CE - 110010327000202100100001SENTENCIA20221105194310

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Demandada: DIAN

Temas: Revisión de las declaraciones tributarias. Término de caducidad. Cosa juzgada.

SENTENCIA ANTICIPADA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide sobre la nulidad del Oficio nro. 1543, del 11 de diciembre de 2018, proferido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la DIAN (índice 2).

ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en artículo 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante solicita que se declare la nulidad del oficio indicado. El texto en el que se planteó la tesis jurídica acusada es el siguiente (índice 2):

el demandante solicita que se declare la nulidad del oficio indicado. El texto en el que se planteó la tesis jurídica acusada es el siguiente (índice 2):

Mediante el escrito de la referencia solicita la reconsideración de la siguiente conclusión, contenida en el numeral 3 del Concepto Unificado Sobre Procedimiento Tributario Régimen Tributario Sancionatorio nro. 014116 del 26 de julio de 2017: “Por otro lado, es menester aclarar que los nuevos términos de firmeza de las declaraciones tributarias que introdujo la Ley 1819 de 2016, regirán para los períodos gravables 2017 en adelante”.

... En relación con el efecto procedimental, que es el que interesa a efectos de la presente solicitud, debe acudirse al contenido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que consagra:

“Las leyes concernientes a la sustancia y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el moment o en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

Entonces, la regla general es el efecto inmediato de la ley procesal con las salvedades que la misma disposición consagra …

Ahora bien, es claro que la presentación de la declaración es un acto de carácter procesal, pues a partir de all í́, bien sea presentada dentro de los plazos fijados para el efecto o de m anera extemporánea, se inicia a contar el término que tiene la administración para dar curso al procedimiento de revisión de la misma y para el contribuyente su opción de corrección. En relación

extemporánea, se inicia a contar el término que tiene la administración para dar curso al procedimiento de revisión de la misma y para el contribuyente su opción de corrección. En relación con este punto, el Consejo de Estado se ha pronunciado en reiteradas oportunidades.

… Por lo anterior, dado que en efecto las disposiciones que establecen términos de firmeza son deRadicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 carácter procesal, deberá́ atenderse el postulado de la Ley 153 de 1887 en su artículo 40, así́ como los antecedentes jurisprudenciales reiterados sobre el mismo asunto.

En tal contexto, debe reconsiderarse el inciso final del numeral 3 del mencionado concepto y, en su lugar, señalar que los nuevos términos de firmeza de las declaraciones tributarias consagradas en la Le y 1819 de 2016 son aplicables para las declaraciones tributarias presentadas a partir de la vigencia de la misma, con independencia del período gravable a que corresponda. Las declaraciones iniciales, presentadas antes de la vigencia de la Ley 1819 de 2016 , se regirán por la disposición anterior, aun si estas son objeto de corrección posterior.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 95 y 330 de la Constitución, 714 del ET (Estatuto Tributario) y la Circular DIAN nro. 0020 de 2018, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2):

Constitución, 714 del ET (Estatuto Tributario) y la Circular DIAN nro. 0020 de 2018, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2):

Censuró que el oficio acusado concluyera que la ampliación del término con el que cuenta la autoridad para revisar las declaraciones tributarias, prevista en el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016, recayera sobre todas las autoliquidaciones presentadas tras el inicio de la vigencia de dicha ley, independientemente del período gravable al que correspondieran, lo cual tendría fundamento e n que, al tratarse de una norma sobre el procedimiento, tendría efecto general inmediato de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 . Planteó que esa tesis violaba el debido proceso y el principio de seguridad jurídica porque, a su entender, el «término de firmeza » de las declaraciones tributarias es una regla de naturaleza sustancial. Por tanto, consideró que el anterior término de revisión de las declaraciones, que era de dos años , regía para las autoliquidaciones de los tributos causados hasta el 31 de diciembre de 2016; y que el oficio quebrantó el principio de reserva de ley en materia tributaria.

Contestación de la demanda

La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (índice 22), para lo cual señaló que sobre la causa petendi del oficio controvertido existe cosa juzgada por cuenta de la sentencia d ictada por esta Sección el uno de julio de 2021 (exp. 25176, CP: Julio Roberto Piza), que declaró la legalidad del acto sobre el cual aquí se plantea nuevamente

de la sentencia d ictada por esta Sección el uno de julio de 2021 (exp. 25176, CP: Julio Roberto Piza), que declaró la legalidad del acto sobre el cual aquí se plantea nuevamente un juicio. Puso de presente que esa providencia estimó que el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 incorpora una regulación de naturaleza proce dimental, por lo cual tuvo efecto general inmediato desde la fecha de su entrada en vigor (i.e. el 29 de diciembre de 2016).

Trámite para sentencia anticipada

Por auto del 09 de septiembre de 202 2, el magistrado sustanciador determinó la procedencia del trámite de sentencia anticipada, por cuanto, en los términos del artículo 182A-3, corresponde pronunciarse sobre la excepción de cosa juzgada.

