CE - 110010326000202100207001SENTENCIA20230322094436

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621)

Actor: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD (CPACA)

Temas: DEROGATORIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1886 - se efectuó por el artículo 380 de la Constitución de 1991; pero no se realizó una derogatoria general de las normas legales y reglamentarias previas a su entrada en vigor. / POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA – el legislador puede establecer los elementos esenciales del derecho administrativo sancionatorio por medio de técnicas como los tipos en blanco y las normas parcialmente indeterminadas y el reglamento desarrolla tales aspectos en detalle / SANCIONES EN MATERIA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO – Decreto 1056 de 1953: el gobierno podría imponer multas entre 2.000 y 100.000 SMLMV por la infracción de tal norma. Ley 39 de 1997: su inobservancia conllevaría a la imp osición de las sanciones que determinen los reglamentos. Ley 26 de 1989: la transgresión de las normas sobre la materia sería sancionada por el Ministerio de Minas y Energía con: i) amonestación, ii) multa de

reglamentos. Ley 26 de 1989: la transgresión de las normas sobre la materia sería sancionada por el Ministerio de Minas y Energía con: i) amonestación, ii) multa de 10 SMLMV, iii) suspensión del servicio hasta po r 10 días o iv) cancelación de la licencia de funcionamiento.

La Sala procede a resolver, en única instancia, la demanda de nulidad presentada por William Esteban Gómez Molina en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte , en la que solicitó la nulidad de varias disposiciones del Decreto 1073 de 2015.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El señor William Esteban Gómez Molina interpuso demanda de nulid ad simple en contra d el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte, en la que impugnó varios artículos del Decreto 1073 de 2015, por considerar que se incurrió en una falta de competencia y en un exceso de la potestad reglamentaria, pues, en su criterio, tal normativa se fundó en normas derogadas y se sustituyó al legislador al establecer sancion es, conductas o comportamientos que dan lugar a su aplicación, la autoridad competente y el procedimiento sancionatorio aplicable.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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II. ANTECEDENTES

1. La demanda y la solicitud de medida cautelar

El 11 de octubre de 2021 1, William Esteban Gómez Molina , en ejercicio del medio de control de nulidad, interpuso demanda contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte, con el fin de que se decla re la nulidad de varios artículos del Decreto 1073 de 2015 -que serán señalados posteriormente-, por considerar que vulneraron el artículo 380 de la Constitución de 1991 y los principios del debido proceso, legalidad y tipicidad de las sanciones.

Señaló que el artículo 380 de la Constitución de 1991 derogó la Carta de 1886 y todas las normas que se dictaron en virtud de aquella, por lo que los artículos demandados que se fundaron en esas fuentes son ilegales. También indicó que las normas impugnadas vulneraron el debido proceso, la reserva de ley y la tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa , en tanto el Gobierno Nacional no estaba habilitado para crear procedimientos sancionatorios en un reglamento.

Indicó que la normativa impug nada incurrió en lo que denominó “causales de incompetencia” por i) derogación; ii) descripción sin ley previa de la conducta o el comportamiento que da lugar a la sanción; iii) determinación de la sanción sin ley

Indicó que la normativa impug nada incurrió en lo que denominó “causales de incompetencia” por i) derogación; ii) descripción sin ley previa de la conducta o el comportamiento que da lugar a la sanción; iii) determinación de la sanción sin ley previa; iv) determinación sin ley previa de la autoridad competente para aplicarla; y v) determinación sin ley previa del procedimiento para la imposición de la sanción. Seguidamente, el actor analizó lo anterior frente a los artículos que demandó así:

1.1. Parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41. , artículo 2.2.1.1.2.2.3.108, artículos 2.2.1.2.1.3. y 2.2.1.2.1.5. (parcial), artículo 2.2.1.2.4.13., parágrafo 5 del artículo 2.2.3.2.6.1.4., numeral 4 del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., artículo 2.2.3.7.2.6. y aparte del artículo 2.2.3.7.3.3.: se derogaron y/o se fundamentaron en normas derogadas por el artículo 380 de la Constitución de 1991.

1.2. Parágrafo 2 (parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9.: se expidió sin que se describiera en la Constitución y la ley la conducta que da lugar a la sanción, ni la posible sanción, ni la autoridad competente para aplicarla.

