CE-11101-03-15-000-2018-00980-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Por no acreditar participación en el trámite judicial ¿Le asiste legitimación en la causa por activa al actor para controvertir la decisión proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que rechazó por improcedente la acción de cumplimiento (…) si el accionante en el presente asunto no fue parte ni tercero interviniente dentro de la acción de cumplimiento? (…) En el caso concreto, con la presente acción de amparo se pretende que se deje sin efecto la sentencia del 15 de febrero de 2018, proferida en ejercicio del medio de control de cumplimiento por la Sección Quinta de esta Corporación (…) Sin embargo, la acción de cumplimiento fue instaurada por el Ministerio del Interior en contra del Presidente del Congreso, siendo coadyuvada por activa por la Corporación para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) (…) Para la Sala, quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias que se profieran o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar como presupuesto procesal que es o fue parte en el mismo, requisito que en este caso no se cumple. (…) Corolario de lo señalado, el actor no estaba legitimado para promover la presente acción de amparo, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración depreca; por lo que se declarará su falta de legitimación en la causa por activa, al no encontrarse acreditado el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto 2591

de 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11101-03-15-000-2018-00980-00(AC)

Actor: CORPORACIÓN JESÚS MARÍA VALLE JARAMILLO Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA La Sala decide la acción de tutela promovida por el señor Mauricio Alberto Herrera Valle, quien actúa a nombre propio y en representación de la Corporación Jesús María Valle Jaramillo, interpuesta contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales. 1.- SÍNTESIS DEL CASO El actor solicitó que fueran protegidos sus derechos constitucionales fundamentales “a la prevalencia del orden constitucional, la justicia, la igualdad, al debido proceso, a la participación política, reparación colectiva y a la dignidad,” por cuanto la Sección Quinta de esta Corporación revocó la decisión proferida por la Subsección ASección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de cumplimiento nro. 25000234100020170199300;1 Para lo cual formuló las siguientes pretensiones:2 “[…] 1. Que se tutelen mis derechos fundamentales a la protección del orden constitucional, a la participación política, dignidad y debido proceso, que están siendo vulnerados por la entidad accionada por adolecer la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 15 de febrero del presente año, identificada con el radicado No.

25000234100020170199301 de errores judiciales que constituyen vías de hecho en la actuación judicial por vicios procedimentales, facticos y desconocimientos del precedente constitucional. Como consecuencia de lo anterior, proceda usted señores juez de tutela a emitir providencia judicial que le ordene de una forma inmediata al presidente del Senado, realizar los actos administrativos necesarios para la entrada en vigencia del proyecto de Ley No.017 de 2017 que fue aprobado en las respectivas cámaras del Congreso. […]”

2. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 4 de abril del año en curso en la Secretaría de esta Corporación3 y por auto del 9 de abril de 20184 se admitió y dispuso notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado, así como también por tener interés en las resultas de la decisión fue vinculado el Presidente del Congreso, el Presidente de la República, el Ministro del Interior, los Magistrados que integran la Subsección A1 Acción de Cumplimiento en contra del Presidente del Senado de la República de Colombia. 2 Folio 6 cuaderno 1 de la acción de tutela. 3 Folios 73 cuaderno 1 de la acción de tutela. 4 Folio 75 cuaderno 1 de la acción de tutela.

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, orden que se cumplió el 12 de abril de 2018.5 En la misma providencia se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca enviar en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro. 25000234100020170199300.

2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe en oportunidad, y refirió el trámite surtido dentro de la acción de cumplimiento, así como el criterio de interpretación adoptado en el caso concreto.6 Sostuvo que para probar la constitución de la renuencia, solo basta con indicar el deber omitido en la solicitud sin que sea necesario determinar la ley incumplida, ya que este último requerimiento se predica de la demanda o de la solicitud presentada ante el juez de la acción de cumplimiento, acorde con lo establecido por el artículo 10 de la Ley 393 de 1997. Señaló que debe apreciarse en conjunto el escrito mediante el cual se solicitó el cumplimiento del deber omitido y la respuesta de la autoridad. Por último adujo que el requisito de procedibilidad de la constitución de renuencia al Presidente del Congreso de la República se hizo en debida forma por parte del Ministerio del Interior, pues aunque no se citó el artículo 196 de la ley 5ª de 1992 en la respuesta dada el 30 de noviembre de 2017 sí se mencionó el enunciado normativo. 2.3. La Sección Quinta de esta Corporación, en cabeza del ponente de la decisión, magistrado Carlos Moreno Rubio, rindió el informe en oportunidad y solicitó declarar improcedente la acción de tutela por las siguientes razones: Manifestó que se configura la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez ni el actor o la Corporación que representa hicieron parte del proceso que originó la sentencia dictada por la Sección Quinta y que se ataca a través de este mecanismo constitucional. 5 Folios 77 a 82 cuaderno 1 de la acción de tutela.