Alegatos de conclusión

Las partes reiteraron los argumentos de la demanda y de su contestación (índices 39 y 40). El ministerio público consideró que había cosa juzgada de acuerdo con la providencia emitida por la Sección Cuarta, invocada por la parte demandada en su contestación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad contra el Oficio nro. 1543, del 11 de diciembre de 2018, que afirma como tesis jurídica que «los nuevos términos de firmeza de las declaraciones tributarias consagrad os en la Ley 1819 de 2016 sonRadicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

firmeza de las declaraciones tributarias consagrad os en la Ley 1819 de 2016 sonRadicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 aplicables para las declaraciones tribu tarias presentadas a partir de la vigencia de la misma, con independencia del período gravable a que correspondan ». Así, corresponderá establecerse, si como lo adujo la parte demandada, la presente controversia ya fue definida con identidad de objeto y cau sa petendi en la sentencia del uno de julio de 2021 (exp. 25176, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), que dirimió en el juicio de nulidad de control abstracto la legalidad del mismo oficio aquí debatido, pero cuya nulidad fue desestimada tras el análisis jurídico que señaladamente se reiterará en esta oportunidad.

2Al efecto, conforme al artículo 189 del CPACA la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi. A su turno, el artículo 303 del CGP -aplicable a la presente controversiaen consonancia con sentencia C -774 de 2001, proferida por la Corte Constitucional, señala que la cosa juzgada surge con el cumplimiento de ciertos requisitos tales como: (i) identidad del objeto, es decir, que la demanda debe versar sobre la misma pretensión

señala que la cosa juzgada surge con el cumplimiento de ciertos requisitos tales como: (i) identidad del objeto, es decir, que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial, respecto de la cual pudo reconocerse un derecho, o haberse declarado, o modificado un aspecto de la relación jurídica debatida; (ii) identidad sobre los elementos consecuenciales de un derecho que no fue declarado expresamente; (iii) identidad de causa petendi, como sucede cuando la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada recaen sobre los mismos fundamentos de hecho y de derecho y, finalmente, (iv) identidad de partes e intervinientes los cuales están atados a las decisiones que se tornaron en cosa juzgada , advirtiéndose que no necesariamente se exigirá la identidad de partes en los juicios promovidos en acción de simple nulidad.

2.1En el sub lite, la demandante plantea como cargos de nulidad del oficio acusado la violación de la ley por cuenta de la vulneración del principio del debido proceso y de seguridad jurídica al darle connotación de norma procesal al artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 que amplió el término de firmeza de las declaraciones tributarias previsto en el artículo 714 del ET, a partir de su entrada en vigor (29 de diciembre de 2016) sin importar el período gravable al que pertenezca la respectiva declaración, de conformidad con el artículo 40 de la ley 153 de 1887. A su entender, equiparar la norma de firmeza de las declaraciones tributarias, que regula un aspecto sustancial en tanto q ue rige la oportunidad de revisión de las obligaciones tributarias, con la norma de vigencia

declaraciones tributarias, que regula un aspecto sustancial en tanto q ue rige la oportunidad de revisión de las obligaciones tributarias, con la norma de vigencia normativa para adelantar los juicios -artículo 40 ídemsignifica que la autoridad, a través del concepto demandado, creó una disposición a pesar de que ello es potestad exclusiva del legislador so pena de quebrantarse el principio de reserva de ley en materia impositiva. Por su parte, en el juicio controvertido en el expediente nro. 25176, en el que también se acusó la ilegalidad del mismo oficio aquí demandado, se planteó al igual que en la actual controversia, que el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 no correspondía a una disposición de naturaleza procesal, sino sustancial, pero los reparos de ilegalidad se fundamentaron en que la tesis jurídica del oficio acusa do implicaría la aplicación retroactiva del artículo 277 a plazos de firmeza de declaraciones tributarias de períodos gravables anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 y, en adición a dicho reparo, «adujo que la Administración modificó i ntempestivamente la tesis previamente planteada en el Concepto Unificado nro. 14116, del 26 de julio de 2017 (que señalaba que la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 no regía para las declaraciones relativas a periodos impon ibles anteriores al 2017), con lo cual habría vulnerado los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, dadas las expectativas de los declarantes y su posición desfavorable frente a la autoridad tributaria».

vulnerado los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, dadas las expectativas de los declarantes y su posición desfavorable frente a la autoridad tributaria».

3Si bien los cargos de anulación que entre ambos procesos se plantearon difieren en su nominación, lo cierto es que la Sala considera que la sustentación en los dos casosRadicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 parten de la consideración de que el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 -que amplió el término de la potestad de revisión de las declaraciones tributarias previsto en el artículo 714 del ETtiene naturaleza sustancial, y por cuenta de ello, la oportunidad para ejercitar la potestad de revisión en el nuevo término de firmeza no se podrí a proyectar sobre las declaraciones tributarias de tributos de períodos anteriores a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016.