1.3. Expresiones “establecer” y “el régimen sancionatorio” del a rtículo

en la Constitución y la ley la conducta que da lugar a la sanción, ni la posible sanción, ni la autoridad competente para aplicarla.

1.3. Expresiones “establecer” y “el régimen sancionatorio” del a rtículo 2.2.1.1.2.2.1.1.: se fundaron en normas derogadas (el Decreto Legislativo 1056 de

1 Índices 1 y 2 de SAMAI.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989) y/o que no regularon el régimen sancionatorio de los agentes de la cadena de distribución de combustibles derivados del petróleo (la Ley 812 de 2003).

1.4. Artículos 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. literal g) (parcial), y 2.2.1.1.2.2.3.71.: se fundaron en normas derogadas (el Decreto 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989, junto con el Decreto-ley 2119 de 1992) y/o que no previeron la conducta que da lugar a la sanción.

1.5. Artículo 2.2.1.1.2.2.3.73.: se fundó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción (el artículo 14 de la Ley 681 de 2001).

1.5. Artículo 2.2.1.1.2.2.3.73.: se fundó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción (el artículo 14 de la Ley 681 de 2001).

1.6. Parágrafos de los artículos 2.2.1.1.2.2.3.96. (3 parcial) y 2.2.1.1.2.2.3.99: se fundaron en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción.

1.7. Literal b) del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13.: se fundamentó en normas derogadas (el Decreto Legislativo 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989) , por lo que no determinaron la autoridad competente para aplicar sanción.

1.8. Numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6.: se fundaron en normas derogadas (las Leyes 6 de 1971 y 7 de 1991) y/o que no previeron la conducta que da lugar a la sanción (la Ley 681 de 2001).

1.9. Artículos 2.2.1.1.2.2.6.11. (parcial), 2.2.1.1.2.2.6.13 – numeral 4 (parcial) y 2.2.1.1.2.2.6.15. (parcial): se fundaron en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción.

1.10. Parágrafo 2 del a rtículo 2.2.1.2.2.21.: se fundamentó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción.

da lugar a la sanción.

1.10. Parágrafo 2 del a rtículo 2.2.1.2.2.21.: se fundamentó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción.

1.11. Artículos 2.2.1.2.4.9., 2.2.1.2.4.10., 2.2.1.2.4.11. y 2.2.1.2.4.12.: se fundamentaron en normas que se encuentran derogadas (el Decreto Legislativo 1056 de 1953 y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989) y no se previó en la Constitución la conducta que da lugar a la sanción, ni la sanción, ni el régimen aplicable contra Ecopetrol, ni el procedimiento para la imposición de las sanciones.

1.12. Artículos 2.2.2.6.1.1.2.1., 2.2.2.6.1.1.5.1., 2.2.2.6.1.1.6.1., 2.2.2.6.1.1.6.2. , 2.2.2.6.1.1.6.3. y 2.2.2.6.1.1.6.4.: se fundamentaron en normas que no previeron la sanción, la conducta que da lugar a esta, ni la autoridad competente para aplicarla.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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1.13. Literal f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y literal a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4.: no se determinó en la Constitución y la ley la autoridad que aplicará la sanción.

1.14. Artículo 2.2.3.7.2.17.: La demanda no incluyó ningún concepto de violación específico frente a esta norma.

William Esteban Gómez Molina también solicitó la suspensión provisional de las normas impugnadas (excepto el artículo 2.2.3.7.2.17)2.

2. Admisión de la demanda

El 10 de noviembre de 2021 3, el despacho admitió la demanda , decisión que fue notificada.

3. Contestaciones de la demanda

3.1. El 16 de febrero de 2022 4, el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que los artículos demandados se dictaron en virtud de las facultades establecidas en el Decreto 1056 de 1953 y las Leyes 75 de 1986, 43 de 1987, 39 de 1987 y 26 de 1989.

Arguyó que las leyes en que se fundaron los artículos demandados previeron el régimen sancionatorio en el ámbito energético de manera general y el reglamento lo desarrolló en detalle, lo anterior, en virtud de la “flexibilización del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador” , a partir del cual la ley puede

régimen sancionatorio en el ámbito energético de manera general y el reglamento lo desarrolló en detalle, lo anterior, en virtud de la “flexibilización del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador” , a partir del cual la ley puede determinar incompletamente elementos como la tipificación de las infracciones y el reglamento desarrolla tales aspectos de manera específica.

3.2. El 18 de febrero de 2022 5, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, por considerar que las normas impugnadas no vulneraron la Constitución y la ley . Precisó que es posible que el reglamento efectúe la descripción detallada de las conductas sancionables, siempre que sus elementos generales hayan sido fijados por el legislador.

3.3. El 18 de febrero de 2022 6, el Ministerio de Transporte contestó la demanda, y se opuso a sus pretensiones, con sustento en que los artículos objeto de la

2 Índice 2 de SAMAI. 3 Índice 4 de SAMAI. 4 Índice 22 de SAMAI. 5 Índice 24 de SAMAI. 6 Índice 25 de SAMAI.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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demanda se expidieron en virtud de la potestad reglamentaria y con base en normas constitucionales y legales, sin haber usurpado ninguna competencia.

4. Decisión de medidas cautelares

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demanda se expidieron en virtud de la potestad reglamentaria y con base en normas constitucionales y legales, sin haber usurpado ninguna competencia.

4. Decisión de medidas cautelares

4.1. El 22 de febrero de 20227, se denegó la medida cautelar respecto de la mayoría de las disposiciones demandadas y se suspendió el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. y la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto”, de los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015.

4.2. La decisión anterior fue modificada mediante auto del 8 de junio de 2022 8, en virtud del recurso de súplica presentado por el Ministerio de Minas y Energía en contra de aquella, en el sentido de revocar el ordinal primero, mediante el cual se había suspendido el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015 y, en su lugar, se denegó la medida cautelar en ese punto. El segundo ordinal fue modificado y se ordenó suspender “ los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015”.

Se precisó que el razonamiento para suspender el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. ibidem no se basó en lo indicado por el actor y era irrelevante

Se precisó que el razonamiento para suspender el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. ibidem no se basó en lo indicado por el actor y era irrelevante para decidir si la violación era manifiesta. Frente a los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. ejusdem se adujo que el artículo de la Ley 51 de 1986 en que se fundaron se declaró parcialmente inexequible.

5. Trámite de la sentencia anticipada

El 16 de septiembre de 2022 9, se prescindió de la audiencia inicial para dictar sentencia anticipada , tras lo cual todas las partes alegaron de conclusión y reiteraron los argumentos de la demanda y sus contestaciones.

El Procurador Cuarto delegado ante el Consejo de Estado presentó concepto, en el que concluyó que las disposiciones demandadas se ajustaron a las normas superiores, excepto los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1., literal f) y 2.2.3.5.2.2.1.4., literal a) del Decreto 1073 de 2015, respecto de los cuales manifestó que la norma legal en que se fundaron fue declarada inexequible.

7 Índice 26 de SAMAI. 8 Índice 55 de SAMAI. 9 Índice 75 de SAMAI.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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III. CONSIDERACIONES

Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y dado que se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales, la Sala procede a resolver de fondo la demanda formulada en este caso.

1. Estudio de las disposiciones demandadas

El actor formuló dos cargos y luego los concretó de forma específica frente a cada artículo impugnado, lo que amerita que primero se haga un análisis de aquellos y luego se haga referencia a las normas impugnadas en función de dichos cargos.

Al margen de que el actor denominó ambos cargos como “causales d e incompetencia”, se observa que conciernen a un desbordamiento de la potestad reglamentaria10, lo cual se deduce del hecho de que los artículos impugnados supuestamente se expidieron con fundamento en norma s legales inexistentes, por haber sido derogadas y/o reglamentaron asuntos propios del derecho sancionatorio administrativo, sin que previamente el legislador hubiera previsto los elementos esenciales necesarios.

1.1. Cargo 1: Incompetencia derivada de la expedición de normas reglamentarias fundadas en normas prexistentes a la Constitución de 1991

La Constitución Política de 199111 dispuso que, a partir de su promulgación, la Carta Política de 1886 quedaría derogada, lo que, si bien implicó que perdiera efectos, no cobijó a las normas anteriores de carácter legal y/o reglamentario, frente a las cuales

Política de 1886 quedaría derogada, lo que, si bien implicó que perdiera efectos, no cobijó a las normas anteriores de carácter legal y/o reglamentario, frente a las cuales el constituyente no adoptó, al menos expresamente, determinación alguna. Dicha derogatoria materializó un cambio constitucional, sin que ello hubiere significado la eliminación del ordenamiento jurídico preexistente a la Constitución de 1991.

La vigencia general de las normas anteriores a la Carta Política de 1991 ha sido ratificada por la Corte Constitucional, la que, en ejercicio de sus competencias en el marco del contro l de constitucionalidad, ha revisado un sinnúmero de normas

10 De acuerdo con la jurisprudencia , la potestad reglamentaria no es exclusiva del presidente de la República, pues, si bien este es su titular, también fue extendida a otras autoridades y organismos administrativos, en virtud de la atribución que, en algunas materias, hizo la Constitución, así como también la ley, con ciertos condicionamientos. Sentencia C-056 del 11 de marzo de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 11 “Artículo 380. Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación”.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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previas a aquella, arguyendo que el tránsito constitucional no implicó la derogación de toda la normativa expedida en vigencia de la Constitución de 188612.

Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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previas a aquella, arguyendo que el tránsito constitucional no implicó la derogación de toda la normativa expedida en vigencia de la Constitución de 188612.

Lo precedente no resulta incompatible con el hecho de que la Corte Constitucional, al ejercer el control de constitucionalidad de normas preexistentes, haya determinado que en algunos casos estas no se ajustaron a los nuevos preceptos, lo que ha justificado el que las declarara inexequibles13 por contrariar la Constitución Política de 1991, pero nunca debido a los efectos de su artículo 380. Admitir el alcance pretendido por el actor implicaría en tales casos que la Corte Constitucional profiriera fallos inhibitorios, por la imposibilidad de controlar normas derogadas.

En sentido concordante se ha pronunciado el Consejo de Estado, al precisar que el tránsito constitucional no conllevó la derogatoria de todas las normas expedidas mientras estuvo en vigor la C onstitución abolida, por lo que aquellas conservaron su vigencia14. Sin perjuicio de lo anterior, la Sección Quinta 15 de esta Corporación ha admitido la derogatoria de normas preexistentes a la Constitución de 1991 cuando tienen un sólido sustento en Actos Legislativos reformatorios de la Constitución de 1886, al considerar que forman una unidad normativa que, al haber ocurrido su derogación expresa, produce como efecto necesario la desaparición de las normas que lo desarrollan y reglamentan.

No obstante, aún si se aplicara la tesis precedente, en el sub lite el actor no señaló si las normas con fuerza de ley que considera derogadas por la Constitución Política

las normas que lo desarrollan y reglamentan.

No obstante, aún si se aplicara la tesis precedente, en el sub lite el actor no señaló si las normas con fuerza de ley que considera derogadas por la Constitución Política de 1991 y que fueron reglamentadas por los segmentos demandados, desarrollaban directamente o tenían un sustento sólido en algún acto reformatorio de la Constitución de 1886, de forma que integraran una unidad normativa.

En conclusión, el presente cargo carece de fundamento, pues las normas legales y reglamentarias preexistentes a la Constitución de 1991, que fundamentaron algunos de los artículos demandados , no fueron derogadas con su promulgación, razón

12 Corte Constitucional. Sentencias: i) C-014 del 21 de enero de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón y ii) C-155 del 10 de marzo de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 13 Corte Constitucional. Sentencia C -804 del 27 de septiembre de 1996. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Corte Constitucional. Sentencia C -029 del 29 de enero de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Corte Constitucional. Sentencia C -065 del 1 de febrero de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de l 3 de junio de 2004. Radicado 11001 -03-24000-2001-00192-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade y Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del del 5 de mayo de 2022. Radicado 250002325000201000909-02 (5194-2019). C.P. Sandra Lizeth Ibarra Vélez.

del del 5 de mayo de 2022. Radicado 250002325000201000909-02 (5194-2019). C.P. Sandra Lizeth Ibarra Vélez. 15 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de junio de 2019. Expediente 76001-23-33000-2018-00589-02. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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suficiente para desestimar dicho cargo en cuanto a las siguientes disposiciones del Decreto 1073 de 2015 : parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., artículo 2.2.1.1.2.2.3.108, artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., artículos 2.2.1.2.1.3. y 2.2.1.2.1.5. (parcial), artículo 2.2.1.2.4.13., parágrafo 5 del artículo 2.2.3.2.6.1.4., numeral 4 del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., artículo 2.2.3.7.2.6. y aparte del artículo 2.2.3.7.3.3.

En relación con los artículos 2.2.1.1.2.2.1.1., 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. literal g) (parc ial), 2.2.1.1.2.2.3.71. , 2.2.1.1.2.2.6.6., 2.2.1.2.4.9, 2.2.1.2.4.10., 2.2.1.2.4.11. y 2.2.1.2.4.12. del Decreto 1073 de 2015, la Sala también desestimará el primer cargo por las razones expuestas; empero, se mantendrá su estudio de legalidad en cuanto a que se reglamentaron asuntos del derecho sancionatorio administrativo sin que el legislador hubiera previsto sus elementos esenciales, dado que respecto de aquellos tal reproche también fue formulado por el actor.

1.2. Cargo 2: Incompetencia por el hecho de que se determinaron varios elementos del derecho administrativo sancionatorio a través de reglamento

Abordar este cargo requiere analizar el alcance del ejercicio de la potestad reglamentaria en el marco d el derecho administr ativo sancionatorio en el que , encontrándose de por medio los principios de legalidad, tipicidad y reserva legal, si bien se exige que respecto de determinados elementos asociados a la sanción su regulación la realice el legislador , dicha tarea no requiere del mismo nivel de intensidad normativa legal que el derecho penal.

En ese sentido, mientras que la expedición de las leyes constituye una de las formas en que se materializa el concepto de la reserva de ley 16, la expedición de

intensidad normativa legal que el derecho penal.

En ese sentido, mientras que la expedición de las leyes constituye una de las formas en que se materializa el concepto de la reserva de ley 16, la expedición de reglamentos consiste en “la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encausarla a la operatividad efectiva en el plano de lo real” o, en otras palabas, en la producción de normas de carácter general que buscan concretar los mandatos legales para hacerlos efectivos17.

La potestad reglamentaria implica una subordinación al marco legal que se desarrolla, por lo que se carece de aptitud para derogar, modificar, subrogar o limitar

16 Según la Corte Constitucional, la expresión “reserva de ley”, puede entenderse como un sinónimo del principio de legalidad, o como la cláusula general de competencia del Congreso, de forma tal que equivale a indicar que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el legislador mediante ley. Asimismo, implica una prohibición gene ral de que se puedan establecer restricciones a los derechos constitucionales fundamentales en fuentes diferentes a la ley. Corte Constitucional.

Sentencia C-1262 de 5 de diciembre de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-810 del 5 de noviembre de 2014. M.P. Mauricio González.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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el alcance o sentido del precepto legal que se reglamenta, so pena de traspasar los

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el alcance o sentido del precepto legal que se reglamenta, so pena de traspasar los linderos constitucionales que la definen18.

Ahora, en cuanto a la potestad sancionatoria se refiere, la jurisprudencia ha sostenido que consiste en la posibilidad que tiene el Estado para ejercer el ius puniendi, con el fin de reprimir conductas contrarias a derecho, figura en cuyo marco se despliegan el derecho penal delictivo y el derecho administrativo sancionador o sancionatorio (al que corresponden unos poderes propios, como es el caso del contravencional, disciplinario y correccional), y a través de la cual se busca asegurar el cumplimiento de los deberes y las obligaciones de aquellos que interactúan en el marco de actividades de interés público19.

En el derecho sancionatorio se predica una reserva de ley, pero se ha admitido la posibilidad de que, por razones de especialidad, le sea asignada a la Rama Ejecutiva la descripción detallada de las conductas sancionables, cuyos elementos esenciales hayan sido fijados previamente por el legislador. Gran parte de la dificultad en el control de los reglamentos en la materia se encuentra en el grado mínimo de suficiencia del método o la forma con la que la ley fija esos elementos.

En ese sentido , el rigor máximo en el tratamiento de las garantías y principios de áreas como el derecho penal no es exigible para el caso del derecho sancionatorio, no solo porque el tipo de sanciones que caracterizan a este último, a diferencia del primero, no afectan la libertad física, sino, además, porque se establecen en función

áreas como el derecho penal no es exigible para el caso del derecho sancionatorio, no solo porque el tipo de sanciones que caracterizan a este último, a diferencia del primero, no afectan la libertad física, sino, además, porque se establecen en función de distintas formas de sujeción especial de las personas a las que se les aplican20.

Lo dicho ha conducido a que se afirme, como regla general que, en el ámbito sancionatorio, la extensión de la competencia para reglamentar es inversamente proporcional a la extensión de la ley, de forma tal que , cuanto mayor sea el campo disciplinado por la ley, menor será el que corresponde al decreto reglamentario y, al contrario, si ella sólo regula aspectos o reglas generales para su aplica ción, más amplio será el campo de desarrollo del reglamento21.

En todo caso, siempre se requiere de un contenido mínimo legal que desarrolle el reglamento, ya que sería inadmisible que, so pretexto de la existencia de la potestad

18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2021. Radicado 11001-03-26-000-2018-00061-00 (61463). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-762 del 29 de octubre de 2009. M.P. Juan Carlos Henao. 20 Ibid. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2007. Radicado 11001-0326-000-2003-00014-01 (24715). C.P. Ruth Stella Correa Palacio.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621)

Actor: William Esteban Gómez Molina

26-000-2003-00014-01 (24715). C.P. Ruth Stella Correa Palacio.Radicado: 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) Actor: William Esteban Gómez Molina Demandado: Ministerio de Transporte y otros Referencia: Nulidad simple (CPACA)

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reglamentaria, la ley le delegue el desarrollo normativo integral de una materia, con mayor razón si existen específicas reservas de ley sobre determinados tópicos22.

Esa situación se presenta con la aplicación del principio de tipicidad –implícito en el de legalidad–, el cual compele a que los elementos estructurales asociados a la sanción sean definidos por el legislador, garantía que se justifica en que aquella conlleva la limitación de derechos de los individuos cuando infringen deberes, mandatos o prohibiciones establecidos en el ordenamiento jurídico23.

En virtud de lo precedente, en el derecho administrativo sancionatorio , la jurisprudencia24 ha señalado que, al menos de forma general, los siguientes aspectos o elementos deben ser previstos en la ley , dado su carácter esencial o estructural: i) la descripción de la conducta que da lugar a la sanción; ii) la determinación de la sanción, iii) la autoridad competente para aplicarla y iv) el procedimiento para su imposición. La posibilidad de que tales elementos sean previstos en la ley de manera genérica se materializa a través de conceptos parcialmente indeterminados o de tipos en blanco, técnica, la primera, que es la que se aplica en este caso, según se constatará más adelante.

En cuanto a la descripción de la conducta que da lugar a la sanción, la jurisprudencia

parcialmente indeterminados o de tipos en blanco, técnica, la primera, que es la que se aplica en este caso, según se constatará más adelante.

En cuanto a la descripción de la conducta que da lugar a la sanción, la jurisprudencia ha indicado que le corresponde realizarla, de forma detallada, al reglamento y no a la ley, lo que implica, frente al principio de legalidad y, como consecuencia, del de tipicidad que le es inmanente, q ue en el derecho administrativo sancionatorio el legislador está facultado para tipificar las conductas en un sistema “numerus apertus” –caracterizado por descripciones amplias y genéricas en cuya textura abierta no se agotan los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación o inclusión de nuevas categorías –, sin que, en ningún caso, pueda permitirse que la ley sancionatoria sea completamente indeterminada25.

Una aplicación estricta del principio de tipicidad obligaría al legislador a describir en el tipo sancionatorio administrativo, con independencia de la materia técnica sobre la que vers e la sanción correspondiente, todas las normas que consagran

22 Corte Constitucional. Sentencias C-782 del 26 de septiembre de 2007. M.P. Jaime Araújo Rentería, y C-852 del 17 de agosto de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras. 23 Corte Constitucional. Sent