6 Folios 84 a 88, 91 a 98 Cuaderno 1 de la tutela. Argumentó también que el hecho de que el demandante no comparta la interpretación sobre el alcance del requisito para la constitución de la renuencia de la autoridad demandada no implica que la decisión sea contraria a la ley. Resaltó que el objeto de la acción de cumplimiento estaba circunscrito al análisis sobre la eficacia material de las normas invocadas por el Ministerio del Interior, por lo que no es el mecanismo a través del cual pueda abordarse la posible vulneración de los derechos a la igualdad, reparación integral y participación política del actor ni sobre los gastos en que incurrió en la campaña política que adelantaba frente a la expectativa de las curules de la circunscripción especial, y que esta corporación no tiene ninguna responsabilidad frente a la situación particular del actor. Concluyó que el llamado a garantizar los derechos invocados radican en cabeza del Presidente del Senado, donde culminó el trámite del proyecto de acto legislativo que creaba curules especiales para la Paz. Finalmente indicó que exigir la cita de la norma que el actor aspira hacer efectiva no constituye exceso ritual manifiesto, dado que corresponde al deber que tiene la parte de señalar el precepto incumplido como requisito de procedibilidad de la acción7. 2.4. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, rindió el informe solicitado y señaló que en el presente asunto le asiste falta de legitimación material en la causa por pasiva, ya que no tiene nexo de causalidad entre la presunta vulneración y los derechos fundamentales invocados, por lo que la tutela se torna improcedente.8

2.5. El Secretario General del Senado de la República rindió igualmente informe y solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que el actor no fue sujeto procesal en la acción de cumplimiento de marras ni acreditó un interés que lo habilitará para cuestionar la sentencia judicial. 7 Folios 100 a 101 Cuaderno 1 de la tutela. 8 Folios 89 a 90 Cuaderno 1 de la tutela. Afirmó que por estos hechos y pretensiones se adelanta una acción de nulidad y otra acción de cumplimiento lo cual demuestra la existencia de otros mecanismos de defensa y hace improcedente la acción de tutela. Manifestó que la decisión cuestionada no adolece de error judicial ni vicio alguno ni se aportó prueba que desconozca el debido proceso, máxime cuando el actor no fue sujeto procesal en la causa donde se profirió la decisión que se ataca. Frente al proyecto de acto legislativo, señaló que la Jurisdicción Contenciosa solo ejerce control judicial frente a actos administrativos propiamente dichos (nombramientos, contratos, resoluciones, etc), expedidos por el Congreso de la República, y por ende los actos del legislador reformatorios de la Constitución deben someterse al control de la Corte Constitucional solo cuando han sido aprobados y promulgados, por cuanto no los sanciona el Presidente de la República como erróneamente se ha pretendido por el accionante, y que en este caso el proyecto de acto legislativo no fue aprobado y es inexistente. Por último, que el Congreso radicó un nuevo proyecto de acto legislativo a través del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la

Cámara de Representantes y por lo tanto también es improcedente este mecanismo de tutela.9 3.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,11 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del 9 Folios 103 a 145 Cuaderno 1 de la tutela. 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado. 3.2. HECHOS: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 3.2.1. El señor Guillermo Rivera Flórez actuando en nombre propio y en calidad de Ministro del Interior, mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 2017, presentó

demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se ordenará al Presidente del Senado de la República dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 134 y 165 de la Constitución, 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992 y en consecuencia procediera a enviar el proyecto de acto legislativo nro.017 de 2017, “Por el cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026,” para su promulgación por el Presidente de la República. 3.2.2. La acción de cumplimiento correspondió a la Subsección A-Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, despacho del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, que por auto del 12 de diciembre de 2017 la admitió en contra del Presidente del Congreso y el Presidente de la República.12 3.2.3. Mediante fallo del 18 de diciembre de 2017 el Tribunal accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento y en consecuencia ordenó al Presidente del Congreso de la República “por haber sido aprobado, conforme los artículos 116 y 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992, el Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara-05 de 2017 Senado “Por medio de la cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los periodos 2018-2022 y 2022-2026” remita el mismo en forma inmediata al Presidente de la República para su promulgación;” asimismo, declaró

improcedente el medio de control para el cumplimiento de los artículos 134 y 165 de la Constitución Política.13 12 Folios 77 a 78 Cuaderno Acción de Cumplimiento. 13 Folios 126 a 141 Cuaderno Acción de Cumplimiento. 3.2.4. Dicha decisión fue impugnada por el Secretario General del Senado de la República, y por auto del 12 de enero de 2018 se concedió en los términos del artículo 26 de la Ley 393 de 1997.14 3.2.5. Previo a resolver la impugnación, la Sección Quinta de esta Corporación por auto del 23 de enero de 2017 decidió sobre la solicitud de nulidad formulada y los escritos de coadyuvancia presentada por los ciudadanos José Obdulio Gaviria, Álvaro Hernán Prada y por la Corporación para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)15 3.2.6. En providencia del 15 de febrero de 2018, la Sección Quinta de esta Corporación revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar rechazó la demanda, por no encontrar configurado el requisito de constitución de renuencia respecto del artículo 196 de la Ley 5ª de 1992; al respecto consideró:16 “[…] Sin embargo advierte la Sala que en ninguna de esas peticiones fue invocado el cumplimiento del artículo 196 de la Ley 5ª de 199217, que es la norma que sustenta el deber de promulgación que corresponde al Presidente de la República respecto del proyecto de acto legislativo. La disposición no fue mencionada por el Ministerio del Interior como parte de las normas respecto de las cuales buscaba la constitución en renuencia y cuyo cumplimiento pidió posteriormente en la demanda.