4Bajo esa tesis que coincide en ambos juicios de legalidad sobre el Oficio nro. 1543, del 11 de diciembre de 2018, la Sala considera que el cargo de nulidad sustentado en que el término de caducidad para revisar las declaraciones tributarias no puede equipararse a una norma destinada para un «juicio», de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, obedece a un reparo que parte del entendimiento de que el artículo 277

una norma destinada para un «juicio», de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, obedece a un reparo que parte del entendimiento de que el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 es de carácter sustancial y no procesal y sobre ello esta corporación en la anotada sentencia ya fundó un criterio sobre el que un nuevo análisis desatendería que sobre esa causa petendi existe cosa juzgada. Lo propio acontece con el reproche consistente en la presunta vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, en la medida en que este juicio también se funda en que el artículo 277 ídem es sustancia l y que el oficio acusado, a juicio del actor, al darle una categoría procesal creó una norma de naturaleza tributaria, aun cuando ello es una potestad exclusiva del legislador.

5Al respecto, sobre el carácter del artículo 714 del ET (que fue la previsión modificada por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016), esta judicatura adujo en el expediente 25176 que configura la cosa juzgada frente al oficio acusado, que dicha norma prevé el plazo general con el que cuenta la Administración tributaria para iniciar el procedimiento de revisión de la liquidación privada, así que se trata de una disposición que incorpora una norma de carácter procesal, pues el mismo se limita a fijar el plazo general de caducidad para el ejercicio de la potestad de revisión encomendada a la autoridad tributaria, cuya inobservancia implica la p érdida de competencia por el factor temporal, en las condiciones previstas por los artículos 730 del ET y 137 del CPACA. Con esa perspectiva

para el ejercicio de la potestad de revisión encomendada a la autoridad tributaria, cuya inobservancia implica la p érdida de competencia por el factor temporal, en las condiciones previstas por los artículos 730 del ET y 137 del CPACA. Con esa perspectiva y dado que la reforma normativa introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 consistió en la mera extensión del señalado plazo de caducidad a un lapso de tres años, el señalado artículo 714 del ET conserva la naturaleza procesal antes desc rita, porque disciplina la actividad administrativa tendente a asegurar el cumplimiento de las prestaciones exigibles a los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, sin fijar los preceptos que gobiernan la prestación tributaria.

6En línea con lo antedicho, se precisó que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (modificado por el artículo 624 del CGP), es la norma que regula el tiempo de vigencia de las disposiciones de carácter procesal y, según esta, las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los procedimientos prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, pero los términos que hubieren comenzado a correr y las actuaciones y diligencias iniciadas se rigen por la ley vigente al tiempo de su iniciación; disposición que valga aclarar no se circunscribe a los «juicios» judiciales entre extremos -demandante y demandado -, pues resulta aplicable a todos los dispositivos adjetivos aun en las actuaciones administrativas como sería el caso de los procesos de revisión de las declaraciones tributarias.

7Así, dado que por disposición expresa del artículo 376 de la Ley 1819 de 2016, el

adjetivos aun en las actuaciones administrativas como sería el caso de los procesos de revisión de las declaraciones tributarias.

7Así, dado que por disposición expresa del artículo 376 de la Ley 1819 de 2016, el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 cobró vigencia desde el 29 de diciembre del 2016, día en que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial nro. 50.101, el nuevo plazo de caducidad (de tres años) que debe observar la autoridad para iniciar mediante la notificación de un requerimiento especial en el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones tributarias empezó a regir, con efecto general inmediato, desde la fechaRadicado: 11001-03-27-000-2021-00100-00 (26275)

Demandante: Jaime Antonio Barros Estepa

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 antes indicada, salvo para aquellos eventos en que dicha oportunidad ya hubiere empezado a correr de conformidad con los tres eventos preceptuados en el artículo 714 del ET, sin perjuicio de los supuestos d e hecho previstos en las normas que rigen de manera especial el cómputo del plazo bajo análisis (v.g., los previstos en los artículos 589 y 705-1 del ET). De ahí que la modificación normativa en comento aplique para todas las liquidaciones privadas que , de manera inicial, se hayan presentado a partir del 29 de diciembre de 2016 y, como la presentación de los denuncios rentísticos de obligaciones causadas en 2016 solo era exigible a partir de 2017 (según las fechas indicadas en los

diciembre de 2016 y, como la presentación de los denuncios rentísticos de obligaciones causadas en 2016 solo era exigible a partir de 2017 (según las fechas indicadas en los respectivos decretos que f ijen las fechas de presentaci ón de las declaraciones de los diferentes tributos ), el término con el que contaba la Administración para modificarlas oficialmente no había iniciado a contabilizarse, por lo cual les es aplicable el plazo de tres años establecido por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016.

8En orden a los planteamientos de la decisión que se replica en esta providencia, la Sala estima que se trata de un juicio que recae sobre los reparos ya definidos frente al Oficio nro. 1543, del 11 de dic iembre de 2018, proferido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la DIAN, por lo cual declarará la cosa juzgada.

9Por último, no se condena en costas, conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1Declarar la cosa juzgada sobre la pretensión de nulidad del Oficio nro. 1543, del 11 de diciembre de 2018, conforme a lo indicado en la presente sentencia.

2Estarse a lo resuelto en la sentencia dictada por esta Sección el uno de julio de 2021 en el expediente 25176 (radicado 11001-03-27-000-2020-00004-00).

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

en el expediente 25176 (radicado 11001-03-27-000-2020-00004-00).

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Presidente

(Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO