , actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica , (iii) mediante sentencia del 25 de agosto de 20 16 , se unificó jurisprudencia en relaci ón con la aplicación del principio de la realidad sobre las formas , el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir , el título de esa condena y la prescripción de derechos laborales , ( iv) el 01 de diciembre de 20 22 , solicitó de l ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio S20 22194398 de l 30 de diciembre de 20 22 , se le informó que no es posible atender lo solicitado .

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia

providencia y (v) por Oficio S20 22194398 de l 30 de diciembre de 20 22 , se le informó que no es posible atender lo solicitado .

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia

4. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del

CPACA.

3.2 El mecanismo de extensión de la jurisprudenciaRadicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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5. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las

solicitudes de extensión, así:

• Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho;

• Just ificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y

• Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita.

y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y

• Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita.

6. A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse» 3.

7. Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 4 y (iii) en ella se haya reconocido un der echo.

Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone:

Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades . Las autoridades

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia de l 27 de mayo de 2021, radicado 11001 -03 -25 -000 -2017 -00609 -00 (2957 -17), C.P. W illiam Hernández Gómez. 4 «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las q ue profiera o haya proferido

4 «Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las q ue profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos e xtraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión».Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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4 deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho , a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto).

8. Esta Corporación enfatizó que no solo son o bjeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación 5.

9. Ahora bien, conforme al artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición

de extensión de la jurisprudencia, cuando:

6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o

artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición de extensión de la jurisprudencia, cuando:

6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la simi litud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.

3. 3 La s entencia de unificación de l 25 de agosto de 20 16 , con radicado interno 00 88 -20 15

10. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídi ca o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad s obre formalidades" , o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de sub ordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral ».

5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de l 10 de diciembre de

normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de sub ordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral ».

5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de l 10 de diciembre de 2013, radicado 11001 -03 -06 -000 -2013 -00502 -00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina.Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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11. Los hechos narrados y las pruebas recaudadas en ese proceso dieron cuenta que la actora desarrolló actividades que revisten características propias de un empleo de carácter permanente, pues estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de cond iciones que los docentes – servidores públicos, situación que impuso recono cer la existencia de una relación laboral.

12. La Sección Segunda (i) accedió a las pretensiones de la demanda,

(ii) no estableció las reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que se ntó las bases sobre : el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir , e l tít ulo de esa

tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que se ntó las bases sobre : el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir , e l tít ulo de esa condena , la prescripción de derechos laborales y la exoneración del requisito de procedibilidad de la conciliación en los procesos de la aludida naturaleza y (iii) fijó las siguientes reglas jurisprudenciales:

(i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del tér mino de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual.

(ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derecho s constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario , no regresividad y progresividad.

(iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudada s al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional.

(iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, p or su

de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional.

(iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, p or su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA).Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

Número interno: 1665 -2023

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6 (v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación ex trajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que re percuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables.

(vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la exist encia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enerva r la acción ni la pretensión principal (la nulidad del

la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enerva r la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral).

(vii) El juez contencioso -administrativo debe pronunciarse, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al s istema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita , sino una consecuencia indispensable para logr ar la efectividad de los derechos del trabajador.

De igual modo, se unificó la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro -contratista corresponderá a los honorarios pactados.

3.4. El caso concreto

13. La señor a Yeiny Zulay Martín Benavides solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 25 de agosto de 20 16 , con el objeto de que se ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social reconocer y pagar prestaciones sociales , pues si bien es cierto que laboró como maestra o técnica de jardines infantiles mediante órdenes de prestación de servicios , también lo es que es e

Integración Social reconocer y pagar prestaciones sociales , pues si bien es cierto que laboró como maestra o técnica de jardines infantiles mediante órdenes de prestación de servicios , también lo es que es e ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado .

14. Para el efecto, aportó lo siguiente:

(i) Certificaciones de la Secretaría Distrital de Integración Social que dan cuenta que la antes nombrad a estuvo vinculad a como maestra oRadicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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7 técnica para la implementación de la educación inicial , a través de órdenes de prestación de servicios Nos: 2017 -7513, 2018 -6786, 20194633, 2020 -10665, 2021 -4686 y 2021 -9723 .

(ii) Convenios suscritos entre la Secretaría de Educación y la Secretaría Distrital de Integración Social .

(iii) Artículo «Maestras de la Secretaría de In tegración Social pasarán a la planta de la Secretaría de Educación» .

15. En el asunto sub judice se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar si l a solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan

puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar si l a solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efec tos de una sentencia de unificación.

16. Efectivamente , una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente , es que la parte (i) interesada tiene la carga de probar los elementos de ese vínculo y la oportunidad de su reclamación y (ii) contraria tiene la posibilidad de confrontar los medios de convicción que se presentan en su contra . Contexto que no está previsto y no puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia .

17. En este punto, resulta pertinente señalar que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se persigue el reconocimiento de una relación de trabajo con el Estado, con el consecuente pago de las prestacione s sociales derivadas de dicho vínculo, la discusión jurídico procesal gira en torno a la demostración de los elementos de los denominados contratos realidad [prestación personal del servicio, remuneración por la labor cumplida y subordinación ]. Acreditación que se consigue cuando la entidad demandada , en virtud del principio de contradicción, tiene la posibilidad de confrontar las pruebas que se presentan en su contra .Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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18. Ahora bien, las manifestaciones de la peticionari a consistentes en que , durante la vigencia de los contratos que suscribió con l a Secretaría Distrital de Integración Social se estructuraron los elementos de la relación laboral , porque (i) prestó de forma personal el servicio de maestra o técnica , en los horarios y calendarios convenidos y bajo constante dirección de sus superiores y (ii) la recibió como contraprestación unos honorarios , ameritan ser ventiladas en un proceso ordinario, en el que se verifique y establezca su veracidad .

19 . Convencimiento que , como se ha vislumbrado, requiere de una etapa probatoria en la que se (i) incorporen los elementos de convicción aportados y decreten los necesarios para establecer con suficiencia la relación laboral encubierta o subyacente y (ii) garantice el principio de contradicción. Fase demostrativa que no se encuentra contemplada en el trámite de extensión de la jurisprudencia.

20. Vale precisar que, el hecho de que la sentencia que se invoca hubiera señalado que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello no exonera de probar, en cada caso, los elementos inherentes a la relación laboral . De ahí que , esa providencia

subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello no exonera de probar, en cada caso, los elementos inherentes a la relación laboral . De ahí que , esa providencia indicó que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones , se puede resolver una vez se haya establecido lo del vínculo laboral entre las partes .

21. Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio para demostrar los componentes de un a relación laboral, por cuanto : la incorporación de pruebas , el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no son propi os de este trámite expedito .Radicado: 11001 03 25 000 20 23 00 134 00

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22. En conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se impone rechazar la petición presentada por l a señor a

Yeiny Zulay Martín Benavides .

23. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO . RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por l a señor a Yeiny Zulay Martín Benavides ,

23. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO . RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por l a señor a Yeiny Zulay Martín Benavides , por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogad o Carlos Enrique Guevara Sin , como apoderad o de la convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el expediente.

TERCERO . Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas .

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Consejero de Estado