En estas condiciones concluye la Sala que el requisito de constitución de renuencia de la autoridad demandada no fue debidamente agotado por el ministro del interior respecto del artículo 196 de la ley 5ª de 1992. […]” 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud de la actora en el presente trámite, para analizar la procedencia de resolver de fondo, es necesario abordar previamente el siguiente problema jurídico: ¿Le asiste legitimación en la causa por activa al actor para controvertir la decisión proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que rechazó por 14 Folio 265 Cuaderno Acción de Cumplimiento. 15 Folio 293 Cuaderno Acción de Cumplimiento. 16 Folios 378 a 386 Acción de Cumplimiento. 17 “La citada norma dispuso lo siguiente: “Articulo 196. Sanción presidencial. Aprobado un proyecto en ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si no lo objetare dispondrá que se promulgue como ley” improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el Ministro del Interior, en donde pretendía se ordenará al Presidente del Senado de la República enviar el proyecto de acto legislativo nro. 017 de 2017, “Por el cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026,” para su promulgación por el Presidente de la República, si el accionante en el presente asunto no fue parte ni tercero interviniente dentro de la acción de cumplimiento? La Sala advierte que en este caso la solicitud de amparo resulta improcedente, por

las razones que pasan a exponerse: (i) Los artículos 86 de la Constitución Política y 10º del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela está diseñada para que cualquier persona pueda buscar la protección judicial de los derechos fundamentales cuando los considere amenazados o vulnerados por una autoridad pública. En tal sentido, dispuso el artículo 10º del citado Decreto que la acción puede ser interpuesta: (i) directamente por quien considere lesionados o amenazados sus derechos fundamentales; (ii) por su representante; (iii) mediante la agencia de derechos ajenos, siempre que el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (iv), por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. (ii) En el caso concreto, con la presente acción de amparo se pretende que se deje sin efecto la sentencia del 15 de febrero de 2018, proferida en ejercicio del medio de control de cumplimiento por la Sección Quinta de esta Corporación, manifestando el actor que se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y la dignidad, pues era precandidato a una curul y perdió la oportunidad de ser elegido para representar a las víctimas del conflicto. (iii) Sin embargo, la acción de cumplimiento fue instaurada por el Ministerio del Interior en contra del Presidente del Congreso, siendo coadyuvada por activa por la Corporación para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y por pasiva por los ciudadanos José Obdulio Gaviria y Álvaro Hernán Prada, en consecuencia, no se acreditó que el actor haya sido parte o coadyuvante en la

citada acción.18 18 Folio 293 cuaderno Acción de Cumplimiento. (iv) Para la Sala, quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias que se profieran o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar como presupuesto procesal que es o fue parte en el mismo, requisito que en este caso no se cumple.19 Acerca de esta exigencia la Corte Constitucional ha dicho:20 “[…] Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”21 Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales. Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que

caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa. […]”22 (v) Adicionalmente, no sobra advertir que quien alega la vulneración de derechos fundamentales tiene el deber de probar por qué fueron transgredidos, carga argumentativa que no fue observada. Corolario de lo señalado, el actor no estaba legitimado para promover la presente acción de amparo, en tanto no es titular del derecho fundamental al debido 19 Esta Corporación ya se ha referido a la necesidad de que la acción de tutela sea ejercida por el titular de los derechos presuntamente afectados o por su representante legal o incluso a través de agente oficioso, por lo que en el evento de que el accionante no ostente ninguna de estas calidades legalmente establecidas, no está legitimado en la causa por activa. Ver entre otras, sentencia del 26 de junio de 2014. Sección SegundaSubsección B. Expediente Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00479-01(AC). C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 Corte Constitucional. Sentencia T-020 del 29 de enero de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt C. 21 Sentencia T-459 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 22 Sentencia T-417 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. proceso cuya vulneración depreca; por lo que se declarará su falta de legitimación en la causa por activa, al no encontrarse acreditado el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: Declarar la falta de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela que instauró el señor Mauricio Alberto Herrera Valle en nombre propio y representación legal de la Corporación Jesús María Valle Jaramillo, en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de no ser impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.

CUARTO: Enviar una copia de la presente providencia a la Sección Quinta del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección

Primera –Subsección A.

QUINTO: DEVOLVER el expediente con radicado nro. 250002341000201700199300, allegado en calidad de préstamo al despacho de origen, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, para lo pertinente.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente Consejero de Estado

